創(chuàng)新工業(yè)園區(qū)管理體制的思考——以江西工業(yè)園區(qū)為例

梁玉紅

(中共江西省委黨校工商管理學(xué)教研部，江西南昌330003)

[摘要]江西的工業(yè)占江西經(jīng)濟(jì)總量的一半以上，而工業(yè)園區(qū)的工業(yè)又占江西工業(yè)的半壁江山,江西的綠色崛起需要依托工業(yè)園區(qū)的健康發(fā)展來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。江西經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展升級(jí)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新。由于園區(qū)的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大，原有的管理體制機(jī)制已經(jīng)難以適應(yīng)工業(yè)園區(qū)的新發(fā)展，新的問題日益顯現(xiàn)，如園區(qū)缺乏科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃、園區(qū)管理機(jī)構(gòu)和管理職能的回歸以及管理權(quán)限的模糊等，已經(jīng)成為阻礙工業(yè)園區(qū)快速發(fā)展的瓶頸。應(yīng)建立全省工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌管理制度，根據(jù)工業(yè)園區(qū)發(fā)展需求賦予園區(qū)更多的權(quán)限，加快推進(jìn)人事制度改革，創(chuàng)新園區(qū)管理模式，推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作。

[關(guān)鍵詞]工業(yè)園區(qū)；管理體制；創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F424.1

[收稿日期]2015-08-26

[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展與江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變研究”(14JL03)。

[作者簡(jiǎn)介]梁玉紅(1969-)，女，江西瑞金人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中共江西省委黨校工商管理學(xué)教研部教授，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、戰(zhàn)略管理研究。

江西的工業(yè)占江西經(jīng)濟(jì)總量的一半以上，而工業(yè)園區(qū)的工業(yè)又占江西工業(yè)的半壁江山。江西經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展升級(jí)，關(guān)鍵是體制機(jī)制的創(chuàng)新，江西可以工業(yè)園區(qū)為抓手，通過對(duì)園區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，促進(jìn)江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。江西省委十三屆七次全體(擴(kuò)大)會(huì)議提出“發(fā)展升級(jí)、小康提速、綠色崛起、實(shí)干興贛”的“十六字”方針，確立了依托工業(yè)園區(qū)辦工業(yè)的新型工業(yè)化發(fā)展思路。強(qiáng)衛(wèi)書記在題為《闖出發(fā)展升級(jí)新天地，開啟小康提速新征程，開拓綠色崛起新境界，展現(xiàn)實(shí)干興贛新作為》講話中強(qiáng)調(diào)，江西要用好寶貴的園區(qū)發(fā)展平臺(tái)，加快產(chǎn)業(yè)聚集，形成產(chǎn)業(yè)集群，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，改革行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，解決園區(qū)政務(wù)環(huán)境不優(yōu)等突出問題。2015年8月，強(qiáng)衛(wèi)書記在南昌小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)調(diào)研時(shí)提出，要在工業(yè)園區(qū)管理運(yùn)營(yíng)體制、招商引資機(jī)制等方面積極探索和實(shí)踐出一批契合實(shí)際、效率高效果好的新路子，不斷以改革創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)和引爆點(diǎn)。

2014年，江西工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值首次突破5000億大關(guān)，實(shí)現(xiàn)5454億元，占全省規(guī)模以上工業(yè)增加值的79.81%，工業(yè)園區(qū)已成為我省工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體，在江西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著舉足輕重的地位。隨著工業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展，原有的政策優(yōu)勢(shì)日益消失，不斷出現(xiàn)的體制機(jī)制問題已成為阻礙園區(qū)快速發(fā)展的關(guān)鍵性因素。如何創(chuàng)新園區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，保持工業(yè)園區(qū)“小政府，大服務(wù)”管理體制高效運(yùn)轉(zhuǎn)已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、 江西工業(yè)園區(qū)管理體制的形成

工業(yè)園區(qū)的管理體制是指政府、企業(yè)或民間組織對(duì)以工業(yè)為主的園區(qū)建設(shè)和運(yùn)行所采用的組織結(jié)構(gòu)、管理方法和管理模式，包括管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理職能的界定等。一般情況下，以工業(yè)為主的開發(fā)區(qū)被認(rèn)定為工業(yè)園區(qū)。江西的大部分開發(fā)區(qū)都是以工業(yè)為主，具備工業(yè)園區(qū)的內(nèi)涵。南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是江西省第一個(gè)工業(yè)園區(qū)，創(chuàng)建于1991年3月，1992年11月被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)高新區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì)，江西省委省政府進(jìn)一步解放思想，實(shí)施以工業(yè)化為核心的發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“把工業(yè)園區(qū)建設(shè)成為體制和科技創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)區(qū)、城市發(fā)展的新區(qū)”。至今，全省已擁有94個(gè)省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)，其中77個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)、9個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、4個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、4個(gè)國(guó)家級(jí)出口加工區(qū)。

