深化行政審批層級一體化改革——以浙江嘉興為視角

姜雪來1，林晨2

(1.中共海寧市委黨校,浙江海寧314400；2.中共嘉興市委黨校,浙江嘉興314001)

[摘要]改革是社會參與主體間的利益調(diào)整和矛盾消融過程。行政體制改革是“全面深化改革”的重要任務(wù)，行政審批制度改革則是行政體制改革的重要內(nèi)容。十八大后，黨中央、國務(wù)院對行政審批制度改革進(jìn)行了一系列新的部署。作為新一輪行政審批制度改革的試點與示范，嘉興的行政審批層級一體化改革經(jīng)驗為全國的行政審批制度改革提供了實踐范式。

[關(guān)鍵詞]行政審批；行政審批制度；一體化改革；嘉興市

[中圖分類號]D630.1

[收稿日期]2015-07-15

[基金項目]浙江省黨校系統(tǒng)第十七批規(guī)劃課題“行政審批層級一體化改革的經(jīng)驗與前瞻：以嘉興為例”(ZX17093)；嘉興市社科聯(lián)課題“嘉興行政審批層級一體化改革的法治化路徑研究”。

[作者簡介]姜雪來(1984-)，男，安徽宣城人，法學(xué)碩士,中共海寧市委黨校助教，主要從事國際法學(xué)研究；林晨(1977-)，男，浙江嘉興人，中共嘉興市委黨校講師、教務(wù)處處長，主要從事行政管理研究。

一、引言

改革是用一種新的方式來適用一種時態(tài)，實則是社會參與主體間的利益調(diào)整和矛盾消融過程。人類的誕生、發(fā)展，在歷史長河中就是一部改革史，一部不斷尋求人類自身進(jìn)步的全面深化改革(Comprehensively deepen reform)的文明史。

自1997年深圳市試點行政審批制度改革，從中央到地方開展過多次行政審批制度改革，取得了一定成績，但進(jìn)展緩慢，行政審批制度的深度改革更可說是舉步維艱。因行政審批制度改革是政府自己革自己的命[1](P57)，每減少或下放一項審批事項就缺失了一項自身權(quán)益的支配，因此行政審批制度改革的實質(zhì)難點是：行政審批的去利益化受困。產(chǎn)生受困的內(nèi)在原因是各主體間的利益沖突與博弈；外在原因是各方面環(huán)境(政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、法律環(huán)境)的牽制[2](P14)。面對行政審批的去利益化受困，黨的十八大以來，黨和政府以壯士斷腕的決心破除利益藩籬，推進(jìn)行政審批制度改革的深化。從2012年黨的十八大要求深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；到2013年十八屆三中全會，黨中央站在時局高度突破性地為改革“升級”，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》里的相關(guān)內(nèi)容是深化行政審批制度改革的全新主張；再到2014年李克強總理在全國兩會上提出政府權(quán)力清單制；及2015年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》和5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消非行政許可審批事項的決定》。至此，黨中央、國務(wù)院為深化行政審批制度的改革做出了一系列、組合式制度保障和政策安排。

2015年作為“四個全面”戰(zhàn)略落實的開局之年，更是我國全面深化改革攻堅的關(guān)鍵之年。深化行政審批制度改革對我國接下來行政體制的全面改革有著重要意義。它的意義直接表現(xiàn)在它是轉(zhuǎn)變政府職能的重要途徑，是完善市場經(jīng)濟(jì)體制、切實發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的重要保障[3](P28)；是建設(shè)效率政府、陽光政府、服務(wù)政府、創(chuàng)新政府、法治政府、廉潔政府“六府建設(shè)”的內(nèi)在要求和重要抓手。作為新一輪行政審批制度改革的試點與示范，嘉興的行政審批層級一體化改革可為全國的行政審批制度改革提供實踐范式。同時，嘉興的行政審批層級一體化改革也遇到了諸多問題，拙文立足于嘉興市域的行政審批層級一體化改革試點研究，對嘉興在行政審批層級一體化改革過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，以期對全國的行政審批制度改革提供一些問題導(dǎo)向和對策建議。

