王維琳 黃建強(qiáng)

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410128)

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)事件頻發(fā)，表現(xiàn)形式復(fù)雜化，致使農(nóng)村社會(huì)越來(lái)越復(fù)雜，問(wèn)題越積越多。

一、農(nóng)村公共危機(jī)的表現(xiàn)形式

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)的表現(xiàn)主要集中于以下幾個(gè)方面:

(一)生存環(huán)境多變性危機(jī)

近幾年，社會(huì)環(huán)境一直在發(fā)生變化，農(nóng)民的生存環(huán)境也隨之變化，第一，農(nóng)民耕地?cái)?shù)量逐年減少。許多農(nóng)村地區(qū)放棄了耕種，農(nóng)民紛紛外出打工，務(wù)農(nóng)者越來(lái)越少，較多土地荒棄，再加上洪水泛濫等自然災(zāi)害，也導(dǎo)致農(nóng)村耕地逐年減少。第二，現(xiàn)有耕地的質(zhì)量下降。正是由于農(nóng)村耕地被荒棄，導(dǎo)致較多耕地已無(wú)法耕作，即使能耕作，其產(chǎn)出也不如以前理想。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)在世界農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還處于低下水平，農(nóng)民習(xí)慣于急功近利，他們總希望用最快的速度去獲取最高的收益，比如說(shuō)耕作時(shí)，總認(rèn)為過(guò)多的使用化肥、農(nóng)藥、塑膜等輔助材料就一定能快速促進(jìn)作物生長(zhǎng)，能盡快得到收成，而這些超量使用的物品大多遺留在土地中，導(dǎo)致土地原有的質(zhì)量下降。第三，農(nóng)村地區(qū)原有的自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。這是導(dǎo)致我國(guó)土體沙漠化、水土流失的主要原因。自新農(nóng)村建設(shè)以來(lái)，農(nóng)民對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重大意義有了較為全面的認(rèn)識(shí)，為了響應(yīng)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)科技經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策，各級(jí)政府紛紛開(kāi)始與企業(yè)合作，或直接引進(jìn)外資和企業(yè)。但這些企業(yè)的引入給村莊造成了嚴(yán)重污染，污水、工業(yè)廢渣是企業(yè)制造的最大污染源。許多農(nóng)村原有的潺潺小溪現(xiàn)已成為垃圾池，各種養(yǎng)殖等廢水、廢物、糞便充斥著村莊，流入小河，農(nóng)村原有的迷人面貌被改變，這種生存環(huán)境的突變給農(nóng)民的生活帶來(lái)了困擾，甚至造成農(nóng)民生存危機(jī)與恐慌。

(二)公共資源分配危機(jī)

學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了當(dāng)前農(nóng)村公共危機(jī)產(chǎn)生的根本原因，他們認(rèn)為，農(nóng)村公共危機(jī)的原因就是公共物品的供給不足或者不到位。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村公共資源分布嚴(yán)重失衡，一方面，與城市相比，國(guó)家在教育、衛(wèi)生、公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)上嚴(yán)重失衡。如在中小學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)總投入問(wèn)題上，城市是農(nóng)村的2倍以上;國(guó)家財(cái)政性教育支出中，城鎮(zhèn)為農(nóng)村人均的1.5倍。［1］在公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)保障等方面，城鄉(xiāng)差距更為明顯。另一方面，我國(guó)農(nóng)村地域之間的差異大。東部及部分沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，與西部山區(qū)相比，無(wú)論是教育、衛(wèi)生還是基礎(chǔ)建設(shè)，均存在天壤之別，這種公共資源分配不均所產(chǎn)生的公共危機(jī)在當(dāng)前農(nóng)村普遍存在。

(三)文化與管理沖突危機(jī)

自從稅收大變革之后，我國(guó)農(nóng)民基本費(fèi)用有了保障，農(nóng)民的生活水平提高了，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財(cái)政問(wèn)題較多，特別是地方政府很容易受經(jīng)費(fèi)的制約，經(jīng)常因經(jīng)費(fèi)問(wèn)題長(zhǎng)期處于無(wú)作為或不作為狀態(tài)。他們?cè)谡紊系脑捳Z(yǔ)權(quán)喪失、經(jīng)濟(jì)利益空缺、戶籍問(wèn)題難以逾越，這些問(wèn)題的存在隨時(shí)都有可能暴發(fā)并產(chǎn)生無(wú)法預(yù)估的危害。在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村文化也開(kāi)始繁榮起來(lái)，并日益豐富，但農(nóng)民始終無(wú)法擺脫基本素質(zhì)低的歷史現(xiàn)狀，較多農(nóng)民無(wú)法抵制低俗文化的入侵，文化的隨意性使得賭、黑等社會(huì)丑惡現(xiàn)象滋生。這些現(xiàn)實(shí)狀況的存在，若得不到重視和解決，農(nóng)村公共危機(jī)自然而來(lái)。

