□文/王廣宏　趙永珊　徐學(xué)才

（北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所北京）

北京地鐵四號線項目PPP模式應(yīng)用研究

□文/王廣宏趙永珊徐學(xué)才

（北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所北京）

［提要］PPP模式在北京地鐵四號線項目的建設(shè)運營中得到了成功應(yīng)用，為推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的體制機制改革探索了有益經(jīng)驗。同時，也引發(fā)了一些諸如對PPP的實質(zhì)認識不清、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、公私平等合作的理念和深度不夠、政府契約精神缺失、相關(guān)法規(guī)不健全等問題。為此，要加強培訓(xùn)，提高認識；要強化項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和前期研究，提高項目開發(fā)和儲備能力；強化契約精神的培育，加強合同管理；積極培育投資者市場并發(fā)展中介服務(wù)體系；完善法規(guī)體系，提升監(jiān)管力度。

公私合作伙伴；PPP模式；北京地鐵四號線

收錄日期：2015年10月22日

公私合作伙伴（簡稱PPP）模式，起源于歐洲收費公路的誕生，在我國也有很長的歷史了。黨的十六屆三中全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，標(biāo)志著我國開始形成真正意義上的PPP。為進一步推進PPP模式在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用，促進經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，我們赴首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司等單位就北京地鐵四號線項目建設(shè)和運營情況進行了考察，回顧了地鐵四號線應(yīng)用PPP模式的實踐，總結(jié)了四號線PPP模式成功運作的幾點經(jīng)驗，指出了當(dāng)前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行PPP模式需要關(guān)注的問題，進而提出相關(guān)對策建議。

一、PPP模式典型項目——北京地鐵四號線方案

PPP模式在北京市較早地得到了應(yīng)用。2003年以來，北京市相繼出臺了一系列措施辦法，引導(dǎo)民間資本進入社會事業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程等領(lǐng)域，并確定在軌道交通建設(shè)、城市道路修建、綜合交通樞紐建設(shè)、污水處理、固廢處置和鎮(zhèn)域供熱等方面開展相關(guān)試點。2015年，《北京市人民政府關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，明確提出要健全政府和社會資本合作（PPP）機制，在生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施等七大重點行業(yè)鼓勵社會資本投入，推出了總規(guī)模超過2，600億元的136個向社會資本開放的示范項目，其中包括地鐵三號線、十二號線、十七號線、十六號線、軌道交通新機場線等。近期，交通部與北京市政府正在研究制定協(xié)同推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP工作方案。

目前，北京市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)有地鐵四號線、國家體育場（“鳥巢”）、地鐵十四號線、地鐵十六號線、北京第十水廠等多個項目采用了PPP模式，其中比較典型的是地鐵四號線項目。

地鐵四號線特許經(jīng)營公司北京京港地鐵有限公司（以下簡稱“京港地鐵”），是國內(nèi)城市軌道交通領(lǐng)域首個引入外資、以PPP模式投資建設(shè)運營地鐵線路的中外合作經(jīng)營企業(yè)。公司成立于2006年1月，由國有獨資企業(yè)北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡稱“京投公司”）和北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司（以下簡稱“首創(chuàng)集團”）與香港上市公司香港鐵路有限公司（以下簡稱“香港鐵路”）共同出資組建。注冊資本13.8億元（其中，京投公司2%、首創(chuàng)集團49%、香港地鐵49%）。公司董事會由5名董事組成，其中京投公司委派1名（擔(dān)任董事長）、首創(chuàng)集團委派2名、香港地鐵委派2名。

北京地鐵四號線項目初步設(shè)計概算總投資153億元。建設(shè)內(nèi)容分為A、B兩部分。A部分為土建工程（包括洞體、車站主體工程等），投資額107億元（約占項目總投資的70%），由京投公司全資子公司——四號線公司負責(zé)投資建設(shè)。B部分為機電系統(tǒng)（包括機車、信號控制系統(tǒng)、自動售檢票系統(tǒng)等），投資額46億元（約占30%），由京港地鐵投資建設(shè)。

根據(jù)京港地鐵與北京市政府簽署的《四號線特許經(jīng)營協(xié)議》，四號線項目竣工驗收后，京港地鐵需根據(jù)與四號線公司簽訂的《資產(chǎn)租賃協(xié)議》取得A部分資產(chǎn)的使用權(quán)，負責(zé)地鐵四號線在30年特許經(jīng)營期內(nèi)的運營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，并通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。特許經(jīng)營期滿后，京港地鐵將B部分完好無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分歸還給四號線公司。

四號線項目于2004年8月開工建設(shè)，2009年9月開通運營。全部投資內(nèi)部收益率達到了8%～10%，注冊資本內(nèi)部收益率達到了10%～13%。事實表明，地鐵四號線項目在投資、建設(shè)、運營過程中采用PPP模式，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益，成為我國推進PPP模式的典型，為推進城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革探索了有益經(jīng)驗。

