張海洋，王國寧

(西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637002)

農村民間組織參與社會治理的理論分析與實現(xiàn)路徑

張海洋，王國寧

(西華師范大學 政治與行政學院，四川 南充 637002)

摘要：農村民間組織參與社會治理擴展了農村治理空間，激發(fā)了社會活力，在推動我國基層農村社區(qū)治理現(xiàn)代化和創(chuàng)新社會治理方式中發(fā)揮著不可忽視的政治功能。以合法性的多元參與治理、新公共管理的放權和顧客至上理論、社會生態(tài)學的整體協(xié)調性三個視角分析我國農村民間組織參與農村社會治理的理論，并就農村民間組織在參與社會治理實踐中存在的自身發(fā)育動力不足、社會責任不明確和運作不規(guī)范、民間組織的發(fā)展與國家政策和地方環(huán)境的融合度不高問題給出其在創(chuàng)新社會治理方式中的實現(xiàn)路徑。

關鍵詞：農村民間組織；理論分析；障礙與路徑

中圖分類號：D638

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：2095-4824(2015)02-0124-05

收稿日期：2014-12-18

基金項目：國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目(201410638012)

作者簡介：張海洋(1989-)，男，河南南陽人，西華師范大學政治與行政學院碩士研究生。

Abstract：Rural civil organizations participate in social governance has expanded the rural governance space, stimulated the social vigor and played a political role not to be ignored in promoting China’ s rural community governance of modernization and innovation of social governance mode. This paper analyzes China’ s rural civil organizations’ participation in social governance from the perspectives of legal multiple governance, delegating power to lower levels and customers first and the overall coordination of social ecology. In addition, it proposes the realization path for the rural creative social governance to settle the issues with regard to the insufficient motives in the governance practice, the inexplicit social responsibility and lack of standardization in operation, the insufficient integration of the development of the civil organizations with the national policies and the local environments.

隨著我國經濟市場化程度的提高和政治體制改革的深入，農村的生產組織形式和利益分配機制都發(fā)生了深刻的變化，農村民間組織在這場偉大的變革中獲得了發(fā)展的契機和動力。同時，由于我國農村民間組織種類的復雜多樣，要全面論述我國的農村民間組織實屬不易，所以本篇文章中所指的農村民間組織主要是指在公民社會的發(fā)展過程中，由于市場失靈和國家放權，一些農村團體組織存在彌補了政府服務缺位下利益表達機制的缺失。這些農村民間組織沒有完全依法履行國家民間組織管理機構的法律登記手續(xù)，但這些組織一定程度上是村民權益訴求和利益整合的平臺。這些組織立足于服務社會成員，在自愿、民主、平等、互利的運作原則基礎上得到多數(shù)成員的肯定。它改進了社會治理方式，創(chuàng)新了社會治理體制，對推進農村治理體系的現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

一、農村民間組織參與社會治理的理論依據(jù)

在治理體系和治理能力現(xiàn)代化下農村民間組織通過激發(fā)農村民間治理活力，不僅有效推動了村民自治的發(fā)展，而且通過各種非盈利性的組治平臺為農村弱勢群體提供人文關懷，構成了村莊和諧發(fā)展的重要力量。它參與社會治理實踐是新時期農村社會治理中普遍存在的一種創(chuàng)新實踐，它不僅是農民表達自身利益的一種渠道，而且也推動了社會主義新農村建設進程。這一具有重要實踐意義的農村民間組織參與社會治理的理論依據(jù)主要有：

1.基于多元治理理論的分析。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中提出有關政府治理的四種模式，其中第二種就是參與式國家。作者認為參與是20世紀90年代的主要政治議題之一，沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。[1]42政府治理的合法性要求各方利益主體通過一定的平臺進行利益表達，而農村民間組織參與國家治理恰恰契合了在開放流動的社會大背景下，不同利益主體通過平等協(xié)商和合作共享的方式形成一種政府和公民社會合作伙伴關系的“善治”協(xié)同治理模式，推動了從“政府主導型”向“社會制衡模式”的治理方式轉變。農村民間組織參與新農村的準公共服務體系，可以在發(fā)揮自身優(yōu)勢的前提下推進農村穩(wěn)定和民主化進程，豐富了社會治理理論，在社會治理體系下形成一種國家、社會、公民協(xié)同性的合作局面。另外，農村民間組織參與農村治理體系推動了十一五規(guī)劃中新農村建設的進程。農民在參與農村民間組織的過程中會在組織內部形成一種有序的民主決策方式，在外部農村民間組織以一種團體的形式進行利益訴求和權利表達，逐步培育了農民的民主、權利、平等、法治等政治意識，推進了鄉(xiāng)風文明建設，奠定了農村治理的精神基礎。同時，農村民間組織在服務農業(yè)生產和發(fā)展農村經濟方面可以為農村各項事業(yè)發(fā)展提供信息支持和生產技術指導，提高了新農村經濟的市場化水平，構筑了新農村可持續(xù)發(fā)展的基礎。

