段葳

（黃岡師范學(xué)院，湖北黃岡438000）

·法學(xué)研究·

上級人民法院行政訴訟管轄裁量權(quán)擴(kuò)大的挑戰(zhàn)及其紓解
——以中級人民法院為考察對象

段葳

（黃岡師范學(xué)院，湖北黃岡438000）

《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》對行政訴訟管轄作出了重大變革，賦予上級人民法院相當(dāng)大的一審行政案件管轄配置裁量權(quán)。上級人民法院在積極有效運(yùn)用管轄裁量的同時，也存在怠于裁量、濫用裁量的可能，也可能作出不公正裁量。為此，我們應(yīng)科學(xué)合理地裁量指定管轄、提級審理抑或原法院管轄，并且通過賦予當(dāng)事人管轄裁量聽審權(quán)，建立完善的管轄裁量復(fù)議制度，切實(shí)發(fā)揮上級人民法院行政訴訟管轄裁量的能動作用。

中級人民法院；管轄裁量；裁量聽審權(quán)；裁量復(fù)議權(quán)

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.015

2008年2月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）賦予了上級人民法院更大的管轄裁量權(quán)，上級人民法院對于一審行政案件管轄權(quán)的配置具有相當(dāng)大的裁量空間。上級人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人申請、下級人民法院的報(bào)請或依據(jù)自身職權(quán)，結(jié)合不同案件的具體情況，經(jīng)裁量后可以指定異地法院管轄、決定有管轄權(quán)的法院管轄或決定自己管轄一審行政案件。盡管最高人民法院、高級人民法院也可以參照《管轄規(guī)定》行使一審行政案件管轄裁量權(quán)，但由于其一審行政案件相對較少，而且我國大量行政糾紛都發(fā)生在基層，所以本文擬以中級人民法院為考察對象，深入分析中級人民法院的行政訴訟管轄裁量。

一、行政訴訟管轄裁量緣何擴(kuò)大

1.行政審判不能承受之重

《行政訴訟法》實(shí)施20多年來，在確立“依法行政”觀念、完善行政法制體系、保障行政相對人合法權(quán)益等方面取得了巨大成就，對于維護(hù)社會穩(wěn)定，構(gòu)建和諧社會發(fā)揮了重要作用［1］（P29-36）。然而，20多年的行政訴訟實(shí)踐表明，一幅個人和政府對簿公堂、法官居中裁判的理想法治圖景并沒有完全實(shí)現(xiàn)。在不少情形中，普通公民依然不敢告、不愿告政府，行政首長依然很少出庭應(yīng)訴，法官依然缺乏獨(dú)立公正判案的勇氣。誠如有學(xué)者所言，《行政訴訟法》實(shí)施至今，也還展現(xiàn)了陷入現(xiàn)實(shí)和制度窘境的另一面，民眾的期望和行政法治現(xiàn)實(shí)之間的差距明顯存在，行政訴訟制度在權(quán)力制約方面顯得相當(dāng)力不從心［2］（P19）。

從全國行政訴訟一審受理案件的數(shù)量來看，1990年為13006件，2010年為129133件［3］。雖說20年增長了將近10倍，但每個法院平均受理的行政案件數(shù)量還相當(dāng)?shù)?，甚至有不少基層人民法院全年未曾受?件行政案件。雖然說行政訴訟一審案件的數(shù)量并不必然表明行政訴訟的困境，但也從一個側(cè)面反映出了我國行政訴訟的艱難。對于行政案件是否立案已經(jīng)不僅僅是一個法律問題，而更是政治問題、法律問題與社會問題的混合體。法院深諳“立案的政治學(xué)”，法院在考慮是否立案時，不僅會考慮起訴是否符合法律形式要件，更會考慮立案可能帶來的社會后果；不僅會考慮個案的公平正義，更會考慮與地方黨政機(jī)關(guān)的關(guān)系和當(dāng)?shù)厣鐣陌捕▓F(tuán)結(jié)。對于立案后的審理與執(zhí)行也存在同樣的問題，法官在審理行政案件時，經(jīng)常受到各種法外干預(yù)，在判決時法律規(guī)范并非唯一考量因素，即使法官面臨各種風(fēng)險(xiǎn)、頂住各種壓力而作出公正判決，也存在難以有效執(zhí)行的困境。

