梁東瑤 萬 婷*
(東北林業(yè)大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150040)
高速鐵路對(duì)居住區(qū)產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的規(guī)劃研究
梁東瑤 萬 婷*
(東北林業(yè)大學(xué),黑龍江 哈爾濱 150040)
通過對(duì)哈齊高鐵哈爾濱段建設(shè)所引發(fā)鄰避事件的剖析及對(duì)公眾利益與私人利益的辨析,提出了相應(yīng)對(duì)策和管理措施,并在事件的發(fā)展中汲取可行的解決方式,促使鄰避設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)回歸到理性、公平、公開、和平的基礎(chǔ)上,以期化解高速鐵路及其他類型鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)可能面臨的矛盾和困境。
鄰避設(shè)施,高速鐵路,利益,公眾參與
因負(fù)外部性而產(chǎn)生的公共設(shè)施建設(shè)困境是每個(gè)國(guó)家的城市和地區(qū)所普遍面臨的城市發(fā)展現(xiàn)象。這些服務(wù)于城市地區(qū)的公共設(shè)施,雖為廣大公眾帶來利益,但其危害卻由設(shè)施所在地的居民所承受。因此,極易引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用竦牡种?,反?duì)將這些設(shè)施設(shè)置在其家附近,由此造成了公共設(shè)施的難產(chǎn),這樣的現(xiàn)象叫鄰避效應(yīng)。這些具有負(fù)外部性效應(yīng)的公共設(shè)施也被稱為鄰避設(shè)施[1]。
2008年,上海磁懸浮事件引發(fā)居民的情緒,項(xiàng)目至今仍處于停滯狀態(tài)。2012年京沈高鐵也面臨鄰避抗議而數(shù)次停工,甚至一度面臨工程“流產(chǎn)”的局面。在日本也存在同樣的困惑。1974年3月30日,575名緊鄰東海道沿線7 km區(qū)間的居民因日本新干線向名古屋地方法院提起訴訟。這場(chǎng)訴訟可謂曠日持久,經(jīng)過12年當(dāng)?shù)氐木用癫诺玫劫r償。頻頻出現(xiàn)的鄰避事件不但使公共利益蒙受損害,同時(shí)也對(duì)更多人心理造成影響,導(dǎo)致更嚴(yán)重的后果。哈爾濱齊齊哈爾鐵路客運(yùn)專線(以下簡(jiǎn)稱“哈齊高鐵”)的建設(shè)曾面臨鄰避效應(yīng)帶來的困惑,高速鐵路的停建不僅意味著一個(gè)工程的停頓,還意味著一個(gè)地區(qū)快速連接另一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)紐帶的斷裂。本文通過分析雙方的利益來研究此次鄰避沖突成因,對(duì)目前我國(guó)高速鐵路這一類鄰避設(shè)施的規(guī)劃進(jìn)行初步研究,以期為城市規(guī)劃工作中出現(xiàn)的相關(guān)問題提供有益的借鑒。
1.1 哈齊高鐵建設(shè)歷程
2006年3月7日,鐵道部與黑龍江省政府簽署《關(guān)于加快黑龍江省鐵路建設(shè)會(huì)談紀(jì)要》,將開工建設(shè)哈爾濱市至齊齊哈爾市之間的城際鐵路。線路全長(zhǎng)為286 km,正線為雙線,經(jīng)過哈爾濱,大慶,齊齊哈爾三個(gè)城市,哈齊高鐵可以從根本上緩解既有濱洲鐵路的運(yùn)輸能力緊張問題。從2007年年末開始進(jìn)行設(shè)計(jì)招標(biāo)、勘測(cè)以及拆遷等一系列前期準(zhǔn)備工作。整個(gè)工程于2009年7月正式動(dòng)工。
根據(jù)公布的線路敷設(shè)方案,哈齊高鐵將會(huì)經(jīng)過哈爾濱市區(qū)內(nèi)數(shù)個(gè)居住區(qū)。而此線路也是在原濱州鐵路路線的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí),同時(shí)改善并整治沿線的建筑及城市環(huán)境。濱州鐵路橋因歷史悠久、意義重大被定為文物,為保護(hù)文物不受損害并盡可能按照原路線走向建設(shè),在濱州鐵路橋的東側(cè)59 m處建立高架橋并敷設(shè)新軌道。2014年12月,哈齊高鐵的各項(xiàng)建設(shè)工作已大致結(jié)束,并于當(dāng)年12月中旬投入使用。
