葛揚(yáng)+錢晨

〔摘要〕 既要客觀認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的作用，也不應(yīng)該回避其負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果顯示，土地出讓收入每增加1%，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長就有0.173%的推動(dòng)作用，且還在擴(kuò)大，但土地出讓收入對(duì)各地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響程度不同。拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長過程中，東部地區(qū)地方政府更多依賴土地出讓收入，中部地區(qū)更多依賴勞動(dòng)力和固定資產(chǎn)投資增長，西部地區(qū)則更多依賴國家對(duì)西部的固定資產(chǎn)投資增長。在現(xiàn)行制度框架下，“土地財(cái)政”仍不可或缺，且主要還應(yīng)該用于地方經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)，不能因?yàn)橥恋刎?cái)政本身存在弊端就采取完全否定和徹底取消的態(tài)度，但必須推進(jìn)其轉(zhuǎn)型。短期應(yīng)側(cè)重于采取相關(guān)治標(biāo)措施;長期而言，必須立足社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行制度創(chuàng)新，深化改革，完善土地財(cái)政。

〔關(guān)鍵詞〕 土地財(cái)政;經(jīng)濟(jì)增長;轉(zhuǎn)型

〔中圖分類號(hào)〕F812.7 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2014）01-0028-07

〔作者簡介〕葛揚(yáng)，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、長江三角洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心教授、博士生導(dǎo)師;

錢晨，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，江蘇南京 210438。

一、引言

土地財(cái)政在我國GDP近十多年持續(xù)高速增長中的作用不可小覷，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，促進(jìn)制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)超常規(guī)發(fā)展，以此帶來高額營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等地方稅，并隨著土地出讓，建設(shè)用地增多必將帶來周邊其他項(xiàng)目的投入增長，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長;二是通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，并以土地使用權(quán)和收益權(quán)獲得土地融資，以此帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展^〔1〕;三是以土地進(jìn)行銀行抵押貸款，獲取城市基礎(chǔ)建設(shè)資金。如此，土地財(cái)政成為地方政府建設(shè)城市必不可少的一部分。^〔2〕

目前學(xué)術(shù)界對(duì)土地出讓收入所引發(fā)的土地財(cái)政問題研究基本上是定性分析，而且多持批判態(tài)度。^〔3〕但是，“土地財(cái)政”并沒有因?yàn)槿藗兊呐卸?。“土地?cái)政”的出現(xiàn)及其存在有其必然因素，也應(yīng)該有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)和分析。本文采用計(jì)量分析方法，從定量的角度就“土地財(cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行實(shí)證研究，并探討處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同地區(qū)“土地財(cái)政”作用的差異。既客觀地認(rèn)識(shí)“土地財(cái)政”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的作用，也不回避“土地財(cái)政”所產(chǎn)生的負(fù)面影響，從而為“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型提供理論依據(jù)。

二、現(xiàn)階段我國“土地財(cái)政”的構(gòu)成和特征

土地財(cái)政收入的構(gòu)成，不僅包括由政府代理行使土地所有者權(quán)利過程中形成的權(quán)益性的各種土地稅收收入，而且包括政府作為社會(huì)管理者依法強(qiáng)制征收、為公共服務(wù)提供財(cái)力支持的各種非稅收入包括土地出讓收入。前者是制度內(nèi)土地收入，后者是制度外收入。

1.制度內(nèi)土地收入

現(xiàn)階段我國制度內(nèi)土地收入以土地稅費(fèi)為主，包括與土地直接相關(guān)的稅收、與土地間接相關(guān)的稅收和部門收費(fèi)項(xiàng)目三大部分。^〔4〕

（1）與土地直接相關(guān)的稅收，是指土地使用和轉(zhuǎn)讓過程中需要繳納給政府的相關(guān)稅費(fèi)，主要有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅等，這些稅種在分稅制改革后均歸地方所有，由地稅部門收取。自2001年開始，與土地直接相關(guān)的稅收以較快速度增加，而此部分稅收基本上全部歸屬于地方政府的財(cái)政收入。