2.困厄中的發(fā)展與變革

為了走出行政訴訟的困局與窘境，我國很多地方法院進(jìn)行了大膽的“司法試驗(yàn)”，試圖以行政訴訟管轄為突破口，通過變通管轄，打破行政訴訟“嵌入性司法”、“選擇性司法”［4］（P513-533）的無奈。早在1995年，平頂山市兩級法院率先開展對行政案件的指定管轄改革，把本屬于A縣管轄的行政案件，由中級人民法院指定到B縣法院審理，從而在一定程度上可以避開因體制問題造成的外來干預(yù)，使法院能夠順利受理和審判行政案件［5］。2001年，濟(jì)寧中級人民法院就在中級人民法院和全市12個縣市區(qū)法院對行政審判改革進(jìn)行了試點(diǎn)，2003年起在全市范圍內(nèi)全面推廣［6］。2001年，海南省高級人民法院率先在全國較早地將“提級審理”的改革方案在全省行政審判領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施，對市、縣政府、省廳、局作被告的行政案件，在市縣有重大影響以及其他重大復(fù)雜的新類型疑難案件原則上由中級人民法院受理，以期減少人民法院在審理行政案件中的干擾和阻力［7］（P23-26）。2002年7月，浙江省臺州市中級人民法院啟動了行政訴訟案件的異地交叉管轄改革，對縣級以上人民政府為被告或有10名以上原告的行政案件，由基層人民法院提交給中級人民法院，再由中級人民法院指定異地審理。2006年4月，臺州市中級人民法院發(fā)文將異地管轄案件的范圍拓展到所有行政訴訟案件，并賦予原告異地管轄的選擇權(quán)［8］。江蘇、重慶、福建、湖南、遼寧、湖北等地法院也都推行了異地管轄、提級管轄，大膽進(jìn)行“司法試驗(yàn)”。

對于最高人民法院來說，也一直不斷通過司法指導(dǎo)性文件、司法解釋、批復(fù)等方式來尋求整個法院系統(tǒng)的變革。最高人民法院2000年公布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八條試圖通過提升級別管轄，將被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理等情形的案件提升為中級人民法院管轄，以試圖消除地方政府對法院的不法干預(yù)。但實(shí)踐證明此項(xiàng)變革是失敗的，最高人民法院試圖通過提級管轄來實(shí)現(xiàn)行政訴訟的獨(dú)立與公正的嘗試并沒有取得成功［9］（P44-58）。然而，2000年司法解釋第八條的實(shí)效性缺失并沒有阻止行政訴訟追求獨(dú)立與公正的步伐。特別是自2006年以來，多名國家領(lǐng)導(dǎo)人就加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作多次做出重要批示，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機(jī)制的意見》明確要求:“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政訴訟改革，通過探索完善行政案件管轄制度改革等措施，保障人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判職能?！?007年3月，在第五次全國行政審判工作會議上肖揚(yáng)同志也強(qiáng)調(diào):“要積極推進(jìn)行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預(yù)，為人民法院依法獨(dú)立公正審理行政案件提供制度保障?！保?0］在此背景下，最高人民法院在2008年推出了《管轄規(guī)定》，賦予了上級人民法院較大的行政訴訟管轄裁量權(quán)。

二、上級人民法院行政訴訟管轄裁量權(quán)擴(kuò)大帶來的問題與挑戰(zhàn)

人民法院的行政訴訟管轄改革被認(rèn)為是促進(jìn)行政審判獨(dú)立與公正的重要方式和手段之一，它是在當(dāng)前司法環(huán)境不理想、行政訴訟處于困境的背景下，法院系統(tǒng)內(nèi)部自上而下追求獨(dú)立與公正的變革，也是對自下而上地方“司法試驗(yàn)”成功經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)與推廣。在當(dāng)前我國行政審判體制不發(fā)生大變動的情況下，通過擴(kuò)大上級人民法院的行政訴訟管轄裁量權(quán)，積極發(fā)揮上級人民法院在行政訴訟管轄配置中的積極能動作用，可以較小的代價和成本，緩解長期困擾行政審判的“立案難、審理難、執(zhí)行難”等難題。

