左眉

法治思維與法治政府建設(shè)
——訪中共中央黨校政法部王立峰教授

左眉

王立峰，中央黨校政法部人權(quán)教研室主任，法學(xué)博士。著有 《法治中國》 《政府中的政黨》 《政治與道德》 《人權(quán)的政治哲學(xué)》 《懲罰的哲理》等專著。2015年3月17日，王教授應(yīng)邀做客 “一校兩院”大講堂，本刊采訪了他。

本刊：王教授，黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，將中國法治建設(shè)推向新的歷史時期。自從十八大提出 “法治思維”以來，中央領(lǐng)導(dǎo)的講話多次強調(diào) “法治思維”的重要性，四中全會更是明確 “提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。為什么中央這么強調(diào)法治思維呢？

王立峰：當(dāng)代中國特別重視法治思維，這個必須要從歷史說起。以往的中國也是講制度的，幾千年的中國社會，特別是農(nóng)耕社會形成了一套穩(wěn)定的制度體系，歷史上我們叫中華法系，歷史上日本人也向我們學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)我們中國的法律制度。但是這套法律體系，到了1840年玩不轉(zhuǎn)了，西方人用堅船利炮打開了中國大門，我們傳統(tǒng)的法律制度崩塌了。因為我們傳統(tǒng)的法律制度已經(jīng)不能適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，中國社會面臨了一場大轉(zhuǎn)型、大轉(zhuǎn)折，用李鴻章的話講， “三千年未有之變局，三千年未有之強敵”。后來的中日甲午海戰(zhàn)，以清政府的失敗告終，當(dāng)時的中國人想不明白，那么龐大的帝國，那么強大的亞洲一流的海軍，亞洲最強的海軍，為什么就輸給了日本？直到1896年，戰(zhàn)爭結(jié)束的第二年，李鴻章帶了一個代表團出使西歐五國，見到當(dāng)時德國的鐵血宰相俾斯麥，俾斯麥直言不諱說，來我這兒的東方人有兩類，一類是來學(xué)技術(shù)的，一類是來學(xué)制度的，學(xué)技術(shù)的怎么可能打得過學(xué)制度的呢？正所謂一語驚醒夢中人，李鴻章從歐洲回到國內(nèi)以后，人就變了，慨然以維新之士自居，也就有了后來的戊戌變法。戊戌變法之前，我們中國人的思路是什么？救亡圖存不是靠制度，靠的是技術(shù)，靠的是工業(yè)現(xiàn)代化，所以就有了洋務(wù)運動。洋務(wù)運動的一個基本指導(dǎo)思想就是 “師夷之長以制夷”，你用軍艦大炮打我，我就造軍艦大炮，我就搞工業(yè)現(xiàn)代化。戊戌變法的結(jié)果是什么呢？我們都知道，戊戌變法也失敗了。

鄧小平是強調(diào)法治思維的。文革結(jié)束后，鄧小平痛定思痛，大談法治。他意識到法治思維的重要

性，講了這樣一番話， “為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。他說，我歷來不主張夸大一個人的作用，這是很危險的，難以為繼的。把一個國家、一個黨的穩(wěn)定建立在一兩個人的威望上是靠不住的，很容易出問題。鄧小平重視法治體現(xiàn)在他的各項決策上，80年代他發(fā)表過一個重要的講話，就是關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的講話，強調(diào)重在制度，制度更靠得住。到了后來，1987年十三大，講政治體制改革，黨政分開，價值目標(biāo)也是兩個，一個是民主，一個是法治。到了90年代，小平南方談話依然念念不忘中國的制度問題，他就做出一個預(yù)言：大概再過30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。再過30年，正好就是2020年，就是全面建成小康社會的歷史節(jié)點。所以我們今天講四個全面推進，還是來自于小平30年前那個預(yù)言，要在各個方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，也是在他的這個思路的指導(dǎo)下，才有了后來1997年黨的十五大講依法治國、黨的十八大提出的全面推進依法治國。十八大召開以后，習(xí)近平在多個場合講法治，習(xí)近平的法治思維如果概括起來講，就是強調(diào)一要有制度，二有了制度，要堅決按制度辦事。還提出一個概念，就是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為什么一定要講國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化呢？就是看到了我們也有制度，可是這個制度因為制定的不好，這個制度在生活里面根本得不到貫徹落實，那就意味著沒有執(zhí)行力，沒有治理能力。所以他一再地強調(diào)制度的重要性。