（2）與土地間接相關(guān)的稅收，主要是指土地征用以及與房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)。這部分土地收入主要是由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)生的稅收，包括房地產(chǎn)稅、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、所得稅等。與土地間接相關(guān)的收入應(yīng)該還包括其他一些方面，在此無法一一贅述。由于地方財(cái)政可以取得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的所得稅（2002年后與中央共享）和營業(yè)稅等稅收收入，并且這些稅收收入已經(jīng)成為地方政府預(yù)算內(nèi)收入的重要來源，在強(qiáng)烈的稅收收入激勵(lì)下，地方政府多年來一直樂于推動(dòng)城市化建設(shè)，且在此過程中獲取了更多與土地間接相關(guān)的稅收?？紤]到僅房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)已產(chǎn)生較大規(guī)模的土地間接稅收，而其他產(chǎn)業(yè)如第三產(chǎn)業(yè)也有許多收入與土地征用、出讓有關(guān)，因此本文判斷土地財(cái)政被低估的可能性極大。

（3）部門收費(fèi)項(xiàng)目，是與土地直接有關(guān)的收費(fèi)。指根據(jù)政府文件規(guī)定的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，用地者在辦理征（撥、使）用地手續(xù)或辦理土地登記和變更登記時(shí)應(yīng)繳納的各種費(fèi)用。主要包含耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、征（撥）用地管理費(fèi)、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有償使用費(fèi)、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)等。另外還有政府各部門在土地征用、出讓、房地產(chǎn)開發(fā)過程中所收取的種類繁多、內(nèi)容復(fù)雜的收費(fèi)項(xiàng)目，如土地證書工本費(fèi)、建設(shè)用地批準(zhǔn)書工本費(fèi)、土地登記費(fèi)、土地權(quán)屬和用途變更費(fèi)等。

2.制度外土地收入

我國現(xiàn)階段稅費(fèi)外土地收入指土地出讓金。土地出讓金并非稅費(fèi)，而是政府出讓土地得到的租金，也叫“國有土地使用權(quán)出讓收入”。分稅制改革后，在2007年以前，土地出讓收入先納入預(yù)算外專戶管理，再將扣除征地補(bǔ)償、拆遷費(fèi)用以及土地開發(fā)支出等成本性支出后的余額繳入地方國庫，屬地方政府性基金預(yù)算管理，這便使土地出讓金收入明確地歸屬了地方政府，成為地方政府的預(yù)算外財(cái)政收入，所以土地出讓收入一直游離于政府財(cái)政預(yù)算管理體制之外，僅被作為政府財(cái)政預(yù)算外資金或非預(yù)算資金管理。如此一來直接形成了土地出讓收入的“管理體制外、收支預(yù)算外”模式。

我國土地實(shí)行公有制，為了規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理，近年來中央政府已相繼制定了一系列管理辦法和措施加以規(guī)范。本質(zhì)上，土地出讓金的性質(zhì)與稅費(fèi)不同，為政府出讓土地使用權(quán)所得租金，是土地使用權(quán)利的價(jià)格體現(xiàn)。以城鎮(zhèn)土地出讓為例，住宅用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地這三類用地的出讓使用年限分別為70年、50年和40年。理論上看，土地出讓金應(yīng)該等于今后若干年土地租金收入的貼現(xiàn)值，但實(shí)際操作中，土地出讓金的金額卻是根據(jù)土地市場供求情況，采取公開“招、拍、掛”方式確定的。

3. 土地財(cái)政的特征

土地稅費(fèi)收入和土地出讓收入構(gòu)成了我國“土地財(cái)政”的基本內(nèi)容，且具有如下特點(diǎn)：

（1）土地出讓收入所占比重快速提升，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴過度。研究表明（如圖1）， 2000年以前，土地出讓收入在地方財(cái)政收入和全國財(cái)政收入中的占比都維持在10%以內(nèi)的較低水平，2001—2003年二者占比持續(xù)上升至近幾年最高值，此后一直高位徘徊，2009年土地出讓收入在全國財(cái)政收入中占比達(dá)25.07%，在地方財(cái)政收入中占比達(dá)52.69%，成為地方財(cái)政收入的支柱性來源，導(dǎo)致地方財(cái)政收入增長結(jié)構(gòu)單一，地方財(cái)政對(duì)土地及房地產(chǎn)業(yè)依賴過度。而地方政府支出對(duì)土地財(cái)政收入的高度依賴本質(zhì)上是對(duì)土地資源開發(fā)利用的依賴。