王國寧(1989-)，男，河南商丘人，西華師范大學政治與行政學院碩士研究生。

2.基于新公共管理的“放權”和“顧客至上”理論的分析?！靶鹿补芾怼睆娬{管理過程的顧客至上或顧客導向，倡導通過把公民變成消費者(顧客)，以市場取代政府，提高政府的回應性服務進而滿足公民(顧客)的不同公共性需求。它通過引入市場機制、公民參與管理、公共服務提供的小規(guī)?；却胧?，給公民(顧客)提供“以腳投票”即自由選擇服務機構的機會，征求他們對公共服務的意見和要求，并測量其滿意程度。[2]農村經濟合作組織通過提供信息指導，為其成員的成品運銷、加工提供服務便利，形成一種利益整合下的規(guī)模經濟，通過這種方式提高了農產品的競爭力，降低了市場信息復雜化下最優(yōu)決策的選擇成本。而且組織的存在一定程度上也提高了村民在市場經濟下的抗風險能力，客觀上促進了農村經濟的市場化水平。從市場經濟的角度來看，由于其作為一種利益表達團體而存在，公民從傳統(tǒng)的被動服務地位變成了顧客，客觀上要求政府在治理時明確公共管理責任機制，廣泛聽取公民意見，滿足公民合理性的公共訴求，提高自身的回應服務水平。在公共產品供給方式選擇上，政府根據(jù)市場的合同承包、代理、拍賣、招標等方式或準市場的辦法將部分權力委托給一些民間組織，而農村民間組織利用自身的經驗、方法和技術，提高公共物品及服務供給的效率，實現(xiàn)了新公共管理下農村基礎設施的有效供給?？傊r村民間組織參與農村社會治理體系增強政府公務員的“管理”和“服務”意識，推動了政府部門由傳統(tǒng)的“行政”向“管理”和“治理”思路的轉變，重塑了政府與社會的關系。

3.基于社會生態(tài)學的整體性和協(xié)調性分析。一般來說，良性循環(huán)的社會生態(tài)系統(tǒng)，必定是生態(tài)平衡的社會生態(tài)系統(tǒng)，社會生態(tài)系統(tǒng)必然朝著社會群體多樣性、社會文化多樣性、社會結構復雜化和社會功能完善化的方向持續(xù)發(fā)展，從而達到成熟穩(wěn)定和動態(tài)平衡的最佳社會狀態(tài)。[3]社會生態(tài)學認為，一個良好的社會治理體系必須是人——組織——管理生態(tài)環(huán)境聯(lián)成一個有機的生態(tài)統(tǒng)一整體。農村民間組織參與農村社會治理豐富了農村生態(tài)治理系統(tǒng)的多樣性，通過發(fā)揮其在利益整合和民主管理方面的功能，提高了農村社會中政府、社會、公民之間的合作協(xié)調水平，彌補了政府治理空間的“缺位”和市場的失靈。通過對農村政治、經濟、文化和社會等各種資源進行有效整合和有利于農村社會生態(tài)系統(tǒng)下資源的優(yōu)化配置，這種優(yōu)化配置的結果會在治理空間下形成一種協(xié)同生產效應。此外，農村民間組織作為一個平臺讓廣大農民參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實現(xiàn)了農村利益的有效整合，對平衡農村社會生態(tài)系統(tǒng)下的利益協(xié)調化具有重要的現(xiàn)實意義。民間組織參與農村民間治理體系是尊重農村社會生態(tài)系統(tǒng)基本規(guī)律的體現(xiàn)，在政府主導、民間組織參與、公民互動的格局下各方通過協(xié)同發(fā)展，形成良好的農村社會管理生態(tài)環(huán)境，推動農村政治、經濟、社會、文化、生態(tài)共同繁榮，實現(xiàn)農村治理體系的良性生態(tài)循環(huán)運作。