二、嘉興行政審批層級一體化改革

(一)行政審批層級一體化的內(nèi)涵

行政審批(Administrative examination and approval)層級(Hierarchy)一體化(Integration)是市縣兩級權(quán)力的再調(diào)整和利益的再分配，它是指地市級政府全面下放市級行政審批權(quán)，減少審批層級，縮短審批鏈，探索建立市縣兩級扁平化、一體化的新型審批制度[4](P9)。

(二)嘉興行政審批層級一體化改革

對行政體制的改革，嘉興市以行政審批層級一體化改革為突破口，2013年9月在浙江省率先實施行政審批層級一體化改革試點。嘉興市行政審批層級一體化改革在浙江省內(nèi)是一項創(chuàng)新舉措，作為新生事物，按照“先行先試、率先突破”的改革理念，使嘉興的行政審批制度改革有別于其它省市的行政審批制度改革來進(jìn)行。改革通過壓縮行政審批層級，實現(xiàn)審批層級、審批事項、審批環(huán)節(jié)、審批前置的減少或廢除，取得了明顯成效，積累了一些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗。主要做法有：

1.嘉興市級：(1)制定相關(guān)的規(guī)章制度。嘉興市為行政審批層級一體化改革的有序推進(jìn)出臺了一系列制度文件，如《嘉興市行政審批事項下放運行實施辦法(試行)》《嘉興市關(guān)于保障行政審批層級一體化改革試點順利推進(jìn)的若干意見》《嘉興市行政審批專用章使用管理辦法(試行)》《嘉興市加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管實施意見的通知》《嘉興市加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)管聯(lián)席會議制度》《嘉興市行政審批中介服務(wù)機構(gòu)管理辦法(試行)》等。還專門制定了《行政審批過錯責(zé)任追究辦法(試行)》，杜絕職能部門在審批過程中的不作為、亂作為，做到“有權(quán)即有責(zé)，違法必?fù)?dān)責(zé)”。(2)運用信息技術(shù)助推改革。通過網(wǎng)絡(luò)平臺將涉及行政審批的內(nèi)容、流程、部門、工作人員等在網(wǎng)上公開，做到審批的公開化、透明化；運用電子監(jiān)察系統(tǒng)完善監(jiān)管和考核，使嘉興行政審批效能在浙江省的電子監(jiān)察績效考核中排名第一。(3)設(shè)置專門的市級牽頭部門。嘉興市為行政審批層級一體化改革的推進(jìn)成立了“市審改辦”，作為嘉興市縣級行政審批層級一體化改革的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機構(gòu)。(4)打造“四級行政審批(便民)服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)”。目前，共有1個市級即嘉興市行政審批服務(wù)中心、8個縣級、73個鎮(zhèn)(街道)審批(便民)服務(wù)中心、1176個村(社區(qū))便民服務(wù)中心，基本實現(xiàn)了嘉興市域內(nèi)市級到村(社區(qū))的全覆蓋。(5)創(chuàng)建“服務(wù)型”行政審批。市行政審批服務(wù)中心針對群眾反映的“辦事時間沖突、辦證程序困惑”等，開展了延時服務(wù)(延時下班)、錯時服務(wù)(午休時間安排值班)、周日輪值(周日正常上班)、預(yù)約服務(wù)(當(dāng)事人提前對辦證事項進(jìn)行預(yù)約，經(jīng)登記后來中心即可辦理)、導(dǎo)辦服務(wù)(安排專人為當(dāng)事人對辦證程序、材料準(zhǔn)備、資料填寫等提供解答、引導(dǎo))[4](P50)。

