□文/黃　麗（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院貴州·貴陽）

中國(guó)府際間公共服務(wù)供給困境研究綜述

□文/黃麗
（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院貴州·貴陽）

［提要］提高府際間公共服務(wù)供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，是促進(jìn)區(qū)域合作治理、促進(jìn)整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)府際間公共服務(wù)的供給困境研究大致可以分為“對(duì)縱向府際間公共服務(wù)供給困境的研究”和“對(duì)橫向府際間公共服務(wù)供給困境的研究”兩個(gè)主要部分。分析這些研究成果，有利于我們清晰地了解關(guān)于府際間公共服務(wù)供給的研究現(xiàn)狀，尋找到目前研究的不足，并為下一步深入研究提供新的討論空間和發(fā)展方向。

府際關(guān)系；公共服務(wù)；供給困境

收錄日期：2015年8月21日

一、導(dǎo)言

19世紀(jì)后半期資本主義階級(jí)沖突日益尖銳，德國(guó)政策學(xué)派誕生，瓦格納在其財(cái)政學(xué)領(lǐng)域提出公共服務(wù)，開始關(guān)注低收入者的問題。20世紀(jì)初，法國(guó)學(xué)者狄驥最早提出公共服務(wù)的具體概念，他指出公共服務(wù)與社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)是密不可分的，公共服務(wù)必須由政府來進(jìn)行規(guī)范和控制，政府規(guī)制公共服務(wù)供給的重要性被提上日程。一般來講，對(duì)公共服務(wù)的理解可以分為兩種：一是把公共服務(wù)看成靜態(tài)的物品，即把公共服務(wù)與公共事務(wù)或公共產(chǎn)品以及公共物品等同，它是伴隨著“公共物品”概念的演變而來；二是把公共服務(wù)看成動(dòng)態(tài)的過程，即把公共服務(wù)看成是提供公共產(chǎn)品或公共物品的活動(dòng)及過程。公共服務(wù)供給可以簡(jiǎn)單的看成是相關(guān)活動(dòng)主體在提供產(chǎn)品和服務(wù)的過程中所進(jìn)行的一系列活動(dòng)，包括提供產(chǎn)品和物品的種類、質(zhì)量、需要的資源以及如何安排生產(chǎn)和提供，等等。

20世紀(jì)90年代開始，府際關(guān)系占據(jù)了我國(guó)公共行政領(lǐng)域研究的重要位置。府際關(guān)系即政府間關(guān)系，包括中央政府與地方政府的關(guān)系、地方各級(jí)政府之間的關(guān)系、各地區(qū)同級(jí)政府間關(guān)系和政府各部門之間的權(quán)力分工關(guān)系，其本質(zhì)是權(quán)力配置和利益分配關(guān)系。謝慶奎教授認(rèn)為各級(jí)、各類政府除了具有追求公共利益的動(dòng)機(jī)之外，還具有追求自身利益的動(dòng)機(jī)。政府部門是公共服務(wù)供給最大的主體，政府間的權(quán)力和利益關(guān)系對(duì)公共服務(wù)供給產(chǎn)生至關(guān)重大的影響。從府際關(guān)系角度出發(fā)研究公共服務(wù)問題是一個(gè)主要的研究途徑和切入點(diǎn)。府際關(guān)系研究的核心與公共服務(wù)的供給是一致的，研究?jī)?nèi)容有很多重復(fù)之處，研究目的都是在合作中尋求一種高效率。嚴(yán)強(qiáng)（2008）在《公共行政的府際關(guān)系研究》一文中指出了府際關(guān)系研究與公共服務(wù)研究之間的緊密關(guān)系，認(rèn)為府際關(guān)系研究的焦點(diǎn)應(yīng)該放在目前公共服務(wù)供給的具體問題上。他特別強(qiáng)調(diào)政府在提供公共服務(wù)時(shí)所出現(xiàn)的過度競(jìng)爭(zhēng)問題，并且指出這種過度競(jìng)爭(zhēng)的政府間關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是區(qū)域內(nèi)公共設(shè)施和具體政策的供給；二是跨區(qū)域的公共資源的配置。