江西工業(yè)園區(qū)管理體制是與工業(yè)園區(qū)一起發(fā)展起來的。工業(yè)園區(qū)在起步發(fā)展階段，并沒有形成統(tǒng)一的管理體制[1]，都在忙于招商引資，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)由隸屬工業(yè)園區(qū)的開發(fā)公司來完成。工業(yè)園區(qū)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，通過設(shè)立黨工委和管委會(huì)來承擔(dān)行政管理工作，通過機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置，形成了管理人員少、服務(wù)效率高的園區(qū)管理體系。隨著工業(yè)園區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)日益增強(qiáng)，省、市政府嘗試著將一些管理職能下放給工業(yè)園區(qū)。之后，為了簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效率，工業(yè)園區(qū)普遍實(shí)行“小政府，大服務(wù)”的管理體制[2]，地方政府逐步授權(quán)工業(yè)園區(qū)一些審批管理權(quán)限，這也造成了工業(yè)園區(qū)的某些權(quán)限與地方管理部門的某些權(quán)限發(fā)生沖突，為此，中央有關(guān)部門不得不約束對(duì)地方政府放權(quán)的行為，以前下放的行政權(quán)力，也逐漸集中到上級(jí)主管部門，由此，各個(gè)地方的工業(yè)園區(qū)的管理體制也開始分化。

2003年7月，江西省人民政府為了統(tǒng)一規(guī)范工業(yè)園區(qū)的管理，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快工業(yè)園區(qū)發(fā)展提高工業(yè)園區(qū)水平的若干意見》，該意見第一次正式闡述了工業(yè)園區(qū)管理體制的相關(guān)內(nèi)容。提出了建立精干高效、開明務(wù)實(shí)的園區(qū)管委會(huì)，由同級(jí)政府授予其園區(qū)內(nèi)招商引資、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目審批和企業(yè)管理服務(wù)等職能，也提出要進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工。如明確省計(jì)委負(fù)責(zé)工業(yè)園區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃、園區(qū)重大項(xiàng)目的前期工作和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持和協(xié)調(diào)等。要求各有關(guān)部門各負(fù)其職，密切配合，形成合力。這也成為各地工業(yè)園區(qū)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)職能的主要依據(jù)。

目前，江西省的工業(yè)園區(qū)都成立了管理委員會(huì)，但是，從工業(yè)園區(qū)管理體制情況來看，各個(gè)園區(qū)管理委員會(huì)的職能、性質(zhì)、人員編制等都存在較大差異，尤其是省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)。

從工業(yè)園區(qū)管委會(huì)的職能看，可分為兩種管理體制：一種是只承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能的管理體制。管委會(huì)對(duì)園區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)等。另一種是經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能并重的管理體制。管委會(huì)不僅承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，也對(duì)區(qū)域內(nèi)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村承擔(dān)社會(huì)事務(wù)。如南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)是代表南昌市政府對(duì)園區(qū)區(qū)域內(nèi)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一管理，享有部分市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，下轄一鎮(zhèn)(蛟橋鎮(zhèn))二處(白水湖管理處和冠山管理處)。南昌市委、市政府對(duì)南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的社會(huì)事業(yè)與其他行政區(qū)的縣區(qū)一樣來下發(fā)任務(wù)。像南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)這樣既要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能又要承擔(dān)社會(huì)職能的江西工業(yè)園區(qū)有25家，分別是南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、南昌小藍(lán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、南昌昌東工業(yè)園區(qū)、新建長(zhǎng)堎工業(yè)園區(qū)、南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、景德鎮(zhèn)陶瓷工業(yè)園區(qū)、景德鎮(zhèn)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、新余高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、萍鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、贛州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、興國(guó)工業(yè)園區(qū)、信豐工業(yè)園區(qū)、贛縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、上饒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、鷹潭工業(yè)園區(qū)、婺源工業(yè)園區(qū)、樟樹工業(yè)園區(qū)、井岡山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、安福工業(yè)園區(qū)、撫州金巢經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、南城工業(yè)園區(qū)、黎川工業(yè)園區(qū)、廣昌工業(yè)園區(qū)和東鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)上看，全省除國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)外，省級(jí)工業(yè)園區(qū)中94.9%為全額撥款事業(yè)單位，僅有3個(gè)園區(qū)管委會(huì)是政府派出機(jī)關(guān)，為行政單位；從機(jī)構(gòu)規(guī)格上看，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)級(jí)別為副廳級(jí)，而在77家省級(jí)工業(yè)園區(qū)中，73家為正科級(jí)，正處級(jí)一家(景德鎮(zhèn)陶瓷工業(yè)園區(qū))，副處級(jí)4家(新建長(zhǎng)堎工業(yè)園區(qū)、德興大茅山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、共青城市全國(guó)青年創(chuàng)業(yè)基地服務(wù)局和吉安河?xùn)|經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))。