2008年《管轄規(guī)定》的施行已經(jīng)取得了明顯效果，從全國一審行政案件的受案數(shù)量來看，從1999年到2008年10年間行政訴訟一審案件受理數(shù)只增加了10829件，年平均增長率僅為1.11%，而在《管轄規(guī)定》施行后的2009年1年間行政訴訟一審案件受理數(shù)就增加了11914件，增長率為10.99%，2010年行政訴訟一審案件受理數(shù)增加了8821件，雖然略少于2009年，但增長率也達(dá)到了7.33%［11］。雖然一審行政案件數(shù)量的成倍增加并不完全是由《管轄規(guī)定》的施行所引起的，但卻與其有著很重要的關(guān)聯(lián)。由于當(dāng)事人對于自己認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)的案件，可以直接向中級人民法院起訴，經(jīng)中級人民法院裁量后可以指定異地法院管轄、決定有管轄權(quán)的法院管轄或決定自己管轄，從而在某種程度上有利于消除當(dāng)事人不愿告、不敢告的心理，大大提升當(dāng)事人對行政審判公正的期盼，進(jìn)而使行政案件數(shù)量在短時間內(nèi)獲得很快地增加。然而，行政案件的數(shù)量會持續(xù)增加嗎？通過擴(kuò)大上級人民法院的行政訴訟管轄裁量權(quán)能有效實(shí)現(xiàn)行政審判的獨(dú)立與公正嗎？上級人民法院在具體裁量過程中又會面臨哪些新的問題與挑戰(zhàn)呢？

1.裁量選擇——指定管轄、提級審理抑或原法院管轄

《管轄規(guī)定》第2條就賦予了當(dāng)事人的選擇起訴權(quán)，當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，可以直接向中級人民法院起訴，再由中級人民法院根據(jù)不同情況作出裁量：指定管轄、提級審理或決定有管轄權(quán)的法院審理。而對于中級人民法院究竟該如何裁量，是作出指定管轄、提級審理還是決定原有管轄權(quán)的法院審理，《管轄規(guī)定》并無明確規(guī)定。

在我國，由于受特殊的傳統(tǒng)文化和政治現(xiàn)實(shí)的影響，普通公眾都有著“迷信上級”的心理，會很自然地認(rèn)為上級行政機(jī)關(guān)比下級行政機(jī)關(guān)公正、中央政府比地方政府公正。對于作為糾紛解決機(jī)構(gòu)的法院來說，盡管上下級人民法院是審判監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，但是在一般民眾心目中，法院的級別越高，糾紛處理結(jié)果的公正性就越有保障。在這樣的社會心理下，只要有機(jī)會提高糾紛解決法院的級別，當(dāng)事人都會盡可能地將自己的案件起訴到上級人民法院。這樣一來，當(dāng)事人直接起訴到中級人民法院的案件就會大量增加。中級人民法院到底該如何裁量？指定管轄抑或提級審理？還是決定原有管轄權(quán)的法院審理？如果都提級審理，中級人民法院勢必不堪重負(fù)，大量案件都會涌向中級人民法院，而且會不斷形成示范效應(yīng)，起訴到中級人民法院的行政案件將會越來越多；如果都不提級審理，確實(shí)可能難以獨(dú)立公正解決大量糾紛案件，而且當(dāng)事人最終也可能會上訴到中級人民法院，這樣就不僅不能及時給當(dāng)事人一個公正的判決，而且還浪費(fèi)了司法資源。

中級人民法院對于基層人民法院報(bào)請的案件和自己依職權(quán)可以決定提級審理的案件同樣面臨著如何裁量的問題?！豆茌犚?guī)定》第4條還賦予了基層人民法院的報(bào)請權(quán)，基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請中級人民法院決定，再由中級人民法院根據(jù)不同情況作出裁量：提級審理、指定管轄或決定原有管轄權(quán)的法院審理。依此規(guī)定，基層人民法院對于那些自己不能獨(dú)立公正審理的案件，就可能會直接報(bào)請到上級人民法院，回避當(dāng)?shù)攸h政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)“曲線救法”［12］（P65）。當(dāng)然，基層人民法院也可能出于其他因素考慮，例如對于那些可能纏訴、濫訪的案件，基層人民法院也會尋找借口將案件報(bào)請中級人民法院決定。