2.縣級做法：(1)嘉善縣出臺《企業(yè)設(shè)立“一次辦”審批操作辦法》。在嘉善縣行政審批服務(wù)中心辦理企業(yè)登記設(shè)立，由市場監(jiān)督局窗口牽頭，工商、財政地稅、國稅、質(zhì)檢、公安、統(tǒng)計、印章刻制服務(wù)窗口參加的“一次辦”服務(wù)平臺，當(dāng)事人只需填寫一張申請表，就可在中心承諾的期限內(nèi)一次性領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照、稅務(wù)登記證、組織機構(gòu)代碼證、企業(yè)公章和統(tǒng)計登記證。此外，為個體工商戶創(chuàng)造的“二證合一、證照合一”登記制度廣受好評，它是對現(xiàn)有登記制度的突破和創(chuàng)新。二證合一指個體工商戶的營業(yè)執(zhí)照和稅務(wù)登記證合二為一的登記制度；證照合一指餐飲服務(wù)許可證、食品流通許可證、營業(yè)執(zhí)照合并登記制度。(2)平湖市設(shè)立涉企中介服務(wù)超市。涉企中介服務(wù)超市打破了原有中介服務(wù)的行業(yè)和地區(qū)壟斷，促進(jìn)了中介服務(wù)的競爭化、透明化、市場化、規(guī)范化。通過電子商務(wù)的評價模式，“客戶”不僅可在行政審批服務(wù)網(wǎng)上選中介，還可根據(jù)服務(wù)質(zhì)量選擇“好評或差評”，“客戶”的評價成為“中心”中介服務(wù)商去或留的直接評判。目前有來自全國各地15類124家中介機構(gòu)入駐平湖市涉企中介服務(wù)超市，服務(wù)時限相比之前縮減了一半，收費整體降低了30%以上。尤其是企業(yè)登記注冊的“一表通和項目審批全程代辦”服務(wù)，通過該服務(wù)一般3天領(lǐng)證，當(dāng)事人條件符合要求的，甚至做到立等可取；在做到行政審批“當(dāng)事人主義”的同時，也優(yōu)化了平湖的投資環(huán)境，助推了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(3)海寧市在全省率先運行行政審批電子政務(wù)平臺系統(tǒng)。申請審批的當(dāng)事人可以通過電子文檔、掃描等方式先上傳信息，資料審核通過后，當(dāng)事人接到中心通知到窗口現(xiàn)場辦理，10分鐘內(nèi)就可領(lǐng)取相關(guān)證件。運用該系統(tǒng)，海寧還做到31個審批事項的全網(wǎng)上辦理，如商務(wù)局的外商投資企業(yè)設(shè)立變更審批、衛(wèi)生局的醫(yī)療廣告審查、財政地稅局的會計從業(yè)資格證核發(fā)、質(zhì)監(jiān)局的特種設(shè)備作業(yè)人員證等都可通過網(wǎng)上進(jìn)行申報辦理。此外，中心的“材料電子化存檔”不僅節(jié)約了資源，更讓百姓感受到了便利，諸如企業(yè)登記信息、個人身份信息在中心第一次辦理事項時錄入信息共享數(shù)據(jù)庫，再次來中心辦理事項，就不需再打印、掃描或復(fù)印相關(guān)證件了，通過數(shù)據(jù)的信息核對就可辦理。(4)桐鄉(xiāng)市推行行政審批服務(wù)中心“一路通”模式。桐鄉(xiāng)行政審批服務(wù)中心在全省率先做到所有建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)由串聯(lián)到并聯(lián)的轉(zhuǎn)變，通過“一路通”的審批模式實現(xiàn)了審批項目辦結(jié)時間提速85%以上。為配合地方招商引資，審批中心重點為服務(wù)業(yè)項目、政府確定的重點項目、總投資2000萬元以上的工業(yè)項目提供全程免費的審批代辦[4](P171)。此外，從2014年8月1日起，當(dāng)事人可通過“中心”官網(wǎng)全程查詢項目的審批進(jìn)度和辦理時效，提高辦事效能的同時也保障了當(dāng)事人的知情權(quán)。(5)南湖區(qū)實行行政審批區(qū)鎮(zhèn)層級一體化。南湖區(qū)在行政審批市縣一體化改革中主動打破利益固守思維，二次放權(quán)到鎮(zhèn)級，各職能部門與鎮(zhèn)(街道、園區(qū))進(jìn)行簽約放權(quán)、授權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)大鎮(zhèn)級的審批權(quán)，如鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證、出版物零售經(jīng)營許可證等以往需到區(qū)住建局、文廣局等部門辦理的審批事項，通過放權(quán)、授權(quán)在鎮(zhèn)里就可直接辦理了，大大方便了基層群眾的民生和創(chuàng)業(yè)。