圖1 1996-2009年我國土地出讓收入在

全國財(cái)政收入占比和地方財(cái)政收入占比

數(shù)據(jù)來源：1999-2010年《中國國土資源年鑒》，1997年《中國土地年鑒》，1997-2010年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（2）土地收入支出明確，形成顯著的“二元”路徑。一是以隱性“土地財(cái)政”推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程，地方政府通過壓低地價(jià)或者相關(guān)土地稅收優(yōu)惠政策、甚至免費(fèi)方式將土地提供給投資方，進(jìn)行招商引資，加速地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)際上地方政府是以特有的土地“一次性投入”在推動(dòng)工業(yè)化并換取工業(yè)化之后的產(chǎn)業(yè)年度稅收收益。二是以顯性“土地財(cái)政”推動(dòng)城市化進(jìn)程，地方政府通過不斷提高的地價(jià)獲得高額土地出讓收入，以此作為城市建設(shè)資金，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)。

（3）土地稅費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)立缺乏合理性，相關(guān)管理制度不完善。土地收費(fèi)項(xiàng)目幾乎全部出自地方性法規(guī)，不少收費(fèi)項(xiàng)目都是由地方政府自行制定的，這就導(dǎo)致地方政府在有關(guān)土地稅費(fèi)征收上具有很大的隨意性。從土地財(cái)政收入構(gòu)成看，土地直接稅收有四種，但其中有兩種是按面積征稅，還有一種基本處于停征狀態(tài)，沒有能夠體現(xiàn)級(jí)差地租收益。間接稅收以建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅為主，主要來自投資和建設(shè)規(guī)模，而不是來自地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。尤其值得關(guān)注的是，目前地方政府對(duì)土地出讓金的成本核算透明度不高，對(duì)土地稅費(fèi)的管理和使用效率的監(jiān)督更處于明顯滯后狀態(tài)。

三、我國土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作用的實(shí)證分析

1.計(jì)量模型的建立和數(shù)據(jù)說明

本研究運(yùn)用的生產(chǎn)函數(shù)模型是有三種常規(guī)投入（土地、勞動(dòng)、資本）的柯布—道格拉斯函數(shù)，以具體分析土地各要素對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的影響。依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長與土地、資本、勞動(dòng)力等因素的關(guān)系，本文選取各地區(qū)生產(chǎn)總值表示被解釋變量，用Y表示;選取土地出讓收入表示解釋變量之一的土地生產(chǎn)要素建設(shè)用地出讓成交價(jià)款，此處土地出讓收入的統(tǒng)計(jì)口徑是《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，用land表示;選取固定資產(chǎn)投資作為解釋變量之二的資本要素投入，用capital表示;依據(jù)我國經(jīng)濟(jì)的增長與第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的密切關(guān)系，選取第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)總和表示解釋變量之三的勞動(dòng)要素投入，用字母labor表示;剩余的變量為截距和隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，截距表示除基本要素投入和制度因素之外的其他因素對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的影響，由此得到下面的估計(jì)等式：

lnYi=α0+α1lnlandi+α2lnlabori+α3lncapitali+εi

這里α是需要估計(jì)的參數(shù)，ε是誤差項(xiàng)。各地區(qū)生產(chǎn)總值Y、土地出讓收入X和固定資產(chǎn)投資K的單位為億元，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)總和L的單位為萬人，這四個(gè)變量均是對(duì)數(shù)形式。本研究所采用的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自國家統(tǒng)計(jì)局編制的2010年度《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，并以地方數(shù)據(jù)為考察對(duì)象。

2.計(jì)量結(jié)果的說明和分析

本文首先選取2009年31個(gè)省（市、自治區(qū)）的截面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，考察所選取的各種生產(chǎn)要素與其生產(chǎn)量之間的關(guān)系，以此分析地方土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響?？紤]到地區(qū)差異的影響，本文先對(duì)各省份進(jìn)行回歸分析，然后再分別對(duì)東中西三大地帶內(nèi)部各省份進(jìn)行回歸分析比較，最后選取典型城市1998-2009年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析。