因此，對(duì)于府際間公共服務(wù)的研究是具有意義和價(jià)值的。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化、區(qū)域化建設(shè)的背景下，府際間公共服務(wù)的供給對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)愈來愈重要。提高我國(guó)府際間公共服務(wù)的供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，是促進(jìn)區(qū)域合作治理、促進(jìn)整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。根據(jù)府際關(guān)系的類型，可以將府際間公共服務(wù)供給困境研究分為“對(duì)縱向府際間公共服務(wù)供給困境的研究”和“對(duì)橫向府際間公共服務(wù)供給困境的研究”。

二、對(duì)縱向府際間公共服務(wù)供給困境的研究

國(guó)內(nèi)外對(duì)縱向府際間公共服務(wù)的研究主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)的角度展開的，涉及到“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和公共選擇理論、博弈論等。我國(guó)縱向政府間關(guān)系的研究主要是建立在中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)之上的，具體研究中央與地方的財(cái)政關(guān)系并以稅收關(guān)系為主線。已有的文獻(xiàn)并沒有明確研究縱向府際間公共服務(wù)的供給，相關(guān)問題主要是在研究政府間財(cái)政關(guān)系劃分“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”時(shí)體現(xiàn)出來的，其中在具體研究財(cái)政關(guān)系時(shí)，涉及到政府間公共服務(wù)的提供職責(zé)和相關(guān)的供給問題。

縱向的政府間財(cái)政關(guān)系研究中對(duì)公共服務(wù)提供的研究并不是很成熟，研究?jī)H涉及到公共服務(wù)提供的權(quán)責(zé)以及供給模式等。根據(jù)我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系演變來分析政府間公共服務(wù)供給問題是一個(gè)不錯(cuò)的切入點(diǎn)。張光教授（2010）在《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的演變》的文章中梳理了中央和地方在不同階段的具體的財(cái)政關(guān)系狀況，政府間財(cái)政關(guān)系發(fā)展演變可以分為三個(gè)階段：中央計(jì)劃階段（1949～1978）：在這一時(shí)期，全國(guó)財(cái)政“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方政府類似于中央政府的代理人，執(zhí)行由中央指派的任務(wù)，沒有財(cái)政自主權(quán)；財(cái)政包干階段（1979～1993）：國(guó)家政府間財(cái)政關(guān)系呈現(xiàn)“分灶吃飯”的特征，中央與地方的財(cái)政分開，收支預(yù)算保持相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的狀態(tài)；分稅制階段（1994年至今）：根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)結(jié)合的原則，對(duì)稅收制度進(jìn)行了改革，明確界定了支出責(zé)任、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付。財(cái)權(quán)體現(xiàn)了事權(quán)，對(duì)應(yīng)不同階段，中央和地方的事權(quán)都有所不同并根據(jù)財(cái)權(quán)進(jìn)行了明確的劃分。樓繼偉（2013）在《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》一書中認(rèn)為，目前政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分存在的主要問題在于：本該中央負(fù)責(zé)的事務(wù)變成了地方管，該地方管的事務(wù)成了中央的負(fù)擔(dān)，中央和地方之間重復(fù)的事務(wù)太多。這就導(dǎo)致了公共服務(wù)供給出現(xiàn)了很多問題，中央和地方都不能很好地發(fā)揮其管理和提供公共服務(wù)的優(yōu)越性，反而還會(huì)凸顯出很多管理問題。依據(jù)樓繼偉教授對(duì)事權(quán)分配的效用外溢性、信息的復(fù)雜性和激勵(lì)相容性的原則，外部性越強(qiáng)的公共事務(wù)，事權(quán)越應(yīng)該集中于上級(jí)政府；而信息越復(fù)雜的公共事務(wù)，事權(quán)就越應(yīng)下放給地方政府進(jìn)行管理。