通過行政審批層級一體化改革，嘉興594項市級行政審批事項中，除確需保留的44項外，已全部下放至縣級。至此，縣級審批(服務(wù))中心既可受理又能辦理的審批事項比例達(dá)92%以上[5](P24)。審批權(quán)下放后，如僅縣級工業(yè)項目投資審批環(huán)節(jié)從35個減少為14個，審批時間從原來的236個工作日減少為91個，光涉及環(huán)保局、經(jīng)信委、消防支隊、氣象局四個部門的審批環(huán)節(jié)就節(jié)省近4個月時間，總體審批效能提速65%以上；個人土地發(fā)證時間從15個工作日壓縮到30分鐘，基本做到了現(xiàn)場限時辦結(jié)。嘉興市域通過行政審批層級的縮減，大大方便了群眾，讓群眾感受到實實在在的便利；優(yōu)化了地方投資環(huán)境，掀起了嘉興創(chuàng)業(yè)的新高潮；轉(zhuǎn)變了政府行政思維和方式，提升了政府效能[6](P27)。

三、當(dāng)前行政審批層級一體化改革存在的問題

在全國范圍內(nèi)，已經(jīng)歷多次行政審批制度的改革，由于行政審批制度改革是一種利益沖突性制度的變遷，實質(zhì)是對行政權(quán)力、公民權(quán)利和社會關(guān)涉主體的利益進(jìn)行重新分配和界定[2](P57)。作為我國行政體制運行承上啟下的縣級，也是最需要行政審批自主權(quán)的，但縣級反映上級(特別是市級)的歷次行政審批權(quán)下放存在放權(quán)含金量低、實效性差、落實不到位、協(xié)同性不夠、明放實不放、明減實不減等問題。具體到嘉興行政審批層級一體化的改革，由于嘉興行政審批層級一體化改革的試點時間還不長，在行政審批層級一體化改革試點和推進(jìn)過程中同樣發(fā)現(xiàn)了許多問題和推進(jìn)障礙。

(一)行政審批層級一體表面化

1.縣級嚴(yán)重缺乏審批自主權(quán)，無法對行政審批的環(huán)節(jié)和程序進(jìn)行實質(zhì)調(diào)整，導(dǎo)致市縣層級一體化改革只能停留在模式再造的表面層次上。

2.省級委托地市級實施的行政許可事項直接委托給縣級還不完全，審批事項減少和審批權(quán)下放仍有較大空間；與行政審批事項有關(guān)的前置條件尚未完全同步下放。

3.市、縣、鎮(zhèn)、村四級服務(wù)體系一體化、銜接性建設(shè)不足。

4.當(dāng)前的行政審批層級一體化改革相對于社會民生類，還主要集中在經(jīng)濟(jì)企業(yè)類，改革太過注重經(jīng)濟(jì)，沒能做到經(jīng)濟(jì)與民生協(xié)調(diào)并進(jìn)。

(二)行政審批服務(wù)中心表層化

1.縣級行政審批主體(中心)缺乏對進(jìn)駐部門的統(tǒng)一管理權(quán)和規(guī)制權(quán)，更無對進(jìn)駐部門工作人員的人事權(quán)，起到的只是一個表面辦事平臺的作用，而不能完全做到資源的優(yōu)化配置與統(tǒng)一調(diào)控。

2.現(xiàn)行行政審批過分強調(diào)共性而忽略個性差異，導(dǎo)致行政審批實施過程中主動性效能仍發(fā)揮不足。

3.不論是嘉興市級還是縣級，行政審批服務(wù)中心、招投標(biāo)采購中心、公共資源交易中心、行政審批監(jiān)察系統(tǒng)等還未做到合署集中化辦公，在涉關(guān)審批事項的一站式服務(wù)上還有待完善。

(三)信息化水平有待提高

1.市域內(nèi)網(wǎng)上行政審批服務(wù)中心整體建設(shè)和使用急需加快。

2.有的部門信息數(shù)據(jù)不開放、審批系統(tǒng)不兼容，造成信息數(shù)據(jù)不能相互流轉(zhuǎn)、信息資源不能全面共享的“各自為政”現(xiàn)象，影響了跨層級、跨部門的并聯(lián)審批。

(四)法治化改革有待跟進(jìn)

1.對下放的行政審批權(quán)，有的市級部門制定了詳細(xì)的審批實施標(biāo)準(zhǔn)，有的部門沒有制定，因一個審批涉及多個行政管理部門，對同一審批事項的審批主體、審批條件、審批標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，審批過程中自由裁量權(quán)很大。