1.2 哈齊高鐵對(duì)某居住區(qū)產(chǎn)生鄰避效應(yīng)原因
為了保護(hù)文物濱州鐵路橋,哈齊高鐵在濱州鐵路橋路段向東側(cè)挪動(dòng)59 m,這樣的路線方案拉近了高鐵與居住區(qū)的距離,于是就引起一部分人的鄰避心理。而他們存在鄰避心理的主要原因有如下幾個(gè)方面:1)高鐵的修建及運(yùn)行對(duì)沿線居民的健康與財(cái)產(chǎn)造成了隱患。周邊小區(qū)的居民認(rèn)為,高鐵運(yùn)行中可能產(chǎn)生噪聲、震動(dòng)、空氣污染,同時(shí)供給高鐵用電的電線也可能產(chǎn)生輻射。而這樣的影響,也可能直接導(dǎo)致他們所居住或持有的該小區(qū)物業(yè)貶值。2)居民認(rèn)為,原有的濱洲線運(yùn)力已經(jīng)足夠,通過提高鐵路運(yùn)行速度振興經(jīng)濟(jì)的做法不現(xiàn)實(shí)。3)其居住的小區(qū)臨近原濱洲線,本已飽受噪聲干擾,高鐵的線路離其小區(qū)距離更近讓居民們更加害怕。4)有一部分居民認(rèn)為高鐵的建設(shè)的受益者并非大多數(shù)人,而是一小部分人受益,并且他們質(zhì)疑這只是屬于企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為,而不是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)考慮的。殊途同歸,居民的各種理由都是在強(qiáng)調(diào)不能在自己家附近修建高鐵項(xiàng)目的原因。
但是通過對(duì)哈齊高鐵建設(shè)的過程進(jìn)行梳理,可以看到,哈齊高鐵建設(shè)的意義是遠(yuǎn)大的,而它的運(yùn)行所帶來的經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)高于其本身價(jià)值。哈齊高鐵的建設(shè)攸關(guān)哈大齊工業(yè)走廊的振興,從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來講哈齊高鐵對(duì)于黑龍江省的經(jīng)濟(jì)來說無異于一針強(qiáng)心劑。
1.3 居民產(chǎn)生鄰避心理的因素分析
通過對(duì)居民的走訪調(diào)查,筆者總結(jié)居民產(chǎn)生鄰避心理的因素主要有如下幾方面:1)居民對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施的認(rèn)知水平有限。高鐵路線周邊的居民對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的意義和認(rèn)知水平與城市的決策者不在同一個(gè)層面上。城市決策者的主要出發(fā)點(diǎn)是為哈大齊工業(yè)走廊及其相關(guān)區(qū)域服務(wù)的戰(zhàn)略層面,他們更注重的是廣大公眾的利益。而居民則更加傾向于高鐵項(xiàng)目建設(shè)在細(xì)節(jié)方面存在的問題及可能對(duì)其產(chǎn)生危害的潛在危機(jī)。他們的想法更加趨于具體,也更加個(gè)體化;2)周邊居民對(duì)于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃的相關(guān)科學(xué)知識(shí)匱乏。如居民所擔(dān)心的電磁輻射問題,目前我國(guó)高鐵在建造設(shè)計(jì)時(shí)都是按照封閉式的磁場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)的,因此對(duì)附近的居民區(qū)并沒有太大的影響。在哈齊高鐵的環(huán)評(píng)報(bào)告書中也提示到“預(yù)測(cè)本線電力機(jī)車運(yùn)行及整備作業(yè)在距外軌中心線10 m處產(chǎn)生的無線電噪聲場(chǎng)強(qiáng)值為31 dB~75 dB(μV/m),對(duì)線路兩側(cè)50 m范圍的低頻道民用電視收視效果產(chǎn)生短時(shí)輕微影響。對(duì)高頻道則基本無影響?!