二、我國農村民間組織參與社會治理的基礎性障礙

農村民間組織參與農村治理不僅豐富了農村公共服務需求的供給方式，而且也擴寬了農民參與民主化進程的渠道，對中國特色社會主義的治理體系的構建發(fā)揮著不可忽視的作用。但是在民間組織參與社會治理的過程中也存在一些基本障礙，主要表現(xiàn)為：

1.農村民間組織自身發(fā)育動力不足。由于受到多種因素的制約，我國農村民間組織的發(fā)展十分緩慢，跟不上農村社會經濟發(fā)展和農民的實際需求。主要表現(xiàn)為民間組織的系列活動缺少資金的帶動。民間組織積極組織各項文體活動，豐富了村民生活，但是由于缺少資金的支持，造成內部辦公用品和社會活動器材有效供給不足，甚至組織內部的人員配置都會因為資金不足而無法保障正常工資的發(fā)放，這往往使得服務和活動的持續(xù)性動力不足，難以長久維持。此外，這些農村民間組織多為農民自發(fā)組織興起的，受其自身的經濟實力和能力水平的限制，其在發(fā)展過程中的運營規(guī)模、規(guī)范化程度、人才結構、加工運輸銷售能力、競爭能力、科技化程度在市場經濟的競爭中處于劣勢地位。其次，民間組織人力資源補給再生力不足。隨著市場化的推進和流動性的增加，由于農村基礎設施落后，更多的鄉(xiāng)村青壯年選擇外出務工，造成農村精英人才大量流失，而留守村內的大多數(shù)都是老人、婦女和兒童，造成民間組織發(fā)展的人才匱乏。另外，隨著現(xiàn)有的組織內部成員年齡的不斷增長，專業(yè)知識和管理能力在逐漸退化而針對人力資源保值、增值的培訓開發(fā)斷層，但又無法從外部有效獲取資源補給，這會影響組織提供公共產品和服務的能力，最終使其難以獲得村民的認可和支持，這在很大程度上制約了農村民間組織的可持續(xù)性發(fā)展。

2.農村民間組織的社會責任不明確和運作不規(guī)范。民間組織的生成與發(fā)育契合了公共需求，但是在現(xiàn)實運作過程中由于社會責任不明確和運作的不規(guī)范，沒有發(fā)揮其應有的功能，主要表現(xiàn)為民間組織的公信力不足。由于民間組織發(fā)展實力有限，因此在行為方式上容易受到基層政府和村兩委的束縛，“組織超權行事”雖能提高村委會的行政效率，但容易使得政府將職責轉移給民間組織，使政府規(guī)避責任和沖突，弱化政府權威，產生不作為風氣[4]。另外由于民間組織職權界限不清，受到了行政化趨向的影響造成無法有效參與鄉(xiāng)村治理。獨立程度較低也影響了農村民間組織的聲譽，削弱了民間組織的公信力，合理權力受限下的治理活動難以獲得村民的廣泛認同，影響了農村民間組織治理空間的擴展。農村民間組織承擔社會責任單一。農村民間組織除了發(fā)揮其自身組織優(yōu)勢外更應承擔提高農民素質，增進社會整合，提供公共服務，滿足農村人民群眾日益發(fā)展的精神需求以及扶助弱勢群體等社會責任和功能，但是在現(xiàn)實的民間組織實踐活動中其更多是僅僅為了組織內部會員利益服務的，這種為了單一利益而運作的現(xiàn)象與我國民間組織推進民間治理體系的系統(tǒng)化、科學化宗旨嚴重背離。民間組織內部機制運作不完善。一方面，一些組織者和管理者利用組織制度設計的漏洞進行牟利，民間組織成為其為某些人進行牟利的工具。另一方面，一些部門的運作是在缺乏專業(yè)型的人才下隨機性的操作，加上在法律上缺乏對民間組織運行有效的規(guī)制，造成了農村民間組織操作的隨意化。由于這種制度設計的內在缺陷，往往導致民間組織與民爭利、違法融資的現(xiàn)象，這嚴重傷害了村民的合法利益，背離了組織行為與滿足公共利益需求取向一致的宗旨。