2.有些省級部門在下放某些事項時只下放到市級，沒有直接下放到縣級，導(dǎo)致審批事項的二次下放缺少法律上的支撐。

3.一些行政審批事項還需要進(jìn)行合法性審查，審批事項權(quán)力清單還需更確切的公布。

(五)后續(xù)保障有待完善

1.部分市級部門存在“為了放權(quán)而放權(quán)”的現(xiàn)象，權(quán)力下放了，但相關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以及人員、場地、經(jīng)費等要素保障沒有跟下去，從而影響了審批鏈條的完整性和實效性，給縣級行政審批的扁平化運行帶來困難。如嘉興縣承接審批事項后，審批業(yè)務(wù)量大幅增加，現(xiàn)有的部分行政審批服務(wù)中心因場地受限，無法滿足“兩集中兩到位”①改革要求，下放事項無法按照要求全部納入“中心”窗口辦理。

2.有些進(jìn)駐“中心”的審批部門由于授權(quán)或主管人員不到位，無法做到現(xiàn)場“一審一核”，降低了審批效率、影響了層級一體化改革的推進(jìn)。

3.相對于后臺管理人員，窗口一線工作人員工作強度大、工資待遇低，勞資對等性有待完善。

(六)監(jiān)督、考評機制需完善

行政審批改革的關(guān)鍵是讓簡政放權(quán)與監(jiān)管考核這二條生命線達(dá)到高度契合[7](P15)。在行政審批的監(jiān)督上有兩方面：一是對行政審批事項的事中事后監(jiān)督，二是對行政審批工作人員的監(jiān)督。

1.當(dāng)前對審批事項的重審批輕監(jiān)管的固有理念還沒完全轉(zhuǎn)變，審批后的事中事后監(jiān)管仍有待加強。

2.沒能做到縱向橫向的聯(lián)動協(xié)同管理機制、下放與監(jiān)管沒能做到同步到位、權(quán)力的授予和責(zé)任的擔(dān)當(dāng)沒能有效并肩落實。

3.“各自為政”現(xiàn)象給電子監(jiān)察帶來障礙，以致不能做到事中事后信息化的一體化監(jiān)管。給監(jiān)管信息的集中匯整、有序共享和綜合利用帶來難度。

4.對行政審批工作人員的績效考評不能完全實現(xiàn)，監(jiān)督與考核形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，線上線下考核方式創(chuàng)新不足。

四、深化行政審批層級一體化改革

(一)破除利益藩籬，加大簡政放權(quán)的力度

利益沖突凸顯了我國行政審批制度改革的方向、形式、實質(zhì)、速度、內(nèi)容。省、市級政府(部門)把手中擁有的行政審批權(quán)作為自身的一項權(quán)益和管理下級的一種工具，這種利益固守思維是制約行政審批層級一體化改革的首要因素。作為行政審批層級一體化改革承上啟下的縣級，要讓下放的行政審批權(quán)切實落實到縣級，第一，中央下放給縣級的，省、市級做好下放行政審批權(quán)的轉(zhuǎn)接工作，省、市級不做任何變相保留，切實推進(jìn)縣級行政審批改革，同時做好上下級的銜接協(xié)調(diào)工作，防止缺位斷檔。除了國家層面不斷深化的簡政放權(quán)，也需要省、市級同步進(jìn)行，及早將能夠下放的行政審批權(quán)下放給縣級，尤其要完善市級與縣級的事權(quán)關(guān)系，確保放權(quán)的實效性。此外，借助省直管縣試點，把能下放的直接由省級下放到試點縣，然后對下放的效果進(jìn)行評估，形成省縣之間的雙向互動，為我國行政體制改革在面上的進(jìn)行積累經(jīng)驗。第二，根據(jù)改革試點的要求和推進(jìn)，及時更新行政審批目錄清單和行政審批流程圖，做到“清單之外無審批，審批流程有規(guī)范”。通過行政審批收費聽證、公示制度，同時做到“審批之外無收費，收費標(biāo)準(zhǔn)有依據(jù)”。運用清單制賦予縣級更多的審批權(quán)限和自主性，可參照中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)施行的負(fù)面清單模式來改革當(dāng)前行政審批制度，只要不是列入負(fù)面清單的，就將行政審批權(quán)下放給縣級。第三，進(jìn)一步完善市、縣、鎮(zhèn)、村四級行政審批(服務(wù))體系銜接建設(shè)，實行一級審批辦理制，即必須要經(jīng)上一級審批點才能辦理的，一次性交由上級點辦理，由上級點完成相應(yīng)的具體后臺操作，做到當(dāng)事人需要審批一個件不跑兩級點。對鎮(zhèn)、村相對集中或經(jīng)常性辦理的審批，在縣級行政服務(wù)大廳增設(shè)鎮(zhèn)、村綠色服務(wù)通道，全力打通政務(wù)服務(wù)最后一公里。最終通過權(quán)力下移，讓百姓辦事能不出村的不到鎮(zhèn)，能不出鎮(zhèn)的不到縣。第四，加大社會民生類的審批放權(quán)，切實提高民生服務(wù)效率。如最涉及普通老百姓的身份證辦理，不論是十年前還是十年后的今天，一般情況下從辦理到領(lǐng)取都會被告知60天才能完成。雖然身份證的辦理時限和程序《居民身份證法》有明確規(guī)定，但十年后的今天，不論在信息化的應(yīng)用、交通條件的改善，還是行政審批的改革上，都可以把從信息傳輸、證件領(lǐng)取等在市級公安部門停留的時間清除掉了。此時，省、市、縣公安部門對信息的統(tǒng)一掌握應(yīng)放在數(shù)據(jù)的共享和事后的監(jiān)管上，當(dāng)前通過上下級間權(quán)益的分配達(dá)到的管控是行政審批制度改革深化的首沖。