盵2]也就是說,所謂的可怕的“輻射”并不存在,只是可能會(huì)影響周邊居民聽廣播,看無線電視,僅此而已。而真正的變電場(chǎng)所均地處現(xiàn)狀農(nóng)地或者荒地;3)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于居民的影響無疑是最大的,因哈齊高鐵的建設(shè)給周邊居民帶來的益處并沒有使其持有物業(yè)有明顯的增值,反而使其持有物業(yè)的價(jià)值有所下降,所以對(duì)高鐵建設(shè)能帶來諸多益處的解釋讓周邊居民不為所動(dòng)。相比與周邊的居民,其他遠(yuǎn)離高鐵居住的人將高鐵周邊居民抵制的原因認(rèn)定為其為自身利益而不顧一切的私人行為。同時(shí)指出沿線居民為了謀求個(gè)人利益而抵制高鐵的建設(shè),其動(dòng)機(jī)是自私并且狹隘的。
一條鐵路對(duì)外可以帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展,對(duì)內(nèi)又能促進(jìn)城際間的經(jīng)濟(jì)合作,使城市經(jīng)濟(jì)具備良好的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),這也間接給城市居住者帶來許多顯而易見的好處,人們的出行變得快捷,運(yùn)送人次的增加也使車票不再一票難求,城市間的物流速度也得以提高。對(duì)于城市決策者來說,一個(gè)好的城市發(fā)展機(jī)遇是必須要把握住的,而居民卻堅(jiān)持自己觀點(diǎn)。就這樣雙方如果都基于各自的觀點(diǎn)和立場(chǎng),均不做出任何讓步或理性的思考,很容易就使兩方始終無法構(gòu)建一個(gè)理性的交流平臺(tái),最后極易造成各執(zhí)一詞卻無法順暢溝通的局面。
2014年12月中旬哈齊高鐵將逐步投入使用。它引起的鄰避事件也已經(jīng)結(jié)束,但是諸如此類的事件給城市規(guī)劃及高鐵建設(shè)工程相關(guān)從業(yè)人員帶來了很多的啟示,而在技術(shù)處理方面,我們也可以獲得一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
2.1 加強(qiáng)上位規(guī)劃、避免條塊分割
對(duì)于鄰避設(shè)施規(guī)劃布局應(yīng)盡量具有前瞻性,留足發(fā)展空間和余量。因城市的發(fā)展具有不確定性,同時(shí)我國(guó)正處于高速城市化階段,城市建設(shè)速度快常導(dǎo)致城市規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出城市總體規(guī)劃的預(yù)期。城市的擴(kuò)容使得城市間最重要的“紐帶”鐵路運(yùn)力的需求量大大提升,在選擇建設(shè)高鐵這樣的具有高度鄰避效果的公共服務(wù)設(shè)施的同時(shí)也要考慮其負(fù)外部效應(yīng)。要與項(xiàng)目所在地政府部門、居民代表及相關(guān)專家及時(shí)溝通,加強(qiáng)多學(xué)科協(xié)同,摒除城市建設(shè)中存在的條塊分割,打破誰建設(shè),誰負(fù)責(zé),誰牽頭的陳舊惡習(xí),及時(shí)規(guī)避潛在的不穩(wěn)定因素。前瞻性是鄰避性設(shè)施規(guī)劃應(yīng)具備的最重要的要素。前瞻性可使鄰避設(shè)施布局提前在圖紙上落實(shí),為后期鄰避設(shè)施的建設(shè)提供便捷和良好的社會(huì)基礎(chǔ)和建設(shè)環(huán)境。
城市建設(shè)者應(yīng)根據(jù)各自所在城市的發(fā)展目標(biāo)及民俗特點(diǎn),對(duì)城市建設(shè)做一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃,對(duì)城市整體布局進(jìn)行多學(xué)科的論證剖析。要結(jié)合城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和鄰避性公共設(shè)施需求量對(duì)鄰避型設(shè)施的建設(shè)規(guī)模數(shù)量進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè),在此基礎(chǔ)上還要將未來周邊環(huán)境可能發(fā)生的變化納入規(guī)劃思考中,盡量減少因新建鄰避設(shè)施而引發(fā)的沖突。與此同時(shí)要嚴(yán)格制定并執(zhí)行設(shè)立的鄰避設(shè)施與居住區(qū)的距離標(biāo)準(zhǔn)。