縱向府際間公共服務(wù)供給研究主要涉及到制度性公共服務(wù)供給的區(qū)域性大型公共服務(wù)的供給。20世紀(jì)70年代以來，中央政府對(duì)地方政府“讓利放權(quán)”的“行政性分權(quán)”成為改革的主基調(diào)，府際關(guān)系研究中更加強(qiáng)調(diào)地方分權(quán)制度的建立、促進(jìn)地方自治制度的建立和多中心合作制度的完善。由于中央在行政上依賴地方的支持和合作，以更好地制定和落實(shí)具體政策，地方在財(cái)政上依賴于中央；同時(shí)，中央還依賴地方進(jìn)行制度性創(chuàng)新和政策試驗(yàn)，地方在立法上受制于中央，因此要加強(qiáng)中央與地方的縱向合作。由此，縱向府際間合作是解決縱向公共服務(wù)的主要途徑，目前省直管縣、市管縣等等都是加強(qiáng)縱向合作、革新政府管理的具體呈現(xiàn)。縱向政府間合作既能發(fā)揮地方政府信息接收的優(yōu)越性，也能發(fā)揮上級(jí)政府的資源統(tǒng)籌調(diào)配的能力。

三、對(duì)橫向府際間公共服務(wù)供給困境的研究

橫向府際間公共服務(wù)供給研究主要體現(xiàn)在城市群或區(qū)域公共服務(wù)提供方面。目前對(duì)這一問題的研究主要集中在以下三個(gè)方面：一是研究府際間公共服務(wù)提供的基本內(nèi)涵；二是著力探討府際間公共服務(wù)供給存在的具體問題與成因；三是關(guān)注府際間公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)路徑和保障機(jī)制等。

（一）府際間公共服務(wù)的基本內(nèi)涵。學(xué)者們從公共服務(wù)供給理論、城市群理論、地方政府協(xié)同治理理論、博弈論等角度進(jìn)行了大量的研究。橫向府際間公共服務(wù)研究以區(qū)域性公共服務(wù)研究為主，其內(nèi)涵研究包括定義、特點(diǎn)、分類以及供給主體等。

柳春慈（2010）和姜輝（2012）曾在他們關(guān)于區(qū)域公共服務(wù)供給的文章中指出，“區(qū)域性公共物品的效用覆蓋范圍是基于自然地理因素、政治經(jīng)濟(jì)因素、文化傳統(tǒng)因素等而聯(lián)系在一起的跨越多重行政轄區(qū)的地域范圍，是一種特殊意義上的公共物品?！闭J(rèn)為區(qū)域性公共產(chǎn)品除了具備一般公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的共性以外，還具備自身的特征。區(qū)域性公共物品具有明顯的地域依賴性以及轄區(qū)外溢性，它的涉及范圍更廣、投入產(chǎn)出規(guī)模更多、需求與供給的主體更加復(fù)雜和多元，同時(shí)其受益群體也因范圍和界限的不確定而發(fā)成較大的變化。區(qū)域公共服務(wù)除了具有一般公共服務(wù)的普遍性以外，還具有外部性、滲透性和區(qū)域性的特殊性質(zhì)。王佃利和任宇波（2009）指出，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給特征包括受益范圍的局限性，供給中較強(qiáng)的“搭便車”行為以及供給主體的復(fù)雜性和多元化。

按照不同標(biāo)準(zhǔn)和角度，區(qū)域性公共服務(wù)能夠被劃分為不同的種類。吳長(zhǎng)劍與謝禮圣（2007）根據(jù)區(qū)域公共物品的特性，認(rèn)為區(qū)域公共產(chǎn)品可以分為區(qū)域性純粹公共產(chǎn)品或集體物品、區(qū)域性收費(fèi)產(chǎn)品或俱樂部產(chǎn)品，以及區(qū)域性公用產(chǎn)品。王佃利（2009）則從廣義上劃分了區(qū)域性公共物品的種類，具體分為基礎(chǔ)設(shè)施類區(qū)域公共物品和制度類區(qū)域公共物品兩大類。錢海梅（2009）的文章中，則根據(jù)公共服務(wù)在具體的經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)所發(fā)生作用的差別，把區(qū)域性公共服務(wù)劃分為區(qū)域獨(dú)占型、區(qū)域關(guān)聯(lián)型和區(qū)域共享型公共服務(wù)三個(gè)層次，區(qū)域公共服務(wù)主要包括關(guān)聯(lián)型和共享型公共服務(wù)。