3.民間組織的發(fā)展與國家政策和地方環(huán)境的融合度不高。農村民間組織參與農村治理擴展了農村治理空間，在運作過程中只有與國家政策和地方環(huán)境進行有效融合才能發(fā)揮其對于農村發(fā)展的基礎性作用。但在實際的發(fā)展和運作過程中民間組織的發(fā)展與國家政策和地方環(huán)境的融合度并不高，主要表現(xiàn)在：首先，對民間組織相關政策認識不足。我國現(xiàn)行的有關民間組織的法律法規(guī)主要有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理條例》以及民政部做出的50余個關于社會團體管理的規(guī)章，這些法律法規(guī)共同構成了我國民間組織發(fā)展的法律框架，但是在實際的運作過程中，民間組織普遍缺少對這些法律條文的了解，加上對國家現(xiàn)行的方針政策認識不清，很難將自己業(yè)已形成的運作經驗與外界政策很好地融合。其次，發(fā)展運作模式與運作宗旨和當?shù)貙嶋H情況契合度不高。增進和維護農民的社會利益是農村民間組織社會責任的本質屬性，也是農村民間組織社會責任的核心和靈魂。但在一些民間組織的發(fā)展過程中其僅僅是為了小團體的利益而運作，主要表現(xiàn)為利用其規(guī)模程度擠壓其他農民利益，甚至出現(xiàn)信息誤導和欺行霸市的行為，成為為了自身利益而運作的狹隘團體。有些民間組織小團體不僅沒有充分認識到農村民間組織實現(xiàn)復合型治理的意義，更沒有結合當?shù)亟洕唧w狀況和農民訴求展開活動，成為一種形式和空殼化短視狹隘的農村民間組織。

三、我國農村民間組織有效參與社會治理的選擇路徑

社會治理是社會建設的重大任務，是國家治理的重要內容。農村民間組織參與社會治理的過程中擴大了農村基層民主的治理空間，也提高了農民政治參與的制度化和組織化水平。它是創(chuàng)新社會治理體制，改進社會治理方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉變的重要路徑，也是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

1.推進政策傾斜和監(jiān)管完善。農村民間組織在社會治理和公共服務方面具有獨特的優(yōu)勢，政府應該在政策和監(jiān)管上對民間組織進行系統(tǒng)化的管理，發(fā)揮民間組織在農村社區(qū)治理和民主政治建設中的作用。在政策扶持方面就政府采購、項目扶持等對民間組織進行支持，并結合地方特色出臺若干針對地方農村民間組織發(fā)展的政策指導意見，規(guī)范農村民間組織的發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化內部治理結構；在資金上支持民間組織開展合法的服務和經營，提高其服務性、營業(yè)性收入，實現(xiàn)資金來源的多元化，對民間組織全年的財務報告進行匯編，形成規(guī)范化的結算模式，保證民間組織每一筆錢用到實處。同時，通過利用稅收杠桿，對民間組織中那些促進科技進步、保護與節(jié)約、照顧弱勢群體的組織進行稅收優(yōu)惠，保證其可以為農民提供優(yōu)質性的服務，使其成為協(xié)調政府與民間、鄰里之間、階層與階層之間關系的重要紐帶；在登記監(jiān)管方面改變中國現(xiàn)行民間組織登記監(jiān)管體制，并以此為基點構建一個包括備案注冊——登記認可——公益認定的三級民間組織準入制度。[5]對已成立的農村民間組織要積極引導其建立和完善財產分配、積累制度，通過運用行政、法律手段監(jiān)管其守法運作并規(guī)范其建章立制、民主管理、業(yè)務活動、黨組織建立等重要環(huán)節(jié)的設立，逐步將民間組織的運作納入規(guī)范化軌道。同時，通過例行性與非例行性檢查相結合的形式來督促民間組織的法制化、規(guī)范化運作。