隨著工業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展壯大，越來越多的社會(huì)管理事務(wù)和職能使得園區(qū)原有的體制靈活、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、行政效率高的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，其管理體制的問題也日益顯現(xiàn)。工業(yè)園區(qū)作為我省各項(xiàng)制度改革的先行區(qū)，推動(dòng)其形成適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的管理體制已成為時(shí)代的迫切要求。

二、江西工業(yè)園區(qū)管理體制存在的問題

工業(yè)園區(qū)作為特定環(huán)境下特殊政策的產(chǎn)物，為江西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了特殊貢獻(xiàn)，而園區(qū)管理體制是促進(jìn)工業(yè)園區(qū)事業(yè)發(fā)展的基石。經(jīng)過了幾十年的發(fā)展實(shí)踐，隨著土地、稅收等優(yōu)惠政策的吸引力逐漸消失，隨之而來的園區(qū)管理體制機(jī)制問題日益顯現(xiàn)，園區(qū)的體制機(jī)制問題已經(jīng)成為制約工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要瓶頸。

(一)行政主體地位不明確

改革開放以后，中國(guó)政府為了培育市場(chǎng)，吸引更多的外商投資，賦予作為先行先試區(qū)的工業(yè)園區(qū)土地、稅收等一系列優(yōu)惠政策，并鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新管理體制。但由于缺乏全國(guó)性的法律規(guī)定，工業(yè)園區(qū)的行政主體地位受到質(zhì)疑。因?yàn)槲覈?guó)地方政府是依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》設(shè)立的，這一法律沒有提到開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立，所以，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不是一級(jí)地方政府。但在實(shí)踐中，一些開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)卻視同為一級(jí)政府或地方政府的派出機(jī)關(guān)，行使著一定區(qū)域內(nèi)行政事務(wù)的組織與管理權(quán)。雖然“機(jī)構(gòu)”與“機(jī)關(guān)”有很多相似之處，但兩者在法律意義上不盡相同。園區(qū)管理委員會(huì)也不是政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。無論是派出的主體、法律法規(guī)授權(quán)范圍還是責(zé)任主體，兩者都有明顯區(qū)別。與受托組織不同的是開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)能以自己的名義實(shí)施行政行為并獨(dú)立承擔(dān)法律后果。所以，開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。正是由于園區(qū)管理委員會(huì)不是一級(jí)地方政府，也不是一級(jí)政府或政府職能部門的派出機(jī)關(guān)，更不是行政機(jī)關(guān)委托的組織，所以，工業(yè)園區(qū)管委會(huì)的法律地位不明確，必然導(dǎo)致它的行為的合法性受到質(zhì)疑。如，雖然南昌市人大常委會(huì)2002年出臺(tái)了《南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》，但南昌市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的行政主體地位還沒有得到根本解決。因?yàn)椴皇且患?jí)政府，缺少行政審批和執(zhí)法的主體資格，區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法大多是駐區(qū)機(jī)構(gòu)或市直部門直接執(zhí)法，存在“管得著的看不見，看得見的管不著”的情況，不能建立起強(qiáng)有力的行政審批執(zhí)法監(jiān)管體系。而且這種“派駐型”的機(jī)構(gòu)設(shè)置難以建立起高效、統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，管委會(huì)對(duì)項(xiàng)目落戶、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大決策難以真正落實(shí)，致使管委會(huì)無法保證園區(qū)企業(yè)的合法權(quán)益。