二、北京地鐵四號線成功應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗

第一，地鐵四號線PPP模式體現(xiàn)了政府、社會投資方“合作、雙贏”的理念。PPP模式把政府部門的政策制定、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管能力與社會部門的資金、先進技術(shù)和高效管理有機結(jié)合，提高了公共產(chǎn)品供給效率。特許公司分擔(dān)了30%的建設(shè)投資以及運營期內(nèi)機電設(shè)施的維修維護和更新改造工作，還要向四號線公司繳納租金。通過采用PPP模式，四號線項目節(jié)約了近100億元的財政資金。更重要的是，通過引入香港地鐵的高級人才、先進管理經(jīng)驗和現(xiàn)代經(jīng)營理念，產(chǎn)生了“鯰魚效應(yīng)”，一定程度上激活了北京市地鐵行業(yè)的潛力，促進了全市軌道交通行業(yè)的技術(shù)進步、管理創(chuàng)新和服務(wù)升級。

第二，政府提供了規(guī)范化、法制化的運作環(huán)境。北京市有關(guān)法規(guī)使得地鐵四號線特許經(jīng)營項目初步做到了有法可依、有章可循。通過簽訂合作協(xié)議，特許公司與四號線公司簽訂租賃協(xié)議，以及政府部門與特許經(jīng)營公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，明確了政府、投資者和特許經(jīng)營公司在項目投資、建設(shè)、運營過程中的權(quán)利和義務(wù)。法律契約關(guān)系使“軟約束”變成“硬約束”。

第三，科學(xué)合理地設(shè)計股權(quán)結(jié)構(gòu)。京投公司是A部分資產(chǎn)的所有者，持有京港地鐵2%股權(quán)，也是B部分資產(chǎn)在特許經(jīng)營期結(jié)束后的一個擁有者，有權(quán)對京港公司實行臨時接管。管理層的設(shè)置有利于充分發(fā)揮各方優(yōu)勢。董事長由京投公司委派，能充分表達政府的立場，保障社會公共安全和公共利益。特許經(jīng)營公司不設(shè)絕對控股方，既能調(diào)動各股東積極性，又有利于相互監(jiān)督和牽制。

第四，關(guān)鍵要有合理的收益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制。在地鐵四號線PPP模式中，主要是票價調(diào)整機制、客流風(fēng)險分擔(dān)機制、社會資本退出機制和浮動租金制。初始制定的全程2元的票價制，與市場定價相背離，政府對此進行調(diào)整，并對調(diào)整后京港地鐵實際取得的票價收入實行少補多返。在客流方面，如果實際客流量低于或高于預(yù)測客流的一定比例，政府將適當(dāng)減少或調(diào)高租金；如果實際客流量持續(xù)低迷，雙方同意就補貼方式進行協(xié)商；導(dǎo)致特許經(jīng)營終止的，政府接管B部分資產(chǎn)，并支付補償金。如果京港地鐵因為自身原因?qū)е鹿こ探ㄔO(shè)或正常經(jīng)營難以為繼，政府將低價甚至無償接管項目資產(chǎn)；如果由于不可抗力導(dǎo)致社會資本退出，政府將給予相應(yīng)補償。另外，在項目運營初期和成熟期視情況調(diào)整租金，以使京港地鐵的風(fēng)險和收益相匹配。

三、北京地鐵四號線項目推行PPP模式過程中遇到的一些問題

雖然各地政府推出了大量的PPP項目，但私人部門仍存在一定程度的猶豫和觀望情緒。有的雖然實施了PPP，但實施過程中碰到很多問題或?qū)嵤┬Ч懿焕硐搿?/p>

（一）對PPP的本質(zhì)、特征、功能等認識不清。什么是PPP？不同的機構(gòu)、不同的人給出的定義有所不同。國家財政部和發(fā)展改革委各自出臺的文件中都明確了PPP模式就是政府和社會資本合作模式，但對于PPP模式的定義、分類及管理辦法的說明不盡相同。對PPP內(nèi)涵的界定不清晰，讓人搞不清PPP與BOT、TOT、BOOT以及“特許經(jīng)營”、“項目融資”等有何聯(lián)系與區(qū)別，造成了實際中的認識混亂。對于PPP的功能和目的，一些人過于強調(diào)融資作用，或者片面理解為刺激投資、穩(wěn)增長的措施；還有的人認為這是政府想推卸提供公共服務(wù)的責(zé)任。關(guān)于PPP的適用范圍和條件，相關(guān)文件的規(guī)定比較原則。一些地方在推進PPP項目時存在“一哄而上”、“一廂情愿”、“一P就靈”的誤區(qū)，造成一些不適合采取PPP模式或者是條件還不成熟的項目也急于包裝成PPP項目對外推出，出現(xiàn)了PPP模式擴大化問題。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變很不到位。當(dāng)前，一些PPP項目前期準(zhǔn)備很不充分，有的只是為了完成上級部門的要求而推出，缺乏前瞻性規(guī)劃，缺乏專業(yè)機構(gòu)進行的前期研究和初步設(shè)計。政府對項目的審批效率也有待進一步提高。比如，北京地鐵四號線項目于2005年2月就草簽了《特許經(jīng)營協(xié)議》，但是直到2006年4月才簽署正式協(xié)議。PPP模式的應(yīng)用還要求有一個健全、完善的監(jiān)管機制，而監(jiān)管卻是政府的“短板”。