（1）全國省份回歸分析

將選取的31個(gè)省（市、自治區(qū)）的數(shù)據(jù)代入模型，利用最小二乘法回歸得到如下結(jié)果：

本文采用的數(shù)據(jù)為2009年31個(gè)省市自治區(qū)的截面數(shù)據(jù)，由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，因此土地出讓收入對(duì)各地經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響，這種差異使得模型很容易產(chǎn)生異方差，從而影響模型的估計(jì)和運(yùn)用。為此，本文利用White檢驗(yàn)對(duì)該模型是否存在異方差進(jìn)行檢驗(yàn)，由檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，nR2=7.444816，但不可以拒絕“不存在異方差”的原假設(shè)，得出原模型不存在異方差的結(jié)論。

原模型回歸結(jié)果可以看出：R2接近96%，修正后的R2也高達(dá)95.5%，F(xiàn)值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數(shù)為0.172965，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（labor）前的系數(shù)為0.177956，且在12%的水平上顯著為0，在88%水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（capital）前的系數(shù)為0.650414，且在1%的水平上顯著為0，在99%水平上拒絕β為0的假設(shè)。以上結(jié)果說明，從31個(gè)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）綜合來看，土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長有顯著正向推動(dòng)作用，2009年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的回歸結(jié)果顯示土地出讓收入每增加1%，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長就有0.173%的推動(dòng)作用。隨著近年土地出讓收入規(guī)模的擴(kuò)大化，其對(duì)我國地方經(jīng)濟(jì)增長的影響不斷提高，地方經(jīng)濟(jì)增長對(duì)土地出讓收入的依賴性也逐年增強(qiáng)。

（2）東、中、西部省份回歸分析

由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，因此土地出讓收入對(duì)各地經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。下面對(duì)我國大陸東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)地帶的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分區(qū)域研究，以此比較各區(qū)域土地收入對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)不同的影響程度。目前統(tǒng)計(jì)上東中西部的劃分是：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11省市;中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8省;西部地區(qū)包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內(nèi)蒙古、廣西12省區(qū)市。

由東部經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果可以看出：R2接近95.4%，修正后的R2也高達(dá)93%，F(xiàn)值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數(shù)為0.320483，且在11%水平上顯著為0，在89%水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（labor）前的系數(shù)為0.377208，且在10%水平上顯著為0，在90%水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（capital）前的系數(shù)為0.323822，但是不能拒絕此系數(shù)為0的假設(shè)。以上結(jié)果說明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部11省市，土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長有顯著正向推動(dòng)作用，回歸結(jié)果顯示2009年東部地區(qū)土地出讓收入每增加1%，對(duì)東部地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)增長就有0.320%的推動(dòng)作用，較全國整體對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長影響有約超一倍的貢獻(xiàn)度。

中部地區(qū)OLS回歸結(jié)果如下：

中部經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果所得出的是一個(gè)與東部不同的結(jié)論：R2接近92%，修正后的R2也較大，F(xiàn)值在95%的水平上顯著，模型擬合度較好;ln（land）前的系數(shù)不同于一般情況，為-0.354329，且在10%的水平上顯著為0，在90%的水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（labor）前的系數(shù)為0.606827，且在5%水平上顯著為0，在95%水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（capital）前的系數(shù)為0.425886，但是不能拒絕此系數(shù)為0的假設(shè)。以上結(jié)果說明，在資源豐富、重工業(yè)基礎(chǔ)較好的中部地區(qū)8省，土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長有顯著負(fù)向推動(dòng)作用，不同于全國整體和東部地區(qū)的情況，中部地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地出讓收入依賴較小，土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)無明顯促進(jìn)作用，相反有一定負(fù)面影響，中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長更多地依賴勞動(dòng)力和固定資產(chǎn)投資增長，二者及其他經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有一定的正向推動(dòng)作用。