(二)充分發(fā)揮行政審批(服務(wù))中心的集中效用

首先，當(dāng)前縣級行政審批中心只是具有行政審批權(quán)的部門集中辦公的地方，這嚴(yán)重束縛了“中心”探索行政審批改革的手腳，難以充分發(fā)揮他們的智力和功效，應(yīng)做到在規(guī)范“中心”前提下，給予“中心”更大權(quán)力。其次，行政審批中心對待審批事項應(yīng)做到因地因時因事的差異化進(jìn)行。一個地市的各縣級區(qū)域發(fā)展程度、資源稟賦不盡相同，更何況一個省域、國域內(nèi)的差異。最后，創(chuàng)造條件建立集行政審批、招投標(biāo)采購、公共資源交易、涉批中介管理、便民服務(wù)、行政效能監(jiān)察等一體的綜合性審批服務(wù)中心。在行政審批中心集中上，也可借鑒國外的一些做法。如加拿大在行政審批的集中辦公上采取的是橫向協(xié)同治理模式，用各部門的協(xié)作、協(xié)調(diào)取代等級性領(lǐng)導(dǎo)，并在決策和成果上實行責(zé)任和權(quán)力的共擔(dān)共享，從而提高行政審批的效率[8](P142)。

(三)進(jìn)一步提高信息化建設(shè)水平

提供便捷有效的公共服務(wù)是行政審批層級一體化改革的目標(biāo)。開發(fā)和推進(jìn)網(wǎng)上行政審批，有利于節(jié)約各方精力和資源，既是智慧政府對公共管理發(fā)展客觀需要的現(xiàn)實選擇，也是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑[9](P68)。首先，依靠信息技術(shù)實現(xiàn)審批部門由物理式集中向統(tǒng)一開放的網(wǎng)絡(luò)審批平臺集中。通過建立各部門信息共享機制的網(wǎng)絡(luò)平臺，做到除涉密規(guī)定以外的網(wǎng)上審批服務(wù)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)各類審批事項從申報受理到發(fā)證辦結(jié)的全程網(wǎng)上進(jìn)行，從而達(dá)到審批聯(lián)辦，由此構(gòu)建一個跨層級跨部門的網(wǎng)上行政審批服務(wù)體系。其次，菜單分類查詢制度。把需要辦理的材料、程序、時限、依據(jù)等在網(wǎng)上公布，在審批前就讓當(dāng)事人知道自己的審批事項屬于什么類別、需要準(zhǔn)備什么前期材料等。部分縣(鎮(zhèn))級暫沒有能力開通網(wǎng)上平臺的，由市級網(wǎng)上平臺對縣(鎮(zhèn))級的審批范圍進(jìn)行級別分類的代為公開。最后，完善網(wǎng)上中介超市的服務(wù)和監(jiān)管。通過網(wǎng)上網(wǎng)下為便民、企業(yè)審批提供雙向服務(wù)，推進(jìn)涉批中介服務(wù)機構(gòu)的信息化、公開化，實現(xiàn)“客戶”與中介之間的高效、透明、低成本。