(四)自然災(zāi)害危機(jī)

農(nóng)村公共危機(jī)主要存在于兩個(gè)方面，一是人事危機(jī)，第二就是自然災(zāi)害危機(jī)。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害種類最多、發(fā)生頻率最高的國(guó)家之一，近十年內(nèi)，各地水旱、地震、地質(zhì)、病害、森林火災(zāi)等各種災(zāi)害愈來(lái)愈頻繁。其中以洪災(zāi)見(jiàn)多，地震也不少，特別是洪澇的災(zāi)害幾乎是毀滅性的，我國(guó)洪泛災(zāi)區(qū)近100萬(wàn)平方公里，全國(guó)范圍內(nèi)約40%的人口、35%的耕地、600多座城市受到過(guò)洪澇的困擾與侵害，主要鐵路、公路、油田等工礦企業(yè)也不同程度地受過(guò)洪澇災(zāi)害的威脅。［2］

二、農(nóng)村公共危機(jī)事件頻發(fā)的原因

目前我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)治理存在一定的問(wèn)題:比如在公共危機(jī)預(yù)警、公共危機(jī)處理以及危機(jī)過(guò)后的恢復(fù)上均存在不同程度的問(wèn)題。

(一)危機(jī)預(yù)警機(jī)制欠缺

公共危機(jī)的各種因素及其所呈現(xiàn)出的危機(jī)信號(hào)而言，在整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中，對(duì)其進(jìn)行控制和預(yù)測(cè)的必要性相當(dāng)大，這一階段的特殊性在于，危機(jī)現(xiàn)象出現(xiàn)的數(shù)量大而危機(jī)出現(xiàn)前的預(yù)警機(jī)制欠缺。到目前為止，我國(guó)農(nóng)村仍未形成應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的專門機(jī)構(gòu)。自非典事件發(fā)生以來(lái)，還先后經(jīng)歷了禽流感、H1N1、地震、雪災(zāi)及大旱等危機(jī)事件，正是因?yàn)榻佣B三的公共危機(jī)事件發(fā)生，使得農(nóng)村公共危機(jī)管理被逐步得到各級(jí)政府的重視。相關(guān)的法規(guī)文件也相繼出臺(tái)，但文件僅僅停留在針對(duì)某一事件的處理和應(yīng)對(duì)方面，而針對(duì)整個(gè)農(nóng)村社會(huì)公共危機(jī)進(jìn)行預(yù)警的機(jī)制設(shè)置卻未提及。

(二)農(nóng)民自身危機(jī)感弱

近幾年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，人為事故也同樣如此，農(nóng)村人口數(shù)量眾多，我國(guó)農(nóng)民在危機(jī)意識(shí)方面整體較差。這種危機(jī)感弱主要體現(xiàn)在:一是我國(guó)農(nóng)村基層組織危機(jī)意識(shí)缺乏，特別是村民自治委員危機(jī)會(huì)意識(shí)缺乏。二是相對(duì)于市民，農(nóng)民整體危機(jī)感知能力很弱，其應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力更弱，承受危機(jī)的能力更是欠缺。我國(guó)農(nóng)村以分散居住為特征，他們沒(méi)有機(jī)會(huì)接受危機(jī)常識(shí)培訓(xùn)，給農(nóng)民正確識(shí)別危機(jī)帶來(lái)了障礙。再加上我國(guó)一直存在著“各人自掃門前雪休管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)陋俗，這是人們應(yīng)對(duì)危機(jī)最大弊端。

(三)社會(huì)支持體系薄弱

我國(guó)農(nóng)村的法律、教育、衛(wèi)生、財(cái)政、管理機(jī)構(gòu)等資源還相當(dāng)匱乏，當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，農(nóng)村地級(jí)政府在有限的資源內(nèi)基本上無(wú)力應(yīng)付，往往在等待救援物資到達(dá)之前，大多失去了處理危機(jī)的最佳時(shí)間。我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生條件差，近幾年，各地農(nóng)村時(shí)常暴露出落后農(nóng)村社會(huì)存在的問(wèn)題，如因飲水源污染而導(dǎo)致傳染疾病、艾滋病蔓延，貧困地區(qū)的地方病死灰復(fù)燃等。盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度慢慢開(kāi)始產(chǎn)生效益，很大程度上解決了我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生問(wèn)題，但在合作醫(yī)療實(shí)施階段，還有許多特殊的問(wèn)題需要去化解。在我國(guó)農(nóng)村公共危機(jī)管理中，我國(guó)政府危機(jī)管理體制和機(jī)制尚不完善，現(xiàn)有的基層政府沒(méi)有多余的金額來(lái)支持應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理成本。