2.2 運(yùn)用技術(shù)手段降低對(duì)環(huán)境影響
根據(jù)哈齊高鐵《環(huán)境影響報(bào)告書》中介紹“對(duì)由于本工程引起的超標(biāo)情況,采取聲屏障、隔聲窗等措施后滿足相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)限值或滿足房屋使用功能?!薄案鶕?jù)環(huán)境噪聲預(yù)測(cè)結(jié)果,結(jié)合敏感點(diǎn)規(guī)模以及周圍地形條件等現(xiàn)場(chǎng)情況,本次評(píng)價(jià)對(duì)噪聲超標(biāo)的敏感點(diǎn)根據(jù)不同情況分別采取設(shè)置聲屏障、隔聲窗、功能置換、拆遷等治理措施?!倍同F(xiàn)狀情況來看,哈齊高鐵在大新街至江畔路區(qū)間建設(shè)一個(gè)9 m高、14 m寬、400 m長(zhǎng),形似“門洞”的聲屏障,見圖1。在普速列車運(yùn)行車道江畔路至工廠街路段安裝長(zhǎng)約3 km,3 m高的直立式聲屏障,用以減少列車通過時(shí)的噪聲。就隔音擋板的施工現(xiàn)狀可以看出(見圖2),哈齊高鐵現(xiàn)階段已通過技術(shù)手段對(duì)噪聲環(huán)境進(jìn)行改善,保證了哈齊高鐵哈爾濱市區(qū)路段沿線居民可以正常生活。
2.3 加強(qiáng)后期運(yùn)行管理、提供風(fēng)險(xiǎn)保障
鄰避設(shè)施的后期維護(hù)和管理也是降低潛在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生幾率的重要手段,風(fēng)險(xiǎn)保障作為鄰避設(shè)施管理內(nèi)容的一部分就成為重中之重。風(fēng)險(xiǎn)保障通過為居民提供應(yīng)對(duì)可能損害的保險(xiǎn)性措施,達(dá)到減輕居民預(yù)期恐懼與不安、弱化反抗動(dòng)機(jī)的目的[3]。本文案例中的高速鐵路如在實(shí)際運(yùn)行中能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)測(cè)各項(xiàng)數(shù)據(jù),并且政府派人員定期監(jiān)測(cè)其過程,同時(shí)社區(qū)居民也委托專業(yè)團(tuán)體或環(huán)保團(tuán)體進(jìn)行不定期監(jiān)測(cè),提供必要信息,并及時(shí)公布[4],不僅能減少周邊居民的疑慮和擔(dān)憂,對(duì)城市環(huán)境的改善也是有益的。政府與相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)聯(lián)合可以設(shè)立相關(guān)管理?xiàng)l例,明確鄰避設(shè)施建成后提供的各項(xiàng)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí),詳細(xì)的指明違例應(yīng)提供的損害賠償及違約處罰等。
2.4 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
在導(dǎo)致鄰避效應(yīng)的因素中,除了心理與認(rèn)知的因素外,經(jīng)濟(jì)上的損失也推動(dòng)了鄰避沖突的發(fā)生。這也提示我們鄰避效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也是一種可以解決某些特定問題的渠道。建立補(bǔ)償機(jī)制,所謂補(bǔ)償就是基于經(jīng)濟(jì)誘因,用金錢或其他實(shí)物的方法作為周邊居民損失的補(bǔ)償,以降低居民的抗?fàn)幥榫w[5]。城市規(guī)劃的最高原則之一就是“城市規(guī)劃利益的還原”,即“受益者負(fù)擔(dān),受損者得到補(bǔ)償”的原則。