在當(dāng)前的實踐中，我們的法治思維還存在著很多的問題，首先就是我們有了制度，但是我們的制度質(zhì)量不高。主要體現(xiàn)在兩個方面，一個是官僚立法，我們大量的法律，是我們的政府部門主導(dǎo)、起草、制定出來的，往往更多地反映了部門利益。另外一個就是專家立法，專家立法的問題是法律往往不接地氣，結(jié)果我們的法律有了，但是有數(shù)量沒有質(zhì)量，很多法律法言法語脫離我們?nèi)罕姷睦斫饽芰ΑＳ幸粋€事例，民國初年的時候，有一個軍閥到徐州去上任，當(dāng)時這個徐州府濫砍濫伐樹木成風(fēng)，屢禁不止。軍閥到了以后，就派人在城墻上貼了一個告示，上面就寫了四句話：我主徐州府，滿眼綠油油，誰砍我的樹，我砍誰的頭。結(jié)果就沒人砍樹了。如果法律制定出來以后，不通俗易懂、不清晰簡潔，到了生活里面，我們執(zhí)法人員理解起來都產(chǎn)生歧異，我們的群眾看不懂，你說它怎么可能在生活里面開花結(jié)果？所以，習(xí)近平總書記老是強調(diào)要立法質(zhì)量，良法是善治之前提，這是一個問題。另外一個問題，就是我們的守法意識不強，法律意識淡薄，不僅是官員，也包括我們的廣大群眾缺乏法治思維，我們的生活里面有了越來越多的糾紛，我們的生活里面有了越來越多的犯罪，為什么？法治思維淡薄。還有一個問題，就是我們的司法公正情況不樂觀。我們司法存在的最突出的問題是兩個，一個是司法腐敗，一個是司法錯案。司法腐敗是法治思維嚴重缺失的表現(xiàn)，培根講：一次不公正的判決，比十次犯罪危害尤劣，因為一次犯罪最多是污染了河流，但是如果司法不公，就等于把河水的源頭給污染了。司法公正關(guān)鍵是要解決司法腐敗問題，所以我們現(xiàn)在強調(diào)加強對司法的監(jiān)督，強調(diào)對司法腐敗零容忍。司法錯案的這個問題就比較復(fù)雜了。再有，就是我們的涉訴信訪總量越來越高。

本刊：那么什么是 “法治思維”？應(yīng)當(dāng)如何理解法治思維？

王立峰：要了解法治思維是什么？首先要明確法治思維不是什么。

法治思維不是革命思維。革命強調(diào)破舊立新，革命具有一定的批判性和破壞性，革命一定是對現(xiàn)行制度抱有懷疑的態(tài)度，于是現(xiàn)行制度就成了批判、破壞的對象。革命是不按規(guī)矩出牌的，是隨機應(yīng)變的，強調(diào)事到臨頭無法律，這就是革命。在革命戰(zhàn)爭年代，這個是沒問題的，因為戰(zhàn)爭年代需要隨機應(yīng)變，戰(zhàn)爭年代是非常時期，但是現(xiàn)在我們從非常時期走入了常態(tài)時期，我們當(dāng)然不能再用革命思維了。

法治思維不是運動思維。我們有時還習(xí)慣于運動式治理，比如遇到犯罪就搞嚴打，遇到食品安全問題來一輪整治，搞了一輪又一輪運動式治理。結(jié)果呢？每每都如割韭菜，割了一茬又長一茬，沒有解決根本問題。法治思維不是運動思維，法治思維就是頒布了法律，按法律執(zhí)行就是了；不按法律辦事，有問責(zé)機制、有法律監(jiān)督。法治是治國理政最省心、最方便的一個方式。