（二）府際間公共服務(wù)供給的具體問題與成因?，F(xiàn)階段，我國(guó)公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求快速增加與公共服務(wù)的供給不足之間的矛盾日益加劇，再加上區(qū)域發(fā)展不平衡、行政管理體制條塊分割以及財(cái)稅體制不合理等問題，我國(guó)府際間公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡。

殷婷婷（2010）在其碩士論文《區(qū)域公共物品供給困境及對(duì)策選擇研究》中用公地悲劇、囚徒困境博弈和集體行動(dòng)理論來解釋區(qū)域公共服務(wù)的供給過剩和供給不足問題，指出造成公共服務(wù)供給困境的原因主要在于區(qū)域內(nèi)相互沖突的體制、績(jī)效評(píng)價(jià)體系的具體缺陷、政府間相互關(guān)系難以協(xié)調(diào)和各級(jí)各類政府利益博弈等。蔣輝（2012）在研究民族地區(qū)區(qū)域公共服務(wù)供給時(shí)指出：民族地區(qū)區(qū)域性公共產(chǎn)品供給面臨區(qū)域公共產(chǎn)品供給的基本條件難以滿足；基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足；區(qū)域之間缺乏協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不力，地方政府各行其是；財(cái)稅體制不盡合理，地方政府面臨很大的財(cái)政壓力；同時(shí)，供給模式以政府壟斷占主導(dǎo)，市場(chǎng)和社會(huì)供給模式欠缺，公眾的公共服務(wù)需求既難以表達(dá)也難以得到滿足等突出問題。

由于區(qū)域性公共服務(wù)外部效應(yīng)的溢出性，各級(jí)、各類政府在提供公共服務(wù)時(shí)容易陷入“獵鹿困境”，區(qū)域公共產(chǎn)品供應(yīng)出現(xiàn)困境、供給不足，這對(duì)我國(guó)當(dāng)前區(qū)域公共服務(wù)一體化建設(shè)提出挑戰(zhàn)。目前區(qū)域公共服務(wù)供給面臨以下主要矛盾：公共服務(wù)的多樣性需求與公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺和資源配置不合理之間的矛盾；公共服務(wù)的供給主體單一性與多元市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)供給主體之間的矛盾；管理主體交叉性與構(gòu)建“大部制”之間的矛盾；供給方式的分散性與公共服務(wù)的“無縫隙”需求之間的矛盾。

（三）完善府際間公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)途徑。完善公共服務(wù)供給尤其是府際公共服務(wù)具有非常大的意義，創(chuàng)新公共服務(wù)的供給策略應(yīng)該從三個(gè)方面展開：一是轉(zhuǎn)變府際間公共服務(wù)供給的理念；二要完善區(qū)域政府間公共服務(wù)供給的具體機(jī)制；三是構(gòu)建多元主體合作供給的模式。

政府在區(qū)域公共服務(wù)供給中扮演最主要的角色，徐君君（2010）在《區(qū)域公共物品政府供給的博弈分析》中指出政府博弈行為對(duì)公共物品供給的影響，并提出要通過訂立合同約束政府行為并且樹立政府間不斷博弈和互相信任的觀念，同時(shí)還應(yīng)該加強(qiáng)和完善政府之間的信息交流和利益表達(dá)機(jī)制。王佃利和任宇波教授（2009）則從政府創(chuàng)新合作機(jī)制的角度出發(fā)，提出具體的創(chuàng)新路徑可以從利益表達(dá)、跨區(qū)域合作、制度化建設(shè)以及績(jī)效考核這四個(gè)方面進(jìn)行。政府是處理和解決府際間公共服務(wù)供給問題的主體，走出困境的重點(diǎn)在于加強(qiáng)府際合作（尤其是地方政府合作）。地方政府間必須建立伙伴關(guān)系，合力配置和整合資源和行動(dòng)，以發(fā)揮地方政府提供服務(wù)的合力，提高地方政府公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力。