（三）公私平等合作的理念和深度有待加強。由于多年的慣性思維和原有工作方式方法的影響，一些政府部門對社會資本還存在不同程度的偏見。企業(yè)反映，政府在項目運作過程中依然處于強勢和優(yōu)勢地位，對社會投資者缺乏信任、缺乏合作意識，有風(fēng)險時總是想將更多的責(zé)任甩給企業(yè)，營利時又唯恐企業(yè)占便宜。社會資本經(jīng)常缺乏話語權(quán)，在一定程度上限制了雙方合作的深度和廣度。例如，在與香港地鐵展開競爭性談判前，四號線的規(guī)劃就已經(jīng)確定且土建部分已經(jīng)開工，香港地鐵最終只負責(zé)“地下部分”的運營而不參與地上物業(yè)開發(fā)。另外，由于與后來出臺的《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》等相關(guān)規(guī)定沖突，四號線原有的站內(nèi)商業(yè)運營設(shè)施安排也被取消。

（四）政府的契約精神有所缺失。PPP項目一般都需要政府與企業(yè)長達十幾年甚至數(shù)十年的合作，契約精神非常重要。然而，實踐中，換一個領(lǐng)導(dǎo)一套政策，簽了合同不守約，仍是私人投資者最關(guān)注的風(fēng)險問題。

（五）相關(guān)法規(guī)不健全。政府之所以缺乏履約守信意識，最根本的原因在于制度環(huán)境與體制不健全。我國尚未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。關(guān)于PPP的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章（主要是財政部和發(fā)展改革委等部門頒布的“意見”、“通知”、“管理辦法”、“指南”等）的形式存在。2015年6月1日起施行的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》是目前PPP領(lǐng)域效力層級最高的法規(guī)，但這是在特許經(jīng)營法立法進程緩慢、短期內(nèi)分歧難消的情況下出臺的，長期制度建設(shè)還需要通過國家立法來解決。各主管部門在各自管理范圍內(nèi)出臺的規(guī)定，有時還存在著不一致。此外，PPP項目中的一些稅收優(yōu)惠政策，與一般法規(guī)存在一些沖突，無法實施。最高人民法院公布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條將政府特許經(jīng)營協(xié)議列為行政協(xié)議，這一定性過分強調(diào)特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的行政性或者公共利益，也極大地挫傷了社會資本參與PPP項目的積極性。此外，地方政府信用評價體系尚未建立，對于政府失信違約如何處理也沒有詳細規(guī)定。

四、推廣PPP模式對策建議

PPP模式不是包治百病的良藥，有很多理論和實踐上的問題需要注意。對此，我們要保持清醒頭腦，在進一步推廣PPP模式的過程中務(wù)必科學(xué)合理。

（一）加強培訓(xùn)，提高認識。PPP模式是一項技術(shù)性較高、專業(yè)性較強的管理模式，涉及金融、法律、會計等多個領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，有的甚至涉及政治問題。因此，需要一大批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復(fù)合型人才。為提高PPP的管理能力，要加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進力度，同時也要加強對相關(guān)人員的培訓(xùn)，使大家對PPP有個正確的認識。

研究認為，PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)。伙伴關(guān)系是PPP的第一大特征，是首要問題，核心是在某一個具體項目上雙方具有相同的目標(biāo)。利益共享是第二個特征。風(fēng)險分擔(dān)是第三個特征。作為一種新型管理模式，PPP不僅具有管理的一般職能，還具有其他管理模式所不具備的職能，如擴量融資、利用新技術(shù)、創(chuàng)新機制等。PPP是全新的政策工具，也是檢驗政府管理能力的重要尺度。PPP項目的推進，不是項目越多、速度越快越好。相反，過快的推進速度，超出政府管理能力的項目數(shù)量，必然會造成事與愿違。當(dāng)前，我國PPP熱的直接原因是地方政府喪失融資平臺后迫切尋求新的融資渠道。隨著今后對融資平臺的進一步清理和規(guī)范，很多項目勢必要向PPP轉(zhuǎn)型。從融資平臺到PPP，追求的是提高投資效率，改變的不僅是外在形式，更是內(nèi)在的實質(zhì)。