法治思維不是人治思維。我們幾千年的封建社會養(yǎng)成一種傳統(tǒng)就是官本位，權(quán)比法大。權(quán)力為什么在法治之上、在法治之外呢？這是需要我們思考的。建國以后，我們過分地強調(diào)了國家權(quán)力的主導(dǎo)作用，我們的國家建構(gòu)是權(quán)力主導(dǎo)下的國家建構(gòu)，我們的經(jīng)濟是權(quán)力主導(dǎo)下的計劃經(jīng)濟。在這種形勢下，當(dāng)然權(quán)比法大，當(dāng)然就有了人治思維。所以法治思維一定要簡政放權(quán)，還權(quán)給社會，還權(quán)給市場，然后才可能防止人治。

法治思維不是人情思維。我們中國社會過去是一個熟人社會，講人情，重情理；不太講規(guī)矩，也不太講法律。有了人情，有了關(guān)系，什么事都好辦。所謂門難進、臉難看、事難辦，因為你不是人家親戚，你是人家親戚，事就好辦。在法律與人情面前，人們更相信人情。比如，中國式過馬路，我們中國人喜歡闖紅燈，機動車不給行人讓路，其實就是不按規(guī)矩辦事。因為人們老是覺得那個規(guī)矩是給別人制定的，和他沒關(guān)系。所以法治思維不是革命思維，不是運動思維，不是人治思維，不是人情思維，這是首先要明確的。

法治思維是什么呢？我想是四個思維。

首先，它是規(guī)則思維。法治就是講規(guī)則，講規(guī)則有兩條，一是要有規(guī)則；二是有了規(guī)則，要按規(guī)則辦事。有規(guī)則具體地講就是要有好規(guī)則，沒有好規(guī)則是不行的。良法是善治之前提。制度有好有壞，一個能在生活里面起作用的制度，一定是一個好制度。所以規(guī)則思維首先要有好規(guī)則，好規(guī)則給人們的行為提供了穩(wěn)定的預(yù)期，就會取得一個很好的社會效果。有了規(guī)則之后，一定要嚴格按規(guī)則辦事。我去德國，德國公用電話亭一般分為男用、女用。你會發(fā)現(xiàn)，男用電話亭那邊排隊的人排了一長隊，女用電話亭一個人都沒有，這就是按規(guī)則辦事。

其次，法治思維應(yīng)該是程序思維。程序是人類非常了不起的一項發(fā)明，過去我們注重結(jié)果不太注重過程，重實體正義不講程序正義。其實，程序正義自身就具有合法性。美國學(xué)者羅爾斯在 《正義論》里把正義分為三類，其中一類就叫做 “純粹的程序正義”，就是按程序辦事，事情的結(jié)果自然就會被人們接受。訴訟法里面規(guī)定了很多程序制度，比如中立、回避，這個非常重要。按程序辦事，就不能越過鍋臺上炕，我們過去有些司法錯案的出現(xiàn)，往往是不按程序辦事造成的，或者沒有嚴格按程序辦事造成的。所以，法治思維一定是程序思維。

第三，法治思維是權(quán)利思維。法治思維一定要尊重和保障人權(quán)，國家執(zhí)法、司法行為，往往是和當(dāng)事人打交道，和當(dāng)事人打交道，不管他是什么樣的當(dāng)事人，你也必須尊重和保障他的合法權(quán)利。法

治一定是尊重和保障每一個人的人權(quán)，這是前提，沒有對人權(quán)的尊重，就不可能建成法治國家和法治社會。只有人與人之間有了相互尊重，大家才有可能合作，如果一個人看不起另一個人，那叫蔑視。當(dāng)你要和他去對話，他帶著蔑視離開，兩個人之間對話的機會都沒有，又談何合作？一個社會又談何成為一個共同體，一個社會又何談團結(jié)呢？不可能的。所以，尊重人權(quán)是最起碼的社會條件。政府要尊重人民，社會成員之間也要相互尊重，只有這樣，我們這個國家才有前途。所以，法治思維是權(quán)利思維。