三、農(nóng)村公共危機(jī)的治理對(duì)策

(一)構(gòu)建農(nóng)村公共危機(jī)治理相關(guān)制度

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，這個(gè)規(guī)則的涵蓋面廣，有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、技術(shù)等層面，也包括道德、意識(shí)形態(tài)等范疇。農(nóng)村公共危機(jī)治理需要政府采取一定的措施進(jìn)行管理與調(diào)控，明確農(nóng)村公共危機(jī)治理的主體，以及能夠控制農(nóng)村地區(qū)公共危機(jī)發(fā)生率、降低危機(jī)產(chǎn)生的危害程度，在危機(jī)到來(lái)前提前防范、在危機(jī)中實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)、危機(jī)后續(xù)處理的全過(guò)程中發(fā)揮著決策與指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督功能的組織或個(gè)人，盡快制度農(nóng)村公共危機(jī)處置方案。加強(qiáng)農(nóng)村公共危機(jī)的應(yīng)變機(jī)制建設(shè)，明確政府在農(nóng)村公共危機(jī)治理中的責(zé)任，將危機(jī)治理納入國(guó)家公共危機(jī)治理戰(zhàn)略的具體規(guī)劃中，立足于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，整合農(nóng)村醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等，建立動(dòng)態(tài)的治理機(jī)制。

(二)弘揚(yáng)法治之道

農(nóng)村公共危機(jī)管理所依據(jù)的法律體系必須立足于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是法律內(nèi)容要廣泛，且要具體到每個(gè)細(xì)節(jié)。［3］同樣要從國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通運(yùn)輸、社會(huì)保障、新聞媒體等多個(gè)領(lǐng)域綜合考慮。二是各法律體系統(tǒng)一協(xié)調(diào)，關(guān)于公共危機(jī)治理，需要以公共利益為核心建立法律體系，達(dá)到治本的目的。在制定法律體系時(shí)，不能帶有任何利益思想，僅能賦予國(guó)家緊急治理權(quán)力，包括農(nóng)村各個(gè)領(lǐng)域，階層等，統(tǒng)一規(guī)劃、整體合作協(xié)調(diào)管制。迅速建立應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共危機(jī)的地方性法規(guī)。這是從根本上解決農(nóng)村公共危機(jī)治理之道，是農(nóng)村公共危機(jī)的法治之道。

(三)建設(shè)農(nóng)村公共危機(jī)治理問(wèn)責(zé)機(jī)制

在SARS病毒的入侵之后，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在其中吸取了教訓(xùn)，并基本上形成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組等級(jí)的農(nóng)村公共危機(jī)管理層級(jí)式組織體系。當(dāng)公共危機(jī)來(lái)臨之時(shí)，這個(gè)危機(jī)治理體系會(huì)在較大程度上對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和安排，并能及時(shí)組建危機(jī)管理小組，分工協(xié)作、組織應(yīng)急小組、按時(shí)常制定的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行救治，應(yīng)急組織體系在農(nóng)村公共危機(jī)的即時(shí)性治理中作用重大。問(wèn)責(zé)制的建立在很大程度上能夠警示部分地區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)在危機(jī)來(lái)臨之時(shí)避免消極行為。

(四)建立農(nóng)村公共危機(jī)事件信息預(yù)警機(jī)制

農(nóng)村公共危機(jī)的預(yù)警機(jī)制建設(shè)對(duì)治理農(nóng)村公共危機(jī)事件有著預(yù)見(jiàn)性作用，也可起到防范作用，政府應(yīng)拓展危機(jī)信息的公布渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、媒體特別是自媒體等中介，主動(dòng)公開(kāi)社會(huì)共享空間，收集提供宏觀和微觀信息，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，不斷加工信息，提供其質(zhì)量，形成開(kāi)放的公共空間。分步推進(jìn)農(nóng)村公共危機(jī)治理的法律制度建設(shè)，使農(nóng)村公共危機(jī)治理全過(guò)程公開(kāi)透明，信息預(yù)警準(zhǔn)確到位。

［1］ 阮博.危機(jī)情態(tài)下公共政策執(zhí)行的困境及其破解［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2013(3):167－169.

［2］ 陳安，馬建華.現(xiàn)代應(yīng)急管理應(yīng)用與實(shí)踐［M］.北京:科學(xué)出版社，2010(2):45.

［3］ 余玉花.公共決策防范危機(jī)的科學(xué)性探討［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2011(10):24－25.