另外，《管轄規(guī)定》第5條也賦予了中級人民法院的裁量權(quán)，對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據(jù)案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。如此看來，無論是當(dāng)事人選擇起訴到中級人民法院的案件，還是由基層人民法院報(bào)請的案件，甚至是中級人民法院依職權(quán)可以決定提級審理的案件，中級人民法院都面臨著如何有效行使裁量權(quán)，以確保案件能得到公正有效解決的問題。

2008年最高人民法院公布的《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行關(guān)于〈行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的通知》中確立了以指定管轄為主，以提級管轄為輔的原則，要求各地在執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以指定管轄為主，確有必要時再選擇提級管轄。此項(xiàng)規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，缺乏裁量具體考量因素的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)一律指定異地法院管轄了事的情況發(fā)生。而一律指定異地管轄并不能有效保障所有案件的公正性。在實(shí)踐中，出現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)動員本地的行政庭長去異地法院做溝通說服工作，被告政府首長打電話給受案地政府首長要求干預(yù)行政審判等現(xiàn)象，［9］（P44-58）極大地?fù)p害了異地管轄行政審判的公正性。

2.怠于裁量和濫用裁量——中級人民法院能盡職盡責(zé)嗎？

在審判實(shí)踐中，很多地方中級人民法院并沒有有效運(yùn)用管轄裁量權(quán)，而是怠于行使管轄裁量權(quán)。對于當(dāng)事人直接起訴或基層人民法院報(bào)請的案件，中級人民法院本應(yīng)綜合考量多種因素，再作出指定管轄、提級審理或由原法院審理的決定，但是，對于這些案件中級人民法院很多時候只是簡單地指定異地管轄或決定由原法院管轄，中級人民法院只是充當(dāng)了“穿針引線”的角色，而缺乏積極能動的裁量。對于本應(yīng)由自己主動依職權(quán)提級審理或指定到異地法院管轄的案件，也由于缺乏動力而怠于行使裁量權(quán)。

除了存在怠于裁量的情況外，中級人民法院還存在濫用管轄裁量的情況。中級人民法院對于一審行政案件管轄的配置權(quán)具有相當(dāng)大的裁量空間，幾乎完全掌控了一審行政案件管轄權(quán)的流向。中級人民法院對于當(dāng)事人直接起訴或基層人民法院報(bào)請到本院的案件，就一定能做到公正裁量嗎？會不會也存在濫用管轄裁量的可能呢？中級人民法院在作出管轄裁量時，可能出于不正當(dāng)?shù)哪康?，裁量不是為了?shí)現(xiàn)個案正義，而可能出于向“政治諂媚”或其他目的。

無論中級人民法院是怠于行使管轄裁量，還是濫用管轄裁量，其直接后果就是不僅不能實(shí)現(xiàn)個案正義，而且也極大地?fù)p害了行政審判的公正性和權(quán)威性，延緩了行政訴訟走出困局與窘境的進(jìn)程。

3.公正裁量——中級人民法院能有效排除干擾嗎？

中級人民法院在管轄裁量權(quán)擴(kuò)大的同時，面臨的“干擾”也將大大增加。對于這些“干擾”，中級人民法院能有效排除并最終作出公正裁量嗎？相對于基層人民法院，中級人民法院不受下級政府人、財(cái)、物的控制，地位相對超脫，但是對于某些所謂“事關(guān)重大”、“影響和諧穩(wěn)定”的案件，基層政府可能通過上級政府直接向其施壓，導(dǎo)致本來應(yīng)當(dāng)提級審理的案件而得不到提級，本來應(yīng)當(dāng)指定到異地法院管轄的案件而得不到指定，最終中級人民法院可能“頂不住壓力”而只能將案件交由原基層人民法院自己受理，或?qū)讣付ǖ健氨恢付ā钡漠惖胤ㄔ汗茌?。如此一來，審理結(jié)果可想而知。對于當(dāng)事人向有管轄權(quán)的基層人民法院起訴，受訴人民法院在7日內(nèi)未立案也未作出裁定的案件，中級人民法院能有效作出公正裁量嗎？同樣也可能面臨著“無法抗拒的干擾”而作出不公正的管轄裁量。

三、以管轄裁量為突破口推進(jìn)行政審判的獨(dú)立與公正

1.綜合考量多種裁量因素

面對具體的行政案件，中級人民法院的裁量因素直接決定了一審行政案件的管轄法院，進(jìn)而直接決定了該案件的審判質(zhì)量。因此，應(yīng)當(dāng)綜合考量多種裁量因素，科學(xué)合理地確定指定管轄、提級審理或原法院管轄，以有效保障行政案件能得到獨(dú)立公正地審判。