第四，法治思維是公民思維。要養(yǎng)成法治思維，沒有公民思維是不可能的。公民思維意味著，每一個社會成員要尊重義務(wù)，要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)。大家不能只主張權(quán)益，不講義務(wù)；不能為了個人權(quán)益的實現(xiàn)，不惜犧牲別人的權(quán)益，違背國家法律。公民思維意味著，每一個社會成員要熱愛這個國家。人們?nèi)绻粺釔圻@個國家，這個國家的法律也就不會被尊重。人們尊重法律，往往是因為這個國家值得人們熱愛，才尊重和熱愛這個國家的法律。所以公民思維一定要有一種對國家的忠誠，一定要有對國家的一種信仰，一定要有對國家盡責(zé)的一種意識，然后你才可能去尊重國家的法律，才能尊重國家的執(zhí)法者。

本刊：王教授，作為法律人，我們大家都知道“法治思維”對建設(shè)法治國家、法治社會的重要作用。但是，也明顯感覺到在現(xiàn)階段確立 “法治思維”的確是一件很困難的事情。對此，您是怎么看的？

王立峰：我認為法治思維養(yǎng)成面臨三大挑戰(zhàn)。第一個是文化挑戰(zhàn)，第二個是社會挑戰(zhàn)，第三個是政治挑戰(zhàn)。真正要養(yǎng)成法治思維，關(guān)鍵是解決這三大挑戰(zhàn)。第一文化挑戰(zhàn)。文化挑戰(zhàn)主要是來自于我們的儒家傳統(tǒng)。儒家傳統(tǒng)支配了我們幾千年。儒家傳統(tǒng)里面講究對家庭的尊重，講究孝悌尊嚴，往往不太重視法治思維，不太重視國家思維。儒家的理想是很好的，要善待他人。但到了現(xiàn)實生活里，儒家善待他人的原則，不是善待他人，而是善待親人，也就是說善待部分他人。所以，儒家的仁愛原則太高尚了。法治不需要過分高尚，法治只需要講底線倫理，法治不需要你去做活雷鋒，法治需要的只有一條，就是不去做傷害別人的事情，不能把自己的快樂建立在別人的痛苦之上。治理國家不能設(shè)想人人都成為善人，都成為君子，德行高尚，那是不可以的。我們要建構(gòu)法治思維一定要去改進這種傳統(tǒng)文化。

第二就是社會的轉(zhuǎn)型。中國的社會轉(zhuǎn)型必然要從熟人社會走向陌生人社會。過去我們生活的社會是農(nóng)業(yè)社會、單位社會。熟人社會、單位社會就養(yǎng)成一個不太重視法治的邏輯，往往是講潛規(guī)則，講關(guān)系。隨著市場化和人口流動，中國將進入商業(yè)社會，商業(yè)社會是一個陌生人社會，陌生人社會的治理要靠兩樣?xùn)|西，一樣是契約，另一樣就是法律。契約和法律給了你穩(wěn)定的預(yù)期，你才能去和別人打交道。這種社會轉(zhuǎn)型，不會一蹴而就，而是需要一個過程，對我們法治思維的養(yǎng)成是一個挑戰(zhàn)。

第三個挑戰(zhàn)來自于傳統(tǒng)的集權(quán)政治體制。大家都知道，我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。為什么堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？這個道理已經(jīng)講得很清楚，我不想多說了。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一回事，黨如何領(lǐng)導(dǎo)是另外一回事。黨的領(lǐng)導(dǎo)具有極大的社會必要性，黨的領(lǐng)導(dǎo)是總攬全局、協(xié)調(diào)四方，不是包辦一切。在過去，權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力集中于黨委書記，輕視了民主集中制原則，也忽視了法治原則。法治要求中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，依靠法治來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是，我們發(fā)現(xiàn)有時候干部的使用、干部的選拔，人