(四)讓改革在法治軌道上運行

今年兩會對《立法法》進(jìn)行了修改，設(shè)區(qū)的市將擁有地方立法權(quán)，但對地方立法權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，且“市級”立法權(quán)的落地也有一個時間過程，在這種情形下，第一，地方出臺相應(yīng)的制度文件，以保障行政審批制度改革在法治規(guī)制下進(jìn)行，但文件的出臺不論在內(nèi)容還是程序上要合法合規(guī)。如嘉興市對涉關(guān)行政審批層級一體化改革出臺了一系列文件，以保障和保證改革的推進(jìn)。第二，相關(guān)部門依據(jù)部門職責(zé)，建立具有法律約束力的行政審批清單[10](P97)，制定實施細(xì)則，按照“權(quán)責(zé)一致”的原則，讓承接單位承擔(dān)與審批權(quán)相應(yīng)的責(zé)任，并切實履行好后續(xù)監(jiān)管職責(zé)。第三，中央與地方在對涉關(guān)行政審批制度改革的立法上要能做到相互呼應(yīng)，以減輕改革的阻力。如加拿大用法律的形式規(guī)定中央與地方之間的縱向跨政府協(xié)同機構(gòu)，通過適度授權(quán)的方式減輕中央政府的壓力，這不僅減少了央地之間的審批層級，更提高了地方參與改革的積極性和辦事效能。第四，行政審批主體針對自己所擁有的行政審批權(quán)，根據(jù)工作實際需要，能清理的主動清理，自己不能清理的要上報有權(quán)機關(guān)清理。第五，行政審批制度改革要運用法治思維和法治方式，把行政審批設(shè)定、實施、取消、監(jiān)督和考評等工作納入法治軌道[11](P16)，主動改審批型政府為法治型政府。

(五)加強行政審批下放的匹配性與承接保障機制建設(shè)

第一，市級在下放行政審批事項時要注意匹配性，在下放審批事項的同時將前置條件同步下放，并對縣級的承接做好指導(dǎo)和保障。第二，縣級自身要加強承接機制建設(shè)，重視業(yè)務(wù)人員的崗前培訓(xùn)，工作場地、技術(shù)設(shè)備的配備，確保下放的審批事項接得住接得好。第三，加快推進(jìn)“兩集中兩到位”，實現(xiàn)各審批部門、各審批環(huán)節(jié)配套銜接、流程無縫對接。第四，提高窗口工作人員的待遇，行政審批窗口的一線工作人員不僅日常工作量大，面對前來辦事人員的素質(zhì)也參差不齊，以及要處理可能的突發(fā)事件等。可以說窗口一線工作人員不論是身體還是精神上都承擔(dān)著不小的壓力，適度提高他們的待遇、完善相應(yīng)的獎勵政策，不僅是對他們工作的認(rèn)可，更有利于行政審批層級一體化改革在基層的落地。

(六)完善監(jiān)督與考評機制

第一，政府服務(wù)意識要轉(zhuǎn)變，把過去的重材料審批輕批后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢l審批誰負(fù)責(zé)，誰負(fù)責(zé)追誰責(zé)；誰發(fā)證誰監(jiān)管，誰監(jiān)管誰落實。”改變過去無人監(jiān)管、多頭監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管不落實、監(jiān)管無實效，出事之后相互推責(zé)、無人負(fù)責(zé)、虛無擔(dān)責(zé)、集體負(fù)責(zé)等現(xiàn)象。第二，由重審批的行政化思維方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹胤?wù)的工作理念、由行政管理方式向行政服務(wù)方式轉(zhuǎn)變，積極推進(jìn)市場監(jiān)管體制改革，創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。第三，完善行政審批績效評價考核機制。對下放的審批事項開展評估和強化監(jiān)督管理，通過聽取匯報、案卷評查、走訪行政審批相對人等方式，深入分析和評價行政審批層級一體化改革存在問題和績效考核的不足，不斷通過問題意識來完善行政審批層級一體化的改革。對于網(wǎng)上的行政審批，做到網(wǎng)上行政審批與績效評估一體建設(shè)。如美國的行政審批績效評估模式，即利用信息技術(shù)平臺使各部門辦理行政審批通過在線統(tǒng)一端口完成，通過信息共享的無縫對接，既做到了行政審批效能的提升又做到了行政審批考評的同步進(jìn)行。再如澳大利亞行政審批制度的監(jiān)督機制，其通過制定跨行政轄區(qū)的審批統(tǒng)一流程，減少審批層級，并設(shè)定統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，做到審批與監(jiān)管的同步進(jìn)行；并通過公開透明的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到審批一體化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和規(guī)范化的行政審批管理流程[8](P145)。第四，建立多方參與的動態(tài)評估制度。由政府效能和行政審批督查牽頭，人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)、普通民眾共同參與的評估組，對行政審批事項定期進(jìn)行公開評估，為行政審批的動態(tài)調(diào)整提供依據(jù)。