西部經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)回歸結(jié)果如下：雖然R2接近99%，修正后的R2也高達(dá)98.9%，F(xiàn)值在99%的水平上顯著，模型擬合度較好;但是ln（land）前的系數(shù)較小，接近0，為0.001332，且不能拒絕此系數(shù)為0的假設(shè);ln（labor）前的系數(shù)為0.081255，也不能拒絕此系數(shù)為0的假設(shè);ln（capital）前的系數(shù)為0.936781，在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設(shè)。以上結(jié)果說明，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)12省市自治區(qū)，土地出讓收入對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長雖有正向推動(dòng)作用，但不明顯，接近于0，勞動(dòng)力的增長對(duì)西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有一定正向影響，但同樣作用較弱，對(duì)西部經(jīng)濟(jì)的增長產(chǎn)生顯著正向推動(dòng)作用的因素為固定資產(chǎn)投資。近年西部大開發(fā)如火如荼，國家對(duì)西部的固定資產(chǎn)投資在很大程度上拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)增長，相對(duì)土地出讓收入，西部地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)更多依賴于地方投資的增長。

綜合東中西部三地區(qū)回歸分析結(jié)果可以看出，東部地區(qū)地方政府更多依賴土地出讓收入拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，中部地區(qū)更多依賴勞動(dòng)力和固定資產(chǎn)投資的增長，而西部地區(qū)則更多依賴固定資產(chǎn)投資的增長。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，地產(chǎn)價(jià)格越高，房地產(chǎn)市場越繁榮，投資回報(bào)收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政就有更大的占比，地方經(jīng)濟(jì)的增長也更多地依賴土地出讓收入的增長，所以東部地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地出讓收入的依賴較重;而中部地區(qū)有著豐富的煤礦資源，重工業(yè)基礎(chǔ)較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展更多依賴地方工業(yè)的發(fā)展，地方政府通過劃撥和協(xié)議出讓土地等方式招商引資，土地出讓收入較少，對(duì)當(dāng)期地方經(jīng)濟(jì)影響很小甚至為負(fù)向作用，土地的價(jià)值更多地反映在長期;西部地區(qū)因開發(fā)歷史較晚，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)管理水平與東、中部差距較大，但目前國家正在積極推行西部大開發(fā)，政策扶持力度很大，所以地方經(jīng)濟(jì)更多依賴固定資產(chǎn)投資，同時(shí)由于西部國土面積較大，開發(fā)較晚，地價(jià)較低，土地出讓收益較少，眼前對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用顯得微乎其微。

（3）東部發(fā)達(dá)地區(qū)面板數(shù)據(jù)的回歸分析

上文分析看出，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地出讓收入的依賴性越強(qiáng)，但鑒于截面數(shù)據(jù)分析的局限性，未能把時(shí)間維度納入分析框架。下面選取1998-2009年經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的四個(gè)地區(qū)——北京、上海、廣東和江蘇的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行面板數(shù)據(jù)分析，考慮到物價(jià)水平的影響，先對(duì)地區(qū)生產(chǎn)總值Y、建設(shè)用地出讓成交價(jià)款land、固定資產(chǎn)投資capital三項(xiàng)變量進(jìn)行剔除物價(jià)的處理，擴(kuò)展模型如下：

lnYit=α0+α1lnlandit+α2lnlaborit+α3lncapitalit+εit

A. 單位根檢驗(yàn)

為避免偽回歸，需對(duì)模型中的變量進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，以檢驗(yàn)其平穩(wěn)性。本文將分別采用LLC檢驗(yàn)（Levin、Lin和Chu，2002）、IPS（Im、Pesaran和Shin，2003）、Fisher-ADF和Fisher-PP檢驗(yàn)（Maddala和Wu，1999）四種單位根檢驗(yàn)方法，且均假定H0存在單位根。結(jié)果顯示，所有變量通不過單位根檢驗(yàn)，所有變量一階差分可以形成平穩(wěn)序列，但因變量和解釋變量之間的關(guān)系還須進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

根據(jù)前面的分析可知，lnYit、lnlandit、lnlaborit和lncapitalit都是一階單整變量，繼而可以進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。為了保證結(jié)論可靠，分別采用Pedroni的統(tǒng)計(jì)量和Kao的ADF統(tǒng)計(jì)量進(jìn)行面板協(xié)整檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示：