(二)管理職能權(quán)限模糊

由于工業(yè)園區(qū)內(nèi)存在著多重管理，中央、地方政府和園區(qū)管委會(huì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)之間又缺乏良好溝通與協(xié)調(diào)，造成工業(yè)園區(qū)的管理權(quán)限不清。而且一些地方政府任意調(diào)整工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)的職能和權(quán)限。在具體的行政管理活動(dòng)中，由于沒有得到足夠的授權(quán)或無權(quán)，園區(qū)管委會(huì)能夠自己辦的事也必須呈報(bào)上級(jí)政府及其部門，效率難以提高。如，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在當(dāng)前保留的232項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，其中有60項(xiàng)審批事項(xiàng)是將部分權(quán)限下放到本區(qū)。關(guān)鍵權(quán)限沒有下放，即使權(quán)力下放也沒有法律地位，某些授權(quán)與我國(guó)專項(xiàng)法規(guī)如土地法、規(guī)劃法等還存在一定的矛盾，導(dǎo)致一些已經(jīng)授予的權(quán)限也因此被上收。如根據(jù)1998年2月市政府下發(fā)的《南昌市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃管理工作的決定》(洪府發(fā)〔1998〕12號(hào)文)，授予高新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批權(quán)，但由于與規(guī)劃法相沖突，該權(quán)力被上收，致使開發(fā)區(qū)在規(guī)劃、土地、環(huán)保等方面受到市政府相關(guān)部門的制約，沒有享受到市或縣一級(jí)行政審批權(quán)，導(dǎo)致審批環(huán)節(jié)多，辦事效率低，協(xié)調(diào)難度大，與高新區(qū)建設(shè)初衷相悖，制約了高新區(qū)的快速發(fā)展。

(三)工業(yè)園區(qū)管理體制向傳統(tǒng)行政體制回歸

目前，工業(yè)園區(qū)正處于上下交錯(cuò)、條塊縱橫的復(fù)雜環(huán)境中，受各方面的影響，工業(yè)園區(qū)原有的優(yōu)勢(shì)正在被削弱，并有回歸傳統(tǒng)行政體制的趨勢(shì)，包括向原有的管理機(jī)構(gòu)和管理職能的回歸。

在管理機(jī)構(gòu)方面，隨著工業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)的不斷推進(jìn)，一些工業(yè)園區(qū)特別是省級(jí)以上的工業(yè)園區(qū)根據(jù)工作需要設(shè)立了相應(yīng)的部門，或增設(shè)相應(yīng)的對(duì)口工作機(jī)構(gòu)，這也使得工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)和部門設(shè)置不斷增加甚至膨脹?！靶≌?、大社會(huì)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”管理模式的優(yōu)勢(shì)漸漸地被削弱。特別是園區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制，雖然便于協(xié)調(diào)，但也容易向老體制回歸，造成園區(qū)管委會(huì)行政、社會(huì)事務(wù)的繁雜。如，南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，不僅承擔(dān)著工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任，還承擔(dān)了與縣區(qū)一樣的工作任務(wù)。開發(fā)區(qū)社發(fā)局對(duì)口市農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、民政、教育、文化、交通、衛(wèi)生、藥監(jiān)、人口與計(jì)生等17個(gè)常設(shè)部門，加上非常設(shè)部門共28個(gè)；開發(fā)區(qū)經(jīng)發(fā)局對(duì)口上級(jí)發(fā)改、工信、統(tǒng)計(jì)、科技、商貿(mào)、旅游、防震減災(zāi)、糧食、供銷、物價(jià)等10多個(gè)部門。管委會(huì)陷于繁雜的行政和社會(huì)事務(wù)中，削弱了其經(jīng)濟(jì)功能、創(chuàng)新功能和開放功能的有效發(fā)揮。

在管理職能方面，大部分工業(yè)園區(qū)在建設(shè)初期是采取準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，管理委員會(huì)主要是經(jīng)濟(jì)管理職能。單一職能使得機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，辦事程序簡(jiǎn)化，效率提高。但隨著工業(yè)園區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些工業(yè)園區(qū)與所管轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)管理合一。如南昌高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，通過2001年和2003年兩次擴(kuò)區(qū)，管轄面積由6.8平方公里擴(kuò)大到231平方公里，并管轄兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)管理處，共48個(gè)行政村，轄區(qū)人口50萬。擴(kuò)區(qū)后，南昌高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在發(fā)展空間上得到極大的擴(kuò)展，已成為南昌市東部的一個(gè)科技新城，但隨之而來的是繁雜的社會(huì)管理事務(wù)，南昌市委、市政府對(duì)南昌高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的社會(huì)事業(yè)與行政區(qū)的縣區(qū)同樣下任務(wù)、同樣考核，高新區(qū)原有精干高效的管理機(jī)構(gòu)難以應(yīng)付這些社會(huì)事務(wù)。而且現(xiàn)在對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等都實(shí)行屬地管理、一票否決，導(dǎo)致南昌高新技術(shù)開發(fā)區(qū)在社會(huì)事務(wù)、安全穩(wěn)定等方面需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，難以集中精力推進(jìn)招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新等，存在向舊體制回歸的傾向，這將極大地影響園區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、江西工業(yè)園區(qū)管理體制存在問題的原因分析

