崔言香

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

依法治國背景下政府職能轉(zhuǎn)變理論與實踐的新發(fā)展

崔言香

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

轉(zhuǎn)變政府職能作為政府改革的重頭戲，也是創(chuàng)建新型政府的核心問題。新形勢下，應(yīng)對當(dāng)前全面推進依法治國重大戰(zhàn)略對政府職能轉(zhuǎn)變提出的新挑戰(zhàn)，我們首先要對以往政府職能轉(zhuǎn)變歷程中存在的問題與現(xiàn)狀作出反思檢討，明確時代要求，找準(zhǔn)正確方向，進而探索出創(chuàng)建符合國家治理現(xiàn)代化要求的服務(wù)型法治政府新理路。

政府職能轉(zhuǎn)變；問題反思；法治思維；新理路

十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出并推動全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨重大戰(zhàn)略布局的實施，政府改革也進入了關(guān)鍵時期。政府職能轉(zhuǎn)變作為政府改革的主要形式更是放在了戰(zhàn)略布局的前陣。要實現(xiàn)傳統(tǒng)全能型政府模式的徹底轉(zhuǎn)變，達到服務(wù)型法治政府建設(shè)的既定目標(biāo)，我們必須對政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的問題與現(xiàn)狀進行深刻剖析，從而正確把握當(dāng)前背景下政府職能轉(zhuǎn)變的正確方向。同時，依據(jù)當(dāng)前中央政府改革的戰(zhàn)略布局，緊抓時代新要求，進一步研究新問題，以法治新思維制定新戰(zhàn)略，使政府得以在改革進程中 “摸準(zhǔn)石頭過河”，加強整體構(gòu)思與頂層設(shè)計，推動政府職能轉(zhuǎn)變理論與實踐的新發(fā)展。

一、歷史時態(tài)維度下政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的痼疾

（一）政府職權(quán)法定分界不清，權(quán)力錯位、越位成為頻發(fā)性行政問題

政府的權(quán)界問題主要表現(xiàn)在各級政府上下層級職權(quán)重心定位不準(zhǔn)而導(dǎo)致的錯位現(xiàn)象以及政府在對社會經(jīng)濟調(diào)控與管理過程中存在的越位問題。這是建國初我國實行計劃經(jīng)濟體制所遺留下來的詬病。進入改革開放新時期，中央一直致力于轉(zhuǎn)變政府職能，力求實現(xiàn)由政治統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟服務(wù)型政府。從1982年國務(wù)院精簡機構(gòu)，開始向政企分開邁步，到1998年九屆全國人大一次會議上，羅干秘書長在國務(wù)院機構(gòu)改革方案中首次明確轉(zhuǎn)變政府職能的正確方向，即 “實現(xiàn)政企分開，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)”。［1］再到十八大以來我國政府一直強抓簡政放權(quán)，削砍行政審

批事項，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府與市場的關(guān)系逐漸清晰，政府的職權(quán)也得到合理的解釋。因此，這期間政府職能轉(zhuǎn)變所取得的成就是我們有目共睹的，更是值得肯定的。

但另一方面，政府職權(quán)在得以合理化解釋同時卻依舊缺少合法化規(guī)定。目前，我國有關(guān)明晰政府職權(quán)的行政法律法規(guī)還存有許多欠缺，許多行政原則沒有在法律中得以法定化。因此，政府職權(quán)法定化這一薄弱環(huán)節(jié)使得政府在履職過程中往往出現(xiàn)上下級之間、政府與市場之間權(quán)界不明，職權(quán)交叉、重疊等現(xiàn)象，尤其是政府掌握的行政審批權(quán)的擴大化以及對非行政審批權(quán)的包攬使社會與市場的自主權(quán)受到政府的染指，社會矛盾與經(jīng)濟問題的自我化解受制于政府的行政命令［2］。這不僅束縛著企業(yè)的自主創(chuàng)新發(fā)展，加劇市場經(jīng)濟的不穩(wěn)定性，也會由于上下級政府間權(quán)責(zé)細化不明而使得中央政府的宏觀調(diào)控政策在各級政府中得不到如期落實，而其本身由于工作重心轉(zhuǎn)移的錯位行政則又導(dǎo)致政府無法更好地發(fā)揮其服務(wù)管理職能，從而影響到政府的執(zhí)行力與公信度。

（二）重管理而輕服務(wù)，職能缺位現(xiàn)象加劇社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)性