從檢驗(yàn)結(jié)果可以看出，大部分檢驗(yàn)方法的結(jié)果在顯著水平下拒絕原假設(shè)，因此，本文認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)增長與土地出讓收入、勞動(dòng)力投入及固定資產(chǎn)投資之間存在著長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系。

C.實(shí)證結(jié)果

在確定地方經(jīng)濟(jì)增長與土地出讓收入、勞動(dòng)力投入及固定資產(chǎn)投資之間存在協(xié)整關(guān)系之后，本文將以下模型

東部發(fā)達(dá)地區(qū)北京、上海、廣東和江蘇1998-2009年的面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果顯示：R2較高接近95%，修正后的R2也高達(dá)94.5%，F(xiàn)值在99%的水平上顯著，充分表明模型擬合度較好;ln（land）前的系數(shù)為0.007724，但不能拒絕此系數(shù)為0的假設(shè); ln（labor）前的系數(shù)為0.235698，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設(shè);ln（capital）前的系數(shù)為0.842636，且在1%的水平上顯著為0，在99%的水平上拒絕β為0的假設(shè)。這一結(jié)果說明，土地出讓收入對(duì)上述發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)增長的正向推動(dòng)作用不明顯，在過去12年的時(shí)間維度上，土地出讓收入產(chǎn)生的影響較弱，以往長期看地方經(jīng)濟(jì)主要依靠勞動(dòng)力投入和固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，土地出讓收入的正向影響是近幾年才逐漸顯現(xiàn)的。

綜合2009年橫截面數(shù)據(jù)回歸分析結(jié)果和1998-2009年面板數(shù)據(jù)回歸分析結(jié)果看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，地產(chǎn)價(jià)格越高，房地產(chǎn)市場越繁榮，投資回報(bào)收益越高，土地出讓收入越豐厚，政府的土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政有更大的占比，地方經(jīng)濟(jì)增長更多依賴土地出讓收入的增長，所以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地出讓收入的依賴較重;加入時(shí)間維度研究后發(fā)現(xiàn)，土地出讓收入對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響是在近幾年逐漸顯現(xiàn)的，隨著房地產(chǎn)市場逐漸繁榮，地價(jià)逐漸飆高，發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展近幾年更多依賴土地出讓收入的增長，正是更多的土地收入使得地方財(cái)政較充裕，從而更大程度地刺激了地方經(jīng)濟(jì)。

四、“土地財(cái)政”在正、負(fù)效應(yīng)中如何轉(zhuǎn)型

通過以上實(shí)證研究可以發(fā)現(xiàn)，2009年橫截面數(shù)據(jù)表明東部地區(qū)地方政府更多依賴土地出讓收入拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長，中部地區(qū)更多依賴勞動(dòng)力和固定資產(chǎn)投資的增長，而西部地區(qū)則更多地依賴固定資產(chǎn)投資的增長;1998-2009年發(fā)達(dá)地區(qū)的面板數(shù)據(jù)表明，在過去12年的時(shí)間維度上，土地出讓收入的影響較弱，以往長期看地方經(jīng)濟(jì)主要依靠勞動(dòng)力投入和固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，說明土地出讓收入對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)的正向影響是在近幾年才逐漸顯現(xiàn)的。隨著近幾年國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)房地產(chǎn)市場的繁榮，地價(jià)逐年升高，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的土地出讓收入比較豐厚，政府的土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政有越來越大的占比，地方經(jīng)濟(jì)的增長也更多依賴于土地出讓收入的增長。

理論上，作為稀缺生產(chǎn)資料的土地，所有者或使用者利用其參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并獲得收益是一種合理的經(jīng)濟(jì)行為;同樣，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，對(duì)于生產(chǎn)資料的交易、所得采取相應(yīng)的稅費(fèi)措施也屬于以政控財(cái)、實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的合理內(nèi)容。從制度框架看，我國實(shí)行的是土地公有制和土地用途管理制度，因此，政府兼具土地資源管理的規(guī)劃、審批、執(zhí)行及使用占有等多重任務(wù)，調(diào)控土地資源具有獨(dú)有的強(qiáng)勢地位。目前我國仍處在以城市化為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)階段，今后一段時(shí)期內(nèi)必然還將繼續(xù)在某種程度上發(fā)揮“土地財(cái)政”的歷史作用。因此，無論從理論上還是從制度上看，政府依靠土地優(yōu)化資源配置、將土地作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段和形成政府收入的“生財(cái)”手段本身并無問題。