一般來說，作為司法管轄，主要遵循的是便利原則，也就是便于當(dāng)事人訴訟和便于審判活動的順利進(jìn)行。而對于我國現(xiàn)階段的行政訴訟來說，最突出的問題是審判的獨(dú)立與公正。行政案件管轄制度改革的目的在于防止和排除不當(dāng)干預(yù)，使人民法院能夠獨(dú)立公正地受理和審理行政案件。因此，上級人民法院在作出管轄裁量時，必須以確保獨(dú)立公正審判為目標(biāo)。在裁量一審行政案件是指定管轄、提級審理還是原法院管轄時，中級人民法院應(yīng)對可能被指定轄區(qū)法院或原有管轄權(quán)的法院的司法環(huán)境、行政案件質(zhì)量及行政審判力量配置等因素作綜合考量，以作出是否由其管轄。如果當(dāng)?shù)卮嬖谒痉ōh(huán)境較差、行政判決質(zhì)量低下、審判力量薄弱等情況，就應(yīng)當(dāng)作出提級審理的裁定。

對于是當(dāng)事人直接起訴還是由下級人民法院報(bào)請的案件應(yīng)作區(qū)別對待。對于下級人民法院報(bào)請的案件應(yīng)重點(diǎn)考慮作為提級審理。因?yàn)橐话闱闆r下，下級人民法院主動報(bào)請的案件往往存在較大的審理難度，其原因既可能是受到當(dāng)?shù)攸h政干預(yù)較強(qiáng)，也可能是案件本身較為復(fù)雜，所以一般不宜指定異地管轄，更不宜決定由報(bào)請的人民法院審理。事實(shí)上，根據(jù)《管轄規(guī)定》第2條和第4條的規(guī)定，中級人民法院對當(dāng)事人直接起訴的處理方式分別為：指定管轄、提級管轄、原有管轄權(quán)的法院管轄，而對基層人民法院報(bào)請的案件的處理方式分別為：提級管轄、指定管轄、原報(bào)請法院管轄。從相關(guān)條文內(nèi)容的排列順序可以看出，對于這兩類案件的指定管轄還是提級審理，司法解釋者是作區(qū)別對待的。因此，中級人民法院在作指定管轄還是提級審理裁量時，應(yīng)重點(diǎn)考慮將基層人民法院報(bào)請的案件作為提級審理來對待。對于可能存在的基層人民法院不敢、不愿報(bào)請?zhí)峒墝徖淼陌讣屑壢嗣穹ㄔ簯?yīng)根據(jù)案件具體情況主動依職權(quán)裁量是否提級審理。值得注意的是，對于那些下級人民法院為規(guī)避矛盾，借口將完全可以自己受理的案件報(bào)請到中級人民法院的情形，一般應(yīng)裁量決定由報(bào)請的基層人民法院自己受理。

在注重公平的同時，也不能忽視效率。在裁量指定管轄時，應(yīng)當(dāng)兼顧方便訴訟與案件平衡的原則。在確定指定管轄法院時，應(yīng)當(dāng)盡可能采取就近原則，對于地處邊遠(yuǎn)、交通不便的地方，應(yīng)當(dāng)考慮當(dāng)事人的困難和負(fù)擔(dān)。同時，還應(yīng)注意通過指定管轄，適當(dāng)均衡各基層人民法院審理行政案件的工作量，使司法資源得到合理配置。另外，中級人民法院在指定管轄法院時，應(yīng)當(dāng)盡量避免兩個人民法院之間形成規(guī)律性的固定對應(yīng)管轄，防止因此而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。

2.賦予當(dāng)事人管轄裁量聽審權(quán)

為了防止中級人民法院在作出管轄裁量過程中出現(xiàn)怠于裁量、濫用裁量的情形，應(yīng)賦予當(dāng)事人管轄裁量聽審權(quán)。對于具體案件，到底是作出指定異地管轄、提級審理還是決定由原法院審理，以及對于指定管轄又該如何選擇異地法院等決定，都應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述案情、發(fā)表意見、提出異議的權(quán)利。中級人民法院也應(yīng)公開其所作裁量的具體依據(jù)、考量因素等，此種公開屬于司法公開的一部分，雖說不能完全消除中級人民法院的行政訴訟管轄的怠于裁量、濫用裁量，但也能在某種程度上促使其及時裁量、公正裁量。