五、結(jié)語

行政審批層級一體化的改革在鎮(zhèn)(街道、鄉(xiāng))級也大有作為。如可在城鎮(zhèn)化水平較高的鎮(zhèn)(街道)設(shè)立縣級行政審批分中心，把縣級所擁有的行政審批權(quán)直接延伸到鎮(zhèn)級；實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦員制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代辦員由于專注于行政審批事項的代辦，對行政審批事項熟悉，審批所需時間也比較了解，有利于告知當(dāng)事人一次性準(zhǔn)備好材料和工作計劃上的安排；實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)審制度，對于需要審批的事項，利用信息化手段，先把所要審批的材料傳送給縣級行政審批中心的相關(guān)窗口，相關(guān)窗口可以對鎮(zhèn)級上傳的審批材料進(jìn)行預(yù)審核，等當(dāng)事人或代辦員把材料原件送至縣級行政審批服務(wù)中心核驗后，就可在最短的時間出審批結(jié)果，讓當(dāng)事人做到立等可取。鎮(zhèn)級作為最基層政府，借助行政審批層級一體化改革，促進(jìn)強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，這種通過行政體制上點的改革，促進(jìn)線上的改革推進(jìn)，從而撬動整個面上行政體制改革。形成由上到下、由下到上的雙向式改革，實現(xiàn)中央層面改革與地方改革的聯(lián)動[12](P13)，為全面深化改革做出范式和貢獻(xiàn)。嘉興縣域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)且鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡，在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方應(yīng)向強鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)轉(zhuǎn)變，為四級政府的構(gòu)建打下鎮(zhèn)級基礎(chǔ)。

行政審批的執(zhí)行者是由不同層級政府、職能部門、政府官員及其普通公務(wù)員、事業(yè)人員構(gòu)成的一個整體。由于政府機構(gòu)的條塊分割造成審批權(quán)力利益化、審批事項分散化、執(zhí)行主體多元化，導(dǎo)致審批主體為了爭取同一事項的審批權(quán)、處罰權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)而產(chǎn)生利益沖突。政府和部門必須正確對待行政審批層級一體化改革，明確本級政府和部門行政審批事項的取消、下放、集中和轉(zhuǎn)移并非對行政權(quán)力和管理權(quán)限的削弱，而是行政方式適應(yīng)時代發(fā)展要求的必然變革；作為國家公職人員要正確看待和對待簡政放權(quán)的行政審批改革，它不是對個人權(quán)利的消亡而是本屬于人民賦予自身公權(quán)力的轉(zhuǎn)移，應(yīng)把它作為一項政治任務(wù)，支持、配合國家的政策和地方的改革。

新常態(tài)下，行政審批改革作為一項吸引外部投資、普惠民生、改善政府形象的有效舉措，各地做出了各種嘗試，值得肯定和鼓勵。改善投資環(huán)境、獲得百姓口碑，除了行政審批改革，還要做好軟環(huán)境的配套，如科技人才引得進(jìn)留得住的政策、城市生態(tài)環(huán)境的提升、社會法治的宣傳和落實、民俗民生的健康和諧等。

注釋：

①“兩集中兩到位”：審批事項向一個科室集中、審批科室向“中心”集中；審批部門進(jìn)駐“中心”人員到位、授權(quán)到位。

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責(zé)任編輯李業(yè)根