回顧我國的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，土地財(cái)政發(fā)揮過重要的、積極的作用，隨著改革的深入，其制度弊端越來越明顯和突出，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的障礙。但是，由于相關(guān)的有效制度供給不足、約束和管理不到位，我國“土地財(cái)政”呈現(xiàn)出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出為主要支出，以土地收入為主要收入來源”的特點(diǎn)，土地配置與財(cái)政分配有所游離，造成地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)扭曲。土地是一種稀缺資源，這就決定了土地出讓收入為主的“土地財(cái)政”具有典型的不可持續(xù)性，資源開發(fā)得越深入，問題就會(huì)越突出。首先，地方政府通過“土地財(cái)政”的融資模式，與銀行等金融機(jī)構(gòu)相結(jié)合，以舉債方式實(shí)現(xiàn)了資金的融入，以土地作抵押融資進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，在現(xiàn)行體制下融資規(guī)模容易失控。地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴程度越大，土地儲(chǔ)備貸款額度通常越大。但是，一旦土地出讓價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)，地方政府將出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。其次，我國的土地融資由于缺乏監(jiān)管，以及土地出讓和抵押在實(shí)際運(yùn)行過程中存在巨額利益因而常常出現(xiàn)違約、尋租等情況，導(dǎo)致腐敗的滋生和土地資源的不合理配置，比如政府土地征管中的不合理征用，以及征用后補(bǔ)償不合理等因素對(duì)被征地人利益的損害。發(fā)生這種情況時(shí)，征地行為對(duì)被征地者而言就是對(duì)其財(cái)富的掠奪，有可能間接減少收入，使其處境惡化。這無疑為社會(huì)安定積累了不利因素。再次，在城市化和國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展條件下，我國房地產(chǎn)市場需求旺盛，高地價(jià)必然向下游商品房價(jià)格傳導(dǎo)，高額回報(bào)的房地產(chǎn)業(yè)必然吸引其他產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入，影響其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。最后，由于金融體系的高杠桿特征，一旦出現(xiàn)問題，損失往往被放大，甚至可能影響整體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。

顯而易見，“土地財(cái)政”背后是有原因的。從財(cái)政收入分配的角度看，分稅制改革導(dǎo)致了“集權(quán)”的出現(xiàn)，因?yàn)樽鳛榈胤秸愂罩饕獊碓吹脑鲋刀愒隽坑芍醒胝苯涌刂?。但是，從?cái)政支出的角度看，中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出的格局并沒有因?yàn)榉侄愔贫l(fā)生明顯改變，而且還呈現(xiàn)放大趨勢。由于分稅制集中了地方預(yù)算收入，卻并沒有改變中央政府和地方政府的支出格局，結(jié)果中央集中的收入仍然需要通過轉(zhuǎn)移支付由地方政府支出。值得注意的是，經(jīng)過上述“一上一下”的過程，地方政府可以自由支配的財(cái)政收入份額明顯減少，但支出壓力并沒有減輕，甚至還出現(xiàn)增加的勢頭，這就是學(xué)界通常所說的分稅制“財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下移”而導(dǎo)致地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱的問題。這種制度壓力使得地方政府必須尋求新的地方財(cái)政收入增長源泉。作為財(cái)政包干制下形成的追求財(cái)政收入增長的利益主體，在分稅制后，地方政府的這種利益主體意識(shí)非但沒有削弱，反而被大大加強(qiáng)了。對(duì)于地方政府而言，急迫的問題是如何尋求新的、能夠自主支配的財(cái)政收入以緩解支出壓力?！巴恋刎?cái)政”便應(yīng)運(yùn)而生并且快速膨脹起來?？梢?，“土地財(cái)政”是其內(nèi)、外因素使然的結(jié)果。對(duì)于“土地財(cái)政”的簡單否定或者簡單肯定都不是科學(xué)的態(tài)度。