這個(gè)原則同樣適用于解決因公共設(shè)施而導(dǎo)致的鄰避問題,可以根據(jù)具體情況考慮采取由所有受益的當(dāng)事人共同負(fù)擔(dān)對(duì)受到負(fù)面影響較大的當(dāng)事人補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。但經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償常被學(xué)者認(rèn)為是一把“雙刃劍”,在一個(gè)不夠完善的法律和城市管理體系下,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償常會(huì)誘發(fā)更多非正常的鄰避沖突。所以,單純的依靠經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為解決鄰避問題的方式過于簡(jiǎn)單粗暴。在更多情況下,還是將其作為一種輔助手段與其他可行穩(wěn)定的應(yīng)對(duì)策略共同應(yīng)用。
2.5 公眾參與
2.5.1 信息公開
這次鄰避沖突發(fā)生的根本原因很大程度源于工程建設(shè)帶來的不確定性。這包含兩方面:1)工程路線的不確定性。為了保護(hù)濱州鐵路橋,在政府相關(guān)部門、學(xué)者和其他市民的努力下,使哈齊高鐵的建設(shè)路線發(fā)生變更,因其變更路線導(dǎo)致鄰避事件的發(fā)生;2)居民未來生活的不確定性。政府和高鐵承建公司因?yàn)槟承┰?,控制了一部分高鐵建設(shè)的相關(guān)信息,使居民對(duì)未來生活產(chǎn)生擔(dān)憂,而這些憂慮的情緒也未得到及時(shí)的疏解,導(dǎo)致居民產(chǎn)生抵觸情緒。
缺乏信息公開和交流,會(huì)使政府的公信力下降,而更多的居民對(duì)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重的憂慮和恐慌,此時(shí)流言和不科學(xué)的信息誘發(fā)鄰避事件的發(fā)生。由此可見,建設(shè)信息的及時(shí)公開,在某種程度上可以減少一部分人的懷疑心理。
2.5.2 提高公眾認(rèn)知水平
居民的文化水平和社會(huì)身份直接決定了他們處理矛盾沖突的方式。此次高鐵建設(shè)所涉的鄰避沖突原因也是居民不知高鐵建成后自己的居住生活會(huì)發(fā)生什么變化,加上濱州鐵路的噪聲已使其困惑不已,致使他們對(duì)于高鐵建設(shè)極度敏感。提高公眾對(duì)科學(xué)和城市規(guī)劃的認(rèn)知已然變成減少鄰避事件發(fā)生的重要手段。
通過對(duì)近年的多起鄰避沖突事件的剖析,了解到很多根本原因之一都是因?yàn)槊癖妼?duì)于規(guī)劃不了解,對(duì)規(guī)劃方面知識(shí)是一知半解的,對(duì)規(guī)劃工作內(nèi)容的認(rèn)識(shí)是空白的。所以,城市規(guī)劃從開始就要加入公眾參與這一環(huán)節(jié),各方應(yīng)通過規(guī)劃取得共識(shí)而不是將規(guī)劃變成指令,甚至變成機(jī)密。鄰避沖突的發(fā)生不是一個(gè)無解的問題,它的另一面就是一個(gè)潛在的機(jī)遇。通過對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)、選址、規(guī)劃的討論提高城市規(guī)劃的公共屬性[8]。并以此為契機(jī)將城市規(guī)劃建立成一個(gè)可以幫助居民協(xié)調(diào)、解決和表達(dá)個(gè)體意愿的的平臺(tái)。所以,在日常生活中就應(yīng)該對(duì)各種科學(xué)知識(shí)進(jìn)行普及教育,引導(dǎo)城市居民對(duì)城市建設(shè)與規(guī)劃建立一個(gè)正確的思維和認(rèn)知的方式。參與規(guī)劃的居民也直接影響他周邊未參加的居民,可以及時(shí)疏導(dǎo)他人。
鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)極易引發(fā)沖突,但城市的快速發(fā)展離不開鄰避設(shè)施,其已然成為城市規(guī)劃和管理中的敏感地帶,我國(guó)城市規(guī)劃或開發(fā)多是基于行政法給予行政部門的權(quán)利,現(xiàn)行的規(guī)劃體制和法律框架結(jié)構(gòu)下對(duì)于鄰避問題的關(guān)注度、建設(shè)規(guī)范及管理?xiàng)l例仍存在不足。誘發(fā)鄰避沖突發(fā)生的因素因受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、認(rèn)知等多方面的影響而十分復(fù)雜,本文通過對(duì)哈齊高鐵哈爾濱段建設(shè)導(dǎo)致鄰避沖突事件的梳理以及對(duì)鄰避現(xiàn)象成因的辨析,探討了高速鐵路這一類鄰避設(shè)施在選址、規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行過程中可能對(duì)周邊居住區(qū)產(chǎn)生的問題,并且對(duì)這一類鄰避沖突提出加強(qiáng)上位規(guī)劃、技術(shù)改善、提供風(fēng)險(xiǎn)保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及提高公眾參與度等對(duì)策。希望以鄰避問題為契機(jī),建立一個(gè)公眾參與的規(guī)劃溝通平臺(tái)。
[1] 鄭 衛(wèi).鄰避設(shè)施規(guī)劃之困境——上海磁懸浮事件的個(gè)案分析[J].城市規(guī)劃,2011(2):74-81.
[2] 鐵道第三勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司.哈爾濱至齊齊哈爾客運(yùn)專線工程變更補(bǔ)充環(huán)境影響報(bào)告書簡(jiǎn)本[Z].2012.
[3] 譚鴻仁,王俊隆.鄰避與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì):新店安坑掩埋場(chǎng)設(shè)置的個(gè)案分析[J].地理研究,2005(5):105-125.
[4] 李曉暉.城市鄰避性公共設(shè)施建設(shè)的困境與對(duì)策探討[J].規(guī)劃師,2009(12):80-83.
[5] 黃德秀.補(bǔ)償對(duì)鄰避現(xiàn)象的影響:以烏丘低放射性廢料場(chǎng)址為例[D].臺(tái)北:臺(tái)北大學(xué),2001.
[6] 段 進(jìn).公共基礎(chǔ)設(shè)施的鄰避問題[J].城市規(guī)劃,2014(3):32-38.
Research on planning for not-in-my-backyard
effect at residential complexes caused by expressways
Liang Dongyao Wan Ting*
(NortheastForestryUniversity,Harbin150040,China)
According to the analysis of the not-in-my-backyard accidents in the construction of Harbin Section of Harbin-Qiqihar expressway and its public and private benefits, the paper points out respective strategies and management measures, adopts feasible solutions in the development of the event, and enhances the planning and construction of the not-in-my-backyard to return to the reasonability, fairness, openness, and peace, so as to solve some contradiction and troubles in the facility planning construction of expressways and other types.
not-in-my-backyard facility, expressway, benefits, public involvement
1009-6825(2015)02-0004-03
2014-11-08
梁東瑤(1989- ),女,在讀碩士
萬 婷(1970- ),女,碩士生導(dǎo)師,副教授
TU984
A