市場(chǎng)是除政府之外的又一個(gè)提供公共服務(wù)的重要主體，市場(chǎng)營(yíng)利組織可以根據(jù)市場(chǎng)的具體需求，以營(yíng)利為目的的提供基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療等準(zhǔn)公共物品，既能克服政府部門供給公共服務(wù)的低效率和高成本的弊端，又能實(shí)現(xiàn)較高的收益。發(fā)揮市場(chǎng)組織提供公共服務(wù)的優(yōu)越性是創(chuàng)新府際間公共服務(wù)供給的重要途徑之一。杜洪壯（2010）在《地方服務(wù)的多元供給》中指出要進(jìn)行社會(huì)資源的多元化整合，對(duì)于市場(chǎng)的營(yíng)利性組織，要促進(jìn)公共服務(wù)資金投入，完善公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)，提高供給公共服務(wù)的效率?？傊?，完善府際間公共服務(wù)供給的實(shí)現(xiàn)路徑是綜合發(fā)揮多個(gè)供給主體的優(yōu)越性和合力。

四、目前研究存在的一些問題

從當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者們已經(jīng)取得的成果來看，不僅為中國(guó)府際間公共服務(wù)供給研究提供了豐富的理論解釋，也為促進(jìn)府際間公共服務(wù)供給的高效率追求提供了有價(jià)值的理論指導(dǎo)。但是，目前的研究仍有大量亟待拓展和深化的空間。

在縱向關(guān)系上，府際間公共服務(wù)供給方面的研究較少，相關(guān)研究主要在于爭(zhēng)論政府間集權(quán)和分權(quán)的問題，以及對(duì)于“央地關(guān)系”中財(cái)稅關(guān)系的探討，研究?jī)H能涉及比較宏觀的淺層次的公共服務(wù)提供權(quán)責(zé)的分析。

在橫向關(guān)系上，府際間公共服務(wù)供給的研究以區(qū)域和城市群公共產(chǎn)品的提供為主，涉及相對(duì)較廣的研究范圍，但大多換湯不換藥，提出的問題亦大同小異，解決措施的可實(shí)施性不強(qiáng)。研究忽視了對(duì)地方政府職能的重塑，也忽視了地方政府間合作對(duì)公共利益的背離。同時(shí)，研究缺乏對(duì)微觀個(gè)案的具體分析，現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值不大。

五、結(jié)語

隨著社會(huì)公共事務(wù)越來越復(fù)雜以及地區(qū)之間交流越來越多，府際關(guān)系、府際管理成為研究的熱點(diǎn)問題，研究涉及到整體性治理、協(xié)作政府、網(wǎng)絡(luò)化治理等當(dāng)前研究較為熱門的討論內(nèi)容。府際間公共服務(wù)供給是府際管理的重要內(nèi)容，直接影響府際管理的效率。提高我國(guó)府際間公共服務(wù)的供給效率，發(fā)揮資源的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，是促進(jìn)區(qū)域合作治理、促進(jìn)整體性和協(xié)作性治理的重要內(nèi)容之一。然而由于府際間公共服務(wù)的具體特征，其較大的轄區(qū)外溢性使得府際間公共服務(wù)提供存在供給不足和供給過剩的問題。解決府際間公共服務(wù)供給問題尤其是區(qū)域公共服務(wù)供給問題的重點(diǎn)在于加強(qiáng)府際合作，同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)營(yíng)利組織和志愿性非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)。

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