改革開放以前，受蘇聯(lián)模式的影響，在計劃經(jīng)濟體制下，我國政府近乎成為 “包攬一切”的全能型政府。但事實證明，這一模式存在著很大弊端。因此，在進入新時期后政府便致力于打造服務(wù)型政府，逐步取得了顯著性成就。針對全能型政府帶來的弊端，國務(wù)院在機構(gòu)改革中首先實現(xiàn)由 “全能型”政治統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟社會管理型政府。如1988年3月召開的七屆全國人大一次會議首次將政府職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心，強調(diào)政府由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，強化綜合管理職能。這就在一定程度上減縮了政府的職權(quán)范圍，正確發(fā)揮其管理而非統(tǒng)治性的功能，但此時的政府改革依舊忽視了其公共服務(wù)職能。在1998年開始強調(diào)政府職能應(yīng)切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來的基礎(chǔ)上，政府開始關(guān)注在管理社會的同時服務(wù)社會、服務(wù)人民的本質(zhì)。

經(jīng)過十幾年的改革努力，政府在服務(wù)本色上的發(fā)揮日漸深入人心。但由于明晰政府職權(quán)邊界的相關(guān)法律的不完善往往造成行政權(quán)力產(chǎn)生不規(guī)范延伸，政府在實際行政過程中重管理而輕服務(wù)的問題仍沒有根除，往往會忽視自身本應(yīng)承擔(dān)的為人民服務(wù)的本質(zhì)性角色。

（三）公職人員法治意識的欠缺成為政府法外施權(quán)的內(nèi)在原因

公職人員作為政府機關(guān)的重要組成部分，其行政素質(zhì)及法治意識的強弱直接關(guān)系到政府施政管理的好壞，更關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變的成功與否。因此，對行政人員隊伍的建設(shè)尤為重要，亦成為歷次政府改革中的重要專題之一。早在改革開放前期，即1982年的國務(wù)院機構(gòu)改革為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，解決政府機構(gòu)臃腫的問題，便將轉(zhuǎn)變政府職能作為政府改革的關(guān)鍵。最主要的內(nèi)容即堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，精兵簡政和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)相結(jié)合，著重加強對領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化調(diào)整［3］。在之后的政府改革便也遵循這一原則繼續(xù)深入人員精簡及行政素質(zhì)的提高，優(yōu)化政府工作人員隊伍，進而提高行政效率。服務(wù)型政府與法治政府創(chuàng)建目標(biāo)的提出，對公職人員行政素養(yǎng)與能力的要求也逐漸提高，對公務(wù)員的選撥任用也越來越嚴格。雖然黨和政府在公職人員隊伍建設(shè)方面努力已久，也取得了良好的成績，但由于公務(wù)人員主客觀因素比較復(fù)雜，這方面的改革仍舊不盡人意。

二、依法治國背景下法治思維推動政府職能轉(zhuǎn)變的新思路

問題總會在改革建設(shè)過程中層出不窮，轉(zhuǎn)變政府職能、推進行政體制改革以及建設(shè)法治政府的提出，也絕不是話語的簡單羅列，貫穿其中的是黨政領(lǐng)導(dǎo)人清醒的問題意識與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。與此同時，再完備的行政法律法規(guī)也不會自我施行，沒有高效法治化的實施體系，建設(shè)法治政府的部署也將成為一紙空文。因此，各級政府既要堅持問題導(dǎo)向，認清自身存在的薄弱環(huán)節(jié)，又要敢于攻堅克難、自我革命，以法治思維在法治軌道上推進政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建有限有為的服務(wù)型法治政府。

（一）以政府職權(quán)法定化為目標(biāo)完善良法體系，為政府依法履職鋪路

李克強總理在今年的兩會政府工作報告中明確

指出： “堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。憲法是我們根本的活動準(zhǔn)則，各級政府及其工作人員都必須嚴格遵守?！保?］政府行政過程中往往出現(xiàn)履職錯位、越位現(xiàn)象，有意或無意干涉法定職權(quán)之外的非行政事務(wù)，歸根結(jié)底還是在于沒有一套相應(yīng)的行政法規(guī)予以明細政府職權(quán)邊界。雖然總理沒有明確說明要建立一套完善的良法體系來規(guī)范政府的職權(quán)邊界，但分析其中的話語及聯(lián)系當(dāng)前的實際問題，可以肯定的是，只有建立健全完善的良法體系，通過法律形式予以明確政府具體哪些該放、哪些該管，可以行使哪些權(quán)力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些責(zé)任［4］。政府才能在履職過程中將自己的施政行為囿于法律法規(guī)范圍之內(nèi)，實現(xiàn)政府職權(quán)法定化，為政府職能的進一步轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。因此，這就要求各級政府在保證立法機關(guān)相對獨立性的基礎(chǔ)上，加強行政問題立法項目征集審批及立法過程的精細化，進一步完善當(dāng)前的行政法規(guī)體系；同時，建立健全溝通機制，加大公開立法項目、程序等相關(guān)事務(wù)，將政府職權(quán)置于陽光之下，深入了解社會情況，廣泛征求公民意見，實施協(xié)商立法，從而保證政府從服務(wù)人民的角度出發(fā)制定相應(yīng)的良法體系以規(guī)范政府行政職權(quán)，實現(xiàn)政府權(quán)力邊界的清晰化、法定化。