（二）強化項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和前期研究，提高項目開發(fā)和儲備能力。PPP模式有嚴(yán)格的適用條件，前端設(shè)計要求高，需要協(xié)調(diào)的事宜多，操作比較復(fù)雜。一個PPP項目不僅涉及政府、社會資本、公眾多方利益，還要涉及未來二三十年的運營過程，因此需要政府加強前瞻性規(guī)劃和做好前期準(zhǔn)備。要合理確定政府和社會資本合作的項目邊界及可行的操作模式，對本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投融資有一個總體規(guī)劃。要認真做好項目前期工作，秉承物有所值的理念和技術(shù)經(jīng)濟評價方法來確定一個項目是否能夠采用PPP模式。

（三）強化契約精神的培育，加強合同管理。推行PPP模式的效果，還取決于政府是否能處理好政府與市場的關(guān)系，能否發(fā)揮好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)等職能，加強契約、法制、信用、公平建設(shè)，不斷提高公共服務(wù)水平。就當(dāng)前而言，要大力加強政府自身契約精神的培育。要改變過去主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示、靠紅頭文件推動工作的做法，要按合同辦事、按章程辦事、按法規(guī)辦事。按照國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》的要求，加快政府守信踐諾機制建設(shè)。把政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績效評價體系，對依法做出的政策承諾和簽訂的各類合同要認真履約和兌現(xiàn)。當(dāng)然，在合同簽署前，要充分論證，特別是要劃清責(zé)權(quán)義務(wù)、設(shè)計好利益分配機制、界定好項目風(fēng)險和解決措施，千萬不能急于求成。

（四）積極發(fā)展培育投資者市場和中介服務(wù)體系。一是積極發(fā)展培育投資者市場。塑造適度競爭的投資者市場，是實現(xiàn)PPP項目運作的基礎(chǔ)。應(yīng)加快基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化，切實打破“玻璃門”、“彈簧門”，讓社會資本有清晰的參與路徑和合理的投資回報預(yù)期；二是加快投融資中介服務(wù)體系建設(shè)。建立健全投融資中介服務(wù)體系是成功實現(xiàn)PPP項目的技術(shù)保障。PPP模式需要在融資顧問、財務(wù)顧問、技術(shù)顧問、法律顧問等專業(yè)化中介機構(gòu)的共同服務(wù)下完成。北京地鐵四號線項目在長達2年的前期工作中，始終有一個包括咨詢機構(gòu)、律師事務(wù)所、技術(shù)顧問和財務(wù)顧問等在內(nèi)的團隊在提供專業(yè)服務(wù)，這是項目成功的必要條件。

（五）完善法規(guī)體系，提升監(jiān)管力度。PPP項目合作各方不可避免地會產(chǎn)生利益沖突與責(zé)任分歧，需要系統(tǒng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。在PPP模式中，政府部門與私人部門需要建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。只有通過清晰、完善的法律法規(guī)的約束，才能防止政府的不當(dāng)干預(yù)和社會資本因逐利動機產(chǎn)生的損害或改變公共項目建設(shè)經(jīng)營目標(biāo)的現(xiàn)象產(chǎn)生。當(dāng)前國家有關(guān)部門出臺了一系列規(guī)章制度，北京應(yīng)結(jié)合實際，不斷總結(jié)試點經(jīng)驗和教訓(xùn)，抓緊出臺配套的政策措施和實施辦法，為PPP模式的運作營造良好的制度環(huán)境。重點是進一步細化PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域、適用條件和操作方式，建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運營等方面進行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機制，健全合理的風(fēng)險共擔(dān)機制、收益共享機制和退出機制等。

政府應(yīng)依法嚴(yán)格履行行政管理職能，建立健全及時有效的項目信息公開和公眾監(jiān)督機制，承擔(dān)對于項目和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管責(zé)任。建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)管架構(gòu)。PPP項目合同中應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強對社會資本的履約管理。在完善政務(wù)誠信約束和問責(zé)機制方面，人大、政協(xié)應(yīng)充分發(fā)揮好法律監(jiān)督和民主監(jiān)督的作用。

風(fēng)險與機遇同在，問題與辦法并存。北京地鐵四號線的成功實踐表明，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有選擇地推進PPP模式不僅有助于解決建設(shè)資金不足問題，還能有效提升項目的運營與管理效率，有力地促進政府職能的轉(zhuǎn)變。推廣PPP模式是適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求、適應(yīng)“使市場在資源配置中起決定性作用”的要求、適應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能要求、適應(yīng)現(xiàn)代財政制度要求和適應(yīng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一項重要改革舉措，需要我們進一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，深化改革，知難而進，乘勢而為。

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