總體來看，在現(xiàn)行制度框架下，“土地財(cái)政”仍不可或缺，且主要還應(yīng)該用于地方經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)。離開土地財(cái)政，將城市化帶來的城郊土地非農(nóng)使用增值收益全部留給農(nóng)民，這與當(dāng)前中國土地制度安排中的“漲價(jià)歸公”基本原則也是相悖的，而且對(duì)中國經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展可能造成致命的傷害。因此，不能因?yàn)橥恋刎?cái)政本身存在弊端就采取完全否定和徹底取消的態(tài)度。正確的態(tài)度應(yīng)該是不斷地完善土地財(cái)政，推動(dòng)其轉(zhuǎn)型。

從短期角度看，應(yīng)側(cè)重于采取相關(guān)治標(biāo)措施。第一，以構(gòu)建“公共服務(wù)型”政府體制為原則，改變GDP導(dǎo)向的干部考核機(jī)制，在干部考核指標(biāo)體系中增加民生指標(biāo)權(quán)重，將土地財(cái)政狀況納入地方政府官員的考核和離任審計(jì)內(nèi)容，完善對(duì)地方政府的政績考核，促進(jìn)地方政府關(guān)注社會(huì)和諧和可持續(xù)發(fā)展。第二，從土地財(cái)政收入中截取一部分設(shè)立專項(xiàng)資金，解決土地財(cái)政可能帶來的生態(tài)破壞、被征地人員后期安撫等社會(huì)問題。第三，逐步改變目前我國稅收制度中增值稅占比過大的問題，將政府稅收的主要來源由增值稅過渡到所得稅。第四，完善土地出讓收支管理制度，將土地出讓收支全部納入政府性基金預(yù)算管理，使土地出讓收入和支出實(shí)現(xiàn)全過程透明化。

從長期看，土地的稀缺性和公共性決定了土地的增值收益應(yīng)該以社會(huì)和人民為本^〔5〕，必須立足社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展而創(chuàng)新制度。第一，財(cái)政體制改革應(yīng)與土地制度改革同步進(jìn)行，以改變地方政府對(duì)土地收益的財(cái)政路徑依賴，通過改革土地制度，保障土地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)公平進(jìn)而推動(dòng)構(gòu)建穩(wěn)固的地方公共財(cái)政制度基礎(chǔ)。改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，將土地經(jīng)營職能分解出去，打破地方政府壟斷土地一級(jí)市場的格局，完善土地增值收益分配機(jī)制，逐漸改變當(dāng)前財(cái)政分成體制;第二，規(guī)范國家對(duì)土地收益的使用支出，可以考慮把土地財(cái)政收入納入中央政府專項(xiàng)收入，實(shí)行基金式管理，讓中央政府承擔(dān)原來由地方政府承擔(dān)的一些教育、社會(huì)保障和農(nóng)業(yè)科技事業(yè)支出。第三，通過再造預(yù)算約束政府，推進(jìn)預(yù)算改革，引入現(xiàn)代預(yù)算制度，將各級(jí)政府包括“土地財(cái)政”在內(nèi)的各種行為展現(xiàn)在陽光下。第四，重新構(gòu)建中央和地方的稅收和財(cái)政關(guān)系，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，調(diào)整中央與地方政府的稅收來源和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減輕地方政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政壓力。將土地預(yù)算納入中央范疇，由中央統(tǒng)一調(diào)配審核土地資源預(yù)算，適當(dāng)限制土地供應(yīng)量。第五，中央和地方政府應(yīng)努力開拓新稅源，將原有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅進(jìn)行綜合改革完善，以“簡稅種、寬稅基、低稅率”的原則開征房地產(chǎn)稅。第六，探索完善地方政府發(fā)債融資制度，使地方政府形成合乎邏輯的融資途徑。中央政府應(yīng)著手制定有關(guān)政策和法規(guī)，對(duì)土地儲(chǔ)備的宗旨目的、收儲(chǔ)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、法人地位、儲(chǔ)備土地的貸款資格、抵押方式等作出明確的法律規(guī)定，結(jié)束政出多門、各行其是的無序狀態(tài)。

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（責(zé)任編輯：張 琦）