(一)缺乏相關(guān)法律規(guī)定

目前，我國(guó)還沒有有關(guān)工業(yè)園區(qū)的全國(guó)性法律體系，所以，工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)的行政主體性質(zhì)、職能、權(quán)限等都沒有相關(guān)的法律規(guī)定。由于法律地位的缺失，使得園區(qū)的管理體制與現(xiàn)行的管理體制發(fā)生沖突，制約著工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。由于法律權(quán)威性不夠，一些工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)雖然擁有省(市)級(jí)經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)限，即使有明文規(guī)定(如《關(guān)于進(jìn)一步加快工業(yè)園區(qū)發(fā)展提高工業(yè)園區(qū)水平的若干意見》)，一些關(guān)鍵的管理權(quán)限卻并未真正放權(quán)。如，南昌市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)財(cái)政局承接的“會(huì)計(jì)代理記賬機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)資格審批”，該項(xiàng)審批權(quán)的決定權(quán)已下放，但發(fā)證仍是由江西省財(cái)政廳核發(fā)《代理記賬許可證書》。由于各種行政審批權(quán)分散在政府各個(gè)相關(guān)職能部門，使得辦事環(huán)節(jié)增多。一些行政級(jí)別較低的園區(qū)往往需要靠縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)親自協(xié)調(diào)才能有效推進(jìn)工作。而國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的法律地位不明確，管理委員會(huì)往往淪為母城下屬的一般行政區(qū)，許多事務(wù)需要經(jīng)過層層審批，如項(xiàng)目的引進(jìn)與營(yíng)運(yùn)。

(二)工業(yè)園區(qū)與上級(jí)政府之間權(quán)力劃分不清晰

我國(guó)工業(yè)園區(qū)政府的職能、權(quán)力主要受制于中央的宏觀制度，其權(quán)限被各部門的行政規(guī)章制度所分解，之前已經(jīng)下放給園區(qū)政府的權(quán)限，有的被上收，有的需要上報(bào)相關(guān)部門“確認(rèn)”或“審核”，有的被調(diào)整。權(quán)限分解導(dǎo)致園區(qū)以前具有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和享有的一些特殊政策被弱化。江西大多數(shù)工業(yè)園區(qū)管委會(huì)幾乎沒有土地審批、規(guī)劃報(bào)建、項(xiàng)目立項(xiàng)以及環(huán)境評(píng)估等權(quán)限。

“垂直管理”是上下級(jí)權(quán)力劃分不清的主要表現(xiàn)，雖然這種管理模式有助于保證政令的通暢，使國(guó)家整體利益得到最大限度的保護(hù)，但在客觀上它壓縮了園區(qū)政府的權(quán)力范圍，使得園區(qū)政府的行政職權(quán)不具有完整性。而在運(yùn)行過程中，工業(yè)園區(qū)政府與一些垂直管理部門各自為政，溝通不夠，也使工業(yè)園區(qū)封閉式管理與垂直管理的矛盾日顯。

(三)舊的管理體制難以適應(yīng)工業(yè)園區(qū)的新發(fā)展

工業(yè)園區(qū)的新發(fā)展需要新的體制機(jī)制的配合。不可否認(rèn)，舊的管理體制在工業(yè)園區(qū)初期起著非常關(guān)鍵的作用，由于建園初期，企業(yè)沒有集聚，產(chǎn)業(yè)也沒有形成規(guī)模，園區(qū)發(fā)展重點(diǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，舊的管理體制機(jī)制更多的是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理需要，而此時(shí)的工業(yè)園區(qū)行政化機(jī)構(gòu)作為當(dāng)?shù)卣沙鰴C(jī)構(gòu)，履行行政服務(wù)職能，為園區(qū)的招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等起到了推動(dòng)作用[3]。隨著工業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展壯大，企業(yè)或產(chǎn)業(yè)已形成了一定的規(guī)模，原有的體制機(jī)制就難以適應(yīng)園區(qū)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我省94個(gè)工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入23226.75億元，主營(yíng)業(yè)務(wù)收入、實(shí)現(xiàn)利稅占全省比重均達(dá)70%以上。過百億元園區(qū)達(dá)到71個(gè)，其中過500億元園區(qū)有8個(gè)。南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成為我省首個(gè)過1000億元園區(qū)，九江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成為我省第二個(gè)突破千億元大關(guān)的園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成規(guī)模，再沿用舊的管理體制機(jī)制必然造成各種管理問題。