治思維依然存在，法治思維還很淡薄。所以，中央一而再、再而三地強調(diào)要在憲法和法律范圍內(nèi)活動，一而再、再而三地告誡我們的領(lǐng)導(dǎo)干部，要養(yǎng)成法治思維和法治方式，來深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定。如果在法律之外行動，在法律之上行動，就要追究責(zé)任。

本刊：依法治國包括法治國家、法治政府和法治社會 “三位一體”的建設(shè)，其中法治政府的建設(shè)至關(guān)重要，肩負著承上啟下的重任。請問王教授，法治思維與法治政府建設(shè)之間是什么樣的關(guān)系？

王立峰：法治思維對建設(shè)法治政府非常重要。習(xí)近平總書記非常重視法治思維的養(yǎng)成，在多個場合強調(diào)法治思維的意義。在他的講話里面反復(fù)強調(diào)法治思維，他說各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展，化解矛盾，維護穩(wěn)定的能力。他還講領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇，對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想問題、做決策、辦事情。法治政府建設(shè)的目標(biāo)是什么呢？習(xí)近平總書記講得很清楚，就是加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公正公開、廉潔高效、守法誠信的法治政府。要用法治思維來推進法治政府建設(shè)，重點是做好五個方面的工作：

第一，科學(xué)和民主立法。科學(xué)立法和民主立法是依法行政的前提，政府執(zhí)行的法律占我們整個法律體系的絕大多數(shù)，問題是執(zhí)法的效果怎么樣？這不僅看執(zhí)法官員的執(zhí)法能力、執(zhí)法水平，還得看立法的質(zhì)量怎么樣。由于立法有數(shù)量但質(zhì)量不高，結(jié)果在生活里面就實現(xiàn)不了，執(zhí)法者執(zhí)行起來也很別扭，所以科學(xué)和民主立法，是做好依法行政工作的前提。在立法時，要處理好立法和改革的關(guān)系。過去講改革，主張大膽的試、大膽地闖，現(xiàn)在要求改革一定要于法有據(jù)。要將實踐證明行之有效的，及時上升為法律；實踐條件還不成熟的，需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)才能改革；不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。

第二，嚴格執(zhí)法。我們國家80%的法律、90%的地方法規(guī)，還有全部的行政規(guī)章和行政法規(guī)，都是由政府來實施的。執(zhí)法人員直接面對當(dāng)事人，就是國家的一個窗口，所以執(zhí)法者能否做到嚴格執(zhí)法，對于法治政府建設(shè)事關(guān)重要。要實現(xiàn)嚴格執(zhí)法，要加強對執(zhí)法人員的法治教育，改革并理順執(zhí)法體制，還要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督。

第三，支持司法。政府嚴格執(zhí)法，依法行政離不開司法保障。同時，政府要支持司法，支持司法就是要支持司法機關(guān)依法獨立辦案。一個政府的權(quán)力要受到制約和監(jiān)督，不僅靠內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督，更要靠司法監(jiān)督。有了獨立的司法監(jiān)督，政府自然會建成法治政府，自然會依法行政。

第四，帶頭守法，引導(dǎo)人民群眾遵守法律。我們向來有一個傳統(tǒng)，民以吏為師。我們的國家機關(guān)特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律。要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)。只有這樣，才有可能建成法治社會，當(dāng)法治有了社會基礎(chǔ)，法治政府建設(shè)才是有希望的。

第五，依法執(zhí)政。多年來，推進法治政府建設(shè)，堅持依法行政，取得了了不起的成就，政府做事情越來越規(guī)范，講程序，講規(guī)矩。政府的規(guī)范性文件找政府法制辦審查，決策請法律顧問幫忙。所以政府行為現(xiàn)在是越來越規(guī)范。問題是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治架構(gòu)下，政府做事規(guī)范了，黨委如果做事不規(guī)范也是不行的。所以我們建設(shè)法治政府，必須要加快推進依法執(zhí)政，就是要各級黨委遵守法治，用法治方式、法治思維來處理問題、解決問題。

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