（二）簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理，全面正確履行政府職能

實現(xiàn)政府自身改革不僅要制定一套完善的良法體系，關(guān)鍵還要在實踐中對癥下準(zhǔn)藥，下良藥，不遺余力地貫徹落實十八屆四中全會建設(shè)法治政府的總部署，全力以赴接續(xù)政府的下一輪改革，力爭將政府行政中的痼疾從根源上治除，建立起現(xiàn)代化法治新型政府。

1.加大簡政放權(quán)、放管結(jié)合力度，繼續(xù)削砍行政審批。李克強總理在政府工作報告中著重指出，“繼續(xù)把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為改革的重頭戲，今年再取消和下放一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批，建立規(guī)范行政審批的管理制度。同時，所有行政審批事項都要簡化程序，明確時限，用政府權(quán)力的 “減法”，換取市場活力的 “乘法”?！保?］回顧政府在過去的兩年內(nèi)的確下了很大力氣，并完成了當(dāng)初提出的五年內(nèi)砍掉三分之一行政審批事項的目標(biāo)，而在接下來的改革中，政府還要繼續(xù)推進簡政放權(quán)。正如李克強總理所說的，簡政放權(quán)是政府的自我革命，是要觸動利益的，要以割腕的決心落實。今年政府將繼續(xù) “自我革命”，完成既定目標(biāo)，即全面取消非行政許可，杜絕法外施權(quán)；推進權(quán)力清單、責(zé)任清單，由省一級向市縣一級逐步實現(xiàn)晾曬清單；探索事中事后監(jiān)管的新模式，擴大綜合執(zhí)法試點等［5］。這一系列目標(biāo)及策略的提出將進一步精簡優(yōu)化市場準(zhǔn)入審批事項，再次向社會放權(quán)，減少政府對市場的不必要干預(yù)，進而充分發(fā)掘市場潛力，發(fā)揮其應(yīng)有的決定性作用。同時，進一步完善、明晰政府的權(quán)力清單、責(zé)任清單和市場準(zhǔn)入負面清單制度，讓政府在施政管理過程中認清自身承擔(dān)的責(zé)任，嚴守權(quán)力邊界，該放的放，該管的管，糾正政府不作為、亂作為的行政弊端，以保障政府切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。

2.創(chuàng)新宏觀調(diào)控管理方式，提高政府效能，建設(shè) “有限有為”的服務(wù)型政府。簡政不是 “減政”，不能什么都放、推卸責(zé)任［6］，而要做到放管結(jié)合。對政府權(quán)力的 “有限”規(guī)束是為了讓政府有更多的精力來完善和創(chuàng)新宏觀調(diào)控，使行政更 “有為”。李克強總理明確指出： “市場活力的激發(fā)需要政府去清障搭臺，今年我們要繼續(xù)在這方面做更多的事?！保?］而總結(jié)以往的社會經(jīng)濟發(fā)展成果也可以看出社會發(fā)展、民生建設(shè)離不開政府，市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展也需政府這一強大后盾提供必要的保障。因此，轉(zhuǎn)變政府職能作為政府改革的重中之重，要求政府通過宏觀調(diào)控的治理創(chuàng)新，既要為市場創(chuàng)造充分的自由環(huán)境，支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，也要創(chuàng)造性開展工作，提高行政效能，在促進自身職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上承擔(dān)起服務(wù)市場的角色，處理好經(jīng)濟社會發(fā)展的穩(wěn)定關(guān)系。同時，還要處理好各級政府的職權(quán)重心問題，明確各級政府所應(yīng)負責(zé)之事，防止出現(xiàn) “職權(quán)同構(gòu)”現(xiàn)象，實現(xiàn)從中央到地方、從宏觀到微觀的職能部署，按質(zhì)按量履行好各自職能。

（三）以法治創(chuàng)新、服務(wù)廉潔為理念，加強政府及其公職人員自身建設(shè)

政府自身建設(shè)既是一個老話題，又是一個新話題。政府改革成功與否關(guān)系著其他領(lǐng)域改革的實現(xiàn)，因此在落實十八屆四中全會全面推進法治政府建設(shè)策略前提下，李克強總理在政府工作報告中再次發(fā)出深化政府自身改革創(chuàng)新、規(guī)范政府人員行政