改革創(chuàng)新最關(guān)鍵的要素是人，如何調(diào)動(dòng)人的積極性和主動(dòng)性，關(guān)鍵是確定可行有效的激勵(lì)機(jī)制。但在全省工業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)，除了國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)有較強(qiáng)的財(cái)稅保障和員工激勵(lì)機(jī)制外，大部分省級(jí)工業(yè)園區(qū)的財(cái)政收入是全額上繳，有效激勵(lì)機(jī)制缺乏財(cái)政保障。園區(qū)的管理人員一方面工作強(qiáng)度較大，一方面激勵(lì)措施不足，難以提高其工作的積極性和主動(dòng)性。園區(qū)要求“一人多崗、一崗多能”，這也需要管理人員具有較高素質(zhì)，但現(xiàn)實(shí)是除國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)和極少數(shù)工業(yè)園區(qū)建立了資金獎(jiǎng)勵(lì)制度之外，其它工業(yè)園區(qū)管理人員的主要收入來源只是按照事業(yè)單位或參照公務(wù)員系列的工資收入。除了高強(qiáng)度的工作壓力外，一般工作人員升職渠道也很有限(除黨工委、管委會(huì)的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部可以橫向交流外，其他人員很少交流且晉升機(jī)會(huì)較少)。江西絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的管理人員是按事業(yè)單位或參公單位的身份進(jìn)行管理的，人員流動(dòng)困難。有效的崗位競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和分配激勵(lì)機(jī)制尚未形成，削弱了人員的工作積極性。如何激勵(lì)和考核管理人員，調(diào)動(dòng)其工作積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)改革創(chuàng)新，已成為工業(yè)園區(qū)持續(xù)發(fā)展過程中必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

四、江西工業(yè)園區(qū)管理體制創(chuàng)新策略

(一)建立全省工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌管理制度

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各個(gè)工業(yè)園區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位、作用和功能是不同的。園區(qū)建設(shè)的核心是分工與合作，有分工才有特色，而要體現(xiàn)各個(gè)工業(yè)園區(qū)的特色，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，打破行政區(qū)域的壁壘，把“行政經(jīng)濟(jì)”變?yōu)椤皡^(qū)域經(jīng)濟(jì)”。以往那種以行政區(qū)域來劃分的園區(qū)已經(jīng)不能滿足園區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的需要，必須要消除區(qū)域合作的各種障礙，統(tǒng)籌管理。江西省的工業(yè)園區(qū)具有多、散、小的特點(diǎn)，各自為政，容易造成資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。為了完善全省工業(yè)園區(qū)的科學(xué)管理，應(yīng)建立對(duì)全省工業(yè)園區(qū)的統(tǒng)籌管理制度。

在省級(jí)層面，建議建立以國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)為龍頭的工業(yè)園區(qū)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。江西有94家省級(jí)以上工業(yè)園區(qū)，各園區(qū)分布在全省各個(gè)地區(qū)，且各地區(qū)發(fā)展水平差異較大，由于缺乏規(guī)則和更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，園區(qū)從自身發(fā)展的角度出發(fā)，容易造成重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。建議成立“江西工業(yè)園區(qū)聯(lián)合會(huì)”，聯(lián)合會(huì)統(tǒng)籌全局并維護(hù)發(fā)展機(jī)會(huì)的公平和整個(gè)江西省工業(yè)園區(qū)的利益協(xié)調(diào)。聯(lián)合會(huì)可以探索引入科技、工信、商務(wù)等相關(guān)廳局及科研院校參與，對(duì)全省所有工業(yè)園區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管理、統(tǒng)一組織招商。為避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，需要統(tǒng)一規(guī)劃審核。為避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，需要統(tǒng)一政策規(guī)范。利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)理性引導(dǎo)的過程。對(duì)利益關(guān)系的合理化關(guān)系，逐漸轉(zhuǎn)化為合法化、制度化要求，這使得利益關(guān)系協(xié)調(diào)的規(guī)范化原則越來越重要，規(guī)范化原則有利于公平的真正實(shí)現(xiàn)。如果這些條文本身所確立的程序、框架是按公平原則設(shè)計(jì)的，那么，遵從規(guī)范化原則的園區(qū)協(xié)調(diào)將以可預(yù)測(cè)、簡(jiǎn)單的方式，最大程度地實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)的公平。

在市一級(jí)層面，可以將全市的工業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合，形成一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。如南昌市可以將南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、南昌高新產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和小藍(lán)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)三大國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理，成立一個(gè)開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，合理確定各開發(fā)區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，統(tǒng)一優(yōu)惠政策，統(tǒng)一協(xié)調(diào)利益分配等。

在縣一級(jí)層面，統(tǒng)一為一個(gè)工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)，實(shí)行一區(qū)多園。