2.完善自身運作和人才形成機制。管理民主化和制度化是建設社會主義新農村的制度保障。農民利益表達和農村治理需要制度保證，農村合作經濟組織、農民自發(fā)的維權組織在一定程度和范圍內可以表達農民利益,并有效推進農村治理。[6]在堅持自愿和互利原則的基礎上發(fā)展農村合作經濟組織，推進有關農村民間組織各方面制度更加科學、完善，實現(xiàn)各項事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化，從制度環(huán)節(jié)提升農村民間組織能力。同時，尊重民間組織作為獨立法人的自主地位，發(fā)揮民間組織在激發(fā)農村治理活力和資源整合方面的優(yōu)勢，讓部分民間組織可以結合地方實際采取地方龍頭企業(yè)加農戶的“嵌入式”合作經濟組織模式，以龍頭企業(yè)為依托，吸收有關服務單位和農戶投資入股，提高自身的抗風險能力和組織規(guī)模化程度，同時也增強民間組織自身的創(chuàng)造力和服務力。構建完善的民間組織人才吸附和再生機制。民間組織在人力資源規(guī)劃方面，應逐步改革和完善有關招聘、就業(yè)、社會保障等制度，例如在招聘環(huán)節(jié)通過參加高校招聘活動或者公布網(wǎng)上招聘信息來擴大自身的人才吸附力，在就業(yè)保障方面通過完善自身的管理制度和宣傳自身的治理精神來改變人們的認知偏差，從制度上解決非政府組織人力資源缺乏的困境。同時，加強民間組織現(xiàn)有從業(yè)人員的業(yè)務技能培訓和思想教育，提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)、服務技能和組織認同感，從自身治理技能方面提高對農村治理水平的影響力，真正做到“打鐵還需自身硬”。

3.構建多元利益平衡的農村民間治理模式。農村民間組織參與農村治理體系符合合法性多元參與治理維度，是實踐新公共管理理論的體現(xiàn)，是完善農村社會生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，只有構建一種多元利益平衡下的治理模式，才能實現(xiàn)農村治理體系的現(xiàn)代化。首先，政府要認識到農村民間組織在社會治理和公共服務方面具有的獨特優(yōu)勢，在相關領域實行權力下放和讓渡，把那些更適合民間組織發(fā)揮作用的領域交給民間組織。通過合理劃分農村民間組織發(fā)揮作用的公共事務管理范圍，發(fā)揮民間組織在政策咨詢、項目參與和社會事務監(jiān)督方面的功能，保證社會權力的相對獨立和治理資源的合理運用。其次，增強對民間組織政策支持力度。優(yōu)化民間組織發(fā)展的融資環(huán)境，加大對農村民間組織發(fā)展的支持力度，積極引導、扶持、培育發(fā)展出一批影響大、效果好、有活力的名牌民間組織，并通過表彰獎勵增強民間組織在農村治理貢獻方面的榮譽感。再次，提高不同民間組織自身治理服務互動能力，明確民間組織內部運作規(guī)則的透明化和原則化。各個民間組織可以在結合自身情況的基礎上通過舉辦各種類型的培訓班提高農村民間組織工作人員的思想、業(yè)務素質，幫助他們盡快掌握科學經營方法和專業(yè)技術。同時，通過應用現(xiàn)代信息技術進行知識更新、案例分析、專家咨詢、會員需求基層信息意見反饋等工作，使信息技術成為民間組織專業(yè)化建設的推動力，從客觀上推動民間組織的有效治理和規(guī)范發(fā)展[7]。最后，建立農村民間組織利益協(xié)調機制。在根據(jù)有關法律法規(guī)的前提下，本著服務農村社會的原則可以針對農村民間組織運作過程中的矛盾與糾紛，設立一個民間組織利益調解部門，協(xié)調彼此之間的利益。此外，通過財政、信貸、工商、稅務、物價、人事、勞動、司法等方面給農村民間組織提供及時全面、準確的各種相關信息，提升民間組織在農村公共產品和農村治理民主化方面的影響力，形成一種政府主導下的多元利益互動的民間治理模式。

總之，伴隨著我國治理現(xiàn)代化進程的推進，農村民間組織參與社會治理中來不僅改進了社會治理方式，促進了農村社會治理的主體多元化，豐富了治理手段，同時，也成為有效化解和預防社會矛盾的主要力量。通過制度化的力量提升農村民間組織運作的規(guī)范化水平，并以政策支持與自身能力的培育為驅動力，不斷提高農村民間組織參與農村社會治理的深度和廣度，發(fā)揮其在農村社會治理中的社會動員功能和自治功能，對改善農村社會治理和創(chuàng)新農村社會治理機制，實現(xiàn)中國特色的社會治理方式具有重要的意義。

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Theoretical Analysis and Countermeasures for Rural Civil

Organizations’ Participation in the Social Governance

Zhang Haiyang

(PoliticsandAdministrationInstitute,ChinaWestNormalUniversity,Nanchong,Sichuan637009,China)

Key Words：rural civil organizations; theoretical analysis; obstacles and paths

(責任編輯：胡先硯)