作為的信號，指出要把政府工作全面納入法治軌道，堅持創(chuàng)新管理，強化服務(wù)，著力提高政府效能，增強政府執(zhí)行力和公信力，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府［4］。

堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。政府職能轉(zhuǎn)變要在政府行政執(zhí)法進程中得以實現(xiàn)，而要保障政府職能轉(zhuǎn)變的正確方向，確保政府改革的順利進行，堅持依法行政則至關(guān)重要。憲法作為行政機關(guān)活動的基本準(zhǔn)則，各級政府都必須嚴格遵守。而在十八屆四中全會決議以及政府工作報告中均對推進政府依法行政作出著重強調(diào)，對行政執(zhí)法隊伍建設(shè)提出了新要求。因此，各級政府既要做到學(xué)法、知法、守法、用法，普及依法治國施政綱領(lǐng)，依法全面履行職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革，健全依法決策機制，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加快推進綜合執(zhí)法，全面落實重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制，做到一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不嚴不公的現(xiàn)象都必須糾正［7］。

堅持依法用權(quán)、主動作為，繼續(xù)深入廉政建設(shè)，切實做到勤政為民。公職人員作為政府機構(gòu)的重要組成部分，在轉(zhuǎn)變政府職能、推進政府改革進程中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。政府廉政建設(shè)一直是會議桌上的熱議話題，同時也是政府建設(shè)中最為棘手的問題。李克強總理在去年國務(wù)院部門主要負責(zé)人會議上曾更為明確地指出， “有 ‘勤’無 ‘廉’，政失之于公，有 ‘廉’無 ‘勤’，政失之于慵。 ‘廉’和 ‘勤’是一枚硬幣的兩面，做不到 ‘廉’是腐敗，做不到 ‘勤’也是變相腐敗?！保?］這表明政府廉政建設(shè)不再僅局限于整治經(jīng)濟上的貪污腐敗以及政治上的以權(quán)謀私等行為，還要推進政府工作人員的勤政建設(shè)。在回答中央人民廣播電臺記者有關(guān)政府下一步的反腐斗爭的相關(guān)提問時，李克強總理強調(diào)推進制度反腐和標(biāo)本兼治是一致的。首先還是要依法治國，任何公職人員都必須遵守法律，依法行政；其次要推進體制改革，堅決打掉尋租空間，鏟除腐敗土壤；同時要加強監(jiān)督和教育，公職人員要提高自律意識，以權(quán)謀公而不能謀私，而在這個過程當(dāng)中，我們既要懲治亂作為，也反對不作為，為官不為，必須嚴肅問責(zé)。

政府改革不是朝夕之事，需要政府在準(zhǔn)確定位自身角色基礎(chǔ)上不斷深入推進。在這過程中，我們要時刻保持清醒頭腦，既看到成績，更要看到前進中存在的問題和困難。2015年是 “十二五”收官之年，也是全面深化改革的關(guān)鍵之年。政府要在完成其承諾的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的同時，制定好 “十三五”目標(biāo)規(guī)劃，做好迎接更大挑戰(zhàn)的準(zhǔn)備。而要完成經(jīng)濟社會發(fā)展任務(wù)，化解各種矛盾與風(fēng)險，還需政府以法治思維和法治方式加大簡政放權(quán)力度，加強和創(chuàng)新社會管理，依法有效施政管理，從而以深化自身改革建設(shè)來推進經(jīng)濟社會等其他方面的改革，更好地擔(dān)負起服務(wù)型法治政府應(yīng)有的責(zé)任。

［1］羅干.關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明 ［N］.人民日報，1998-03-06.

［2］石亞軍.用良法規(guī)范政府職能 ［N］.光明日報，2014-10-29.

［3］杜創(chuàng)國.政府職能轉(zhuǎn)變論綱［M］.北京:中央編譯出版社，2008:108.

［4］政府工作報告（摘登）［N］.人民日報，2015-03-06.

［5］［14］在十二屆全國人大三次會議記者會上李克強總理答中外記者問［N］.人民日報，2015-03-16.

［6］石佑啟.建設(shè)法治政府重在轉(zhuǎn)變政府職能與簡政放權(quán)［N］.南方日報，2015-03-02.

［7］《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社，2014.

［8］李克強.不作為的 “懶政”也是腐敗［BZ/OL］. http://www.hn.xinhuanet.com/2014-10/10/c_111276-0981.htm，2014.10.10.

［責(zé)任編輯：江亞玲］

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1671-6183（2015）05-0009-04

2015-04-08

崔言香 （1991-），女，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院2014級碩士研究生；研究方向:中共黨史。