(二)根據(jù)工業(yè)園區(qū)發(fā)展需求，賦予園區(qū)更多的權(quán)限

隨著園區(qū)不斷發(fā)展壯大，園區(qū)的職能也由當(dāng)初的經(jīng)濟(jì)職能向經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能并重轉(zhuǎn)變，園區(qū)不僅要完成土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)工作，也要兼管轄區(qū)內(nèi)社會(huì)管理職能。所以，園區(qū)應(yīng)實(shí)行獨(dú)立的行政體制，即政府將有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職權(quán)下放到園區(qū)，將園區(qū)作為特殊的經(jīng)濟(jì)區(qū)域單位，賦予相應(yīng)的管理權(quán)限。要將地方政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)力下放到園區(qū)管委會(huì)，賦予工業(yè)園區(qū)更加靈活的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理權(quán)限[4]，建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度。進(jìn)一步明確園區(qū)管委會(huì)對(duì)園區(qū)內(nèi)行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理的職能，把園區(qū)打造成一級(jí)準(zhǔn)政府。園區(qū)要根據(jù)發(fā)展需要堅(jiān)持有所為、有所不為，剝離一些不必要的社會(huì)管理職能，將市場(chǎng)能做好的事交給社會(huì)組織和中介組織，在社會(huì)事務(wù)、公共設(shè)施管理、文化教育、綠化保潔和其他公共服務(wù)方面大力推行政府購(gòu)買服務(wù)，以彌補(bǔ)政府行政機(jī)構(gòu)的不足，使行政管理以最小的投入獲得最大的效率。最終形成以政府領(lǐng)導(dǎo)、居民自治為主，社會(huì)中介服務(wù)、行業(yè)管理為輔的管理機(jī)制。

管理權(quán)限的模糊和缺乏是制約工業(yè)園區(qū)發(fā)展的重要因素，建議賦予國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)擁有園區(qū)獨(dú)立的規(guī)劃和土地管理權(quán)限。一是進(jìn)一步賦予開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權(quán)。在本區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃的指導(dǎo)下，由開發(fā)區(qū)按照控制性規(guī)劃，依法依規(guī)出具區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)性用地的具體項(xiàng)目規(guī)劃指標(biāo)，報(bào)市規(guī)劃局備案，并接受其監(jiān)督。下放開發(fā)區(qū)范圍建設(shè)項(xiàng)目選址意見書核發(fā)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，以及規(guī)費(fèi)的征收，建設(shè)項(xiàng)目修建性詳細(xì)規(guī)劃方案，審批建設(shè)項(xiàng)目批后管理等審批權(quán)限。二是進(jìn)一步賦予國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地管理權(quán)。簡(jiǎn)化和減少區(qū)域內(nèi)土地報(bào)批、供應(yīng)等行政審批程序和環(huán)節(jié)，由相關(guān)國(guó)土部門全權(quán)委托設(shè)在開發(fā)區(qū)的國(guó)土分局依法辦理管轄范圍內(nèi)土地報(bào)批、征收、供應(yīng)、登記、監(jiān)察等手續(xù)，改市國(guó)土局審批制為備案制；由市政府授權(quán)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)其管轄范圍內(nèi)的土地供應(yīng)方案的審定。允許國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立土地交易中心。

(三)加快推進(jìn)人事制度改革

為防止工業(yè)園區(qū)向一般行政區(qū)回歸，園區(qū)不強(qiáng)調(diào)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與縣設(shè)部門或機(jī)構(gòu)一一對(duì)口，按照“小政府、大社會(huì)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”和“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，實(shí)行對(duì)園區(qū)機(jī)構(gòu)和人員編制總數(shù)進(jìn)行總量控制，根據(jù)不同的功能定位和工作需要自主調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多部門職能融合。全面清理和嚴(yán)格控制、壓縮機(jī)構(gòu)編制。推行崗位細(xì)化和職能具體化，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)工作人員。考慮到園區(qū)由于管理區(qū)域面積的擴(kuò)大而造成的社會(huì)管理工作的加重，在社會(huì)中介組織還不能完全承擔(dān)社會(huì)事務(wù)管理服務(wù)外包的條件下，允許園區(qū)適當(dāng)充實(shí)社會(huì)事業(yè)管理方面的機(jī)構(gòu)和人員。人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變，逐漸淡化園區(qū)人員的身份概念，實(shí)行全員聘用制管理。建議工業(yè)園區(qū)科級(jí)以下的工作人員向社會(huì)公開招聘，實(shí)行聘任制和市場(chǎng)化薪酬制。建立園區(qū)人員信息系統(tǒng)(既包括本園區(qū)所有管理人員，也包括園區(qū)內(nèi)企業(yè)或個(gè)人信息和信用情況)，根據(jù)園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，制定園區(qū)的人才培養(yǎng)計(jì)劃，特別是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)管理、市場(chǎng)開拓、投融資等方面的專業(yè)人才的培育。為人才供需雙方提供良好的跟蹤服務(wù)，完善人才柔性流動(dòng)機(jī)制和人才服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)人才資源的合理配置。

形成合理的用人機(jī)制和分配激勵(lì)機(jī)制。一是要改革用人機(jī)制，實(shí)行市場(chǎng)化的合同聘用制[5]，做到公開招聘、擇優(yōu)錄用，競(jìng)爭(zhēng)上崗、全員聘用，形成人員能進(jìn)能出、崗位能上能下的用人機(jī)制。開發(fā)區(qū)工作人員既要保持相對(duì)穩(wěn)定，但也不能“死水一潭”。由于管委會(huì)職能部門相對(duì)較少，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有限，職務(wù)上升空間較窄，人員很難流動(dòng)，導(dǎo)致一些工作人員觀念老化、知識(shí)老化、隊(duì)伍老化的問題比較突出。為此，開發(fā)區(qū)的干部應(yīng)該納入全市整體干部的調(diào)整和交流，優(yōu)先使用具有開發(fā)區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的干部，暢通開發(fā)區(qū)干部流動(dòng)渠道，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，通過干部人事制度改革，激發(fā)廣大干部的內(nèi)在動(dòng)力，改善干部隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，提高整體素質(zhì)。二是要形成以崗定酬的分配機(jī)制。打破大鍋飯，改變“干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)狀，通過績(jī)效考核，將工資待遇與工作業(yè)績(jī)掛鉤，適當(dāng)拉開分配檔次，充分體現(xiàn)待遇留人。堅(jiān)持“以人為本”的管理理念，著力創(chuàng)造“事業(yè)留人”與“待遇留人”的小環(huán)境。

(四)創(chuàng)新園區(qū)管理模式，推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作

工業(yè)園區(qū)可引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行“管委會(huì)+開發(fā)公司”的企業(yè)化管理模式。管委會(huì)負(fù)責(zé)行政審批、出臺(tái)政策、綜合協(xié)調(diào)等事務(wù)。開發(fā)公司承擔(dān)政府部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理職能，它是成片土地開發(fā)的主體，又是招商引資、企業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、科技創(chuàng)新的主體。形成管委會(huì)—專業(yè)園區(qū)開發(fā)公司的管理運(yùn)營(yíng)模式，開發(fā)公司可以全面引入現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)的管理、運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理和服務(wù)的專業(yè)化和市場(chǎng)化。開發(fā)公司可以通過控股、參股、相互持股等方式，吸收民間資本組建混合所有制企業(yè)，增強(qiáng)投融資能力，從根本上減輕政府在工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入資金的壓力。這種模式有利于土地的統(tǒng)一規(guī)劃，提高土地利用率。入駐園區(qū)的企業(yè)需要何種功能、多大規(guī)模的廠房，開發(fā)公司就按照企業(yè)的實(shí)際需求來修建。如果入園企業(yè)資金緊張不愿意自己建設(shè)廠房，則開發(fā)公司可根據(jù)企業(yè)要求在收到定金后先建設(shè)好廠房再租賃給企業(yè)使用，企業(yè)定期支付租賃費(fèi)用。這種方式不僅省去了許多麻煩，也大大降低了企業(yè)投資成本和風(fēng)險(xiǎn)。如果入園企業(yè)希望自己投資建廠房，只要承擔(dān)廠房少量的代建款和基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)，因?yàn)槠髽I(yè)需要的供水、供電、供氣、網(wǎng)絡(luò)、排污、水處理等配套設(shè)施是超前規(guī)劃、同步建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]何新武.經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制研究——以小藍(lán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例[D].南昌：南昌大學(xué)，2013.

[2]馬洪春.中國(guó)開發(fā)區(qū)管理體制改革研究[D].長(zhǎng)沙：中南民族大學(xué)，2011.

[3]黃世賢，等.江西工業(yè)園區(qū)管理體制創(chuàng)新研究[R].全省黨校系統(tǒng)重點(diǎn)招標(biāo)課題，2014.

[4]江西省人民政府關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展促進(jìn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展升級(jí)的意見(贛府發(fā)[2014]19號(hào)).

[5] 江西省人民政府辦公廳.關(guān)于推進(jìn)工業(yè)園區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的意見(贛府廳發(fā)[2014]21號(hào)).

責(zé)任編輯魏佐國(guó)