對于當(dāng)事人以案件重大復(fù)雜為由或者認(rèn)為有管轄權(quán)的基層人民法院不宜行使管轄權(quán)，或者有管轄權(quán)的基層人民法院在法定期限內(nèi)既未立案也未作出裁定而直接起訴到中級人民法院的案件，中級人民法院在作出裁量決定時，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取當(dāng)事人的意見，讓當(dāng)事人充分闡述案件重大復(fù)雜的表現(xiàn)、為什么有管轄權(quán)的法院不宜審理的具體理由、基層人民法院在法定期限內(nèi)對案件既未立案也未裁定的可能原因等可能影響管轄裁量的事項(xiàng)。

對于可能指定異地管轄的案件，中級人民法院首先應(yīng)當(dāng)聽取原告的意見，原告相對被告處于弱勢地位，如若原告對所指定管轄的法院無異議，一般可以考慮指定該法院管轄。但是，法院作為居中解決糾紛的機(jī)構(gòu)，也不應(yīng)片面性地壓制被告行政機(jī)關(guān)的權(quán)益，也應(yīng)公平聽取被告的意見。這樣，既可以保障當(dāng)事人雙方的合法權(quán)益，也能防止被告通過其他手段干擾異地審理的情況發(fā)生，還有利于異地審理后判決的順利執(zhí)行。

對于可能決定由原法院審理的案件，中級人民法院一定要重點(diǎn)聽取原告的意見，因?yàn)榘讣稍泄茌牂?quán)的法院審理，更有可能出現(xiàn)行政干預(yù)而造成不公正審判的現(xiàn)象。中級人民法院在認(rèn)真聽取當(dāng)事人的意見后，再綜合考量各種因素，最終作出管轄裁量決定。對于當(dāng)事人意見的采納情況、裁量的具體依據(jù)、考量因素等都應(yīng)當(dāng)及時公開，并書面說明理由。

3.建立管轄裁量復(fù)議制度

《管轄規(guī)定》第7條規(guī)定對指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規(guī)定，也就是對于經(jīng)過中級人民法院裁量而最終指定異地管轄的案件，當(dāng)事人無權(quán)提出異議，只能被動接受被指定法院審理。當(dāng)事人對中級人民法院指定異地管轄的案件無異議權(quán)并沒有違反現(xiàn)行法律關(guān)于管轄異議的規(guī)定，因?yàn)樾姓V訟法上的管轄異議，是指行政訴訟的當(dāng)事人在法院受理起訴后的法定時間內(nèi)，向受理案件的人民法院提出異議，認(rèn)為受理案件的人民法院沒有管轄權(quán)而應(yīng)由其他有管轄權(quán)的人民法院受理的情形，［13］（P73）中級人民法院指定異地管轄并不涉及無管轄權(quán)的問題。

但是，正如上文所論，中級人民法院在一審案件的管轄配置權(quán)上存在相當(dāng)大的裁量空間，中級人民法院并非圣人，也存在怠于裁量、濫用裁量的可能，而且在很多時候中級人民法院也不能有效擺脫“干擾”而作出公正裁量。當(dāng)事人對指定異地管轄不能提起異議的制度設(shè)計(jì)或許是為了提高司法效率，也可能是出于防止被告行政機(jī)關(guān)借提起異議而拖延訴訟周期。但是，在我國當(dāng)前司法環(huán)境不理想、人們對司法特別是行政訴訟缺乏基本信任的現(xiàn)實(shí)情況下，當(dāng)司法公正與效率發(fā)生沖突時，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)司法公正而不是司法效率，從而保護(hù)普通公民的合法權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)個案正義。更可悲的是，如果不賦予當(dāng)事人對指定異地管轄提出異議的權(quán)利，就會使整個異地管轄制度落空，難以達(dá)到制度設(shè)計(jì)者當(dāng)初所預(yù)想的效果，從而也難以使行政訴訟走出困境。

因此，有必要確立中級人民法院行政訴訟管轄裁量復(fù)議制度，賦予當(dāng)事人管轄裁量復(fù)議權(quán)。不僅對指定異地管轄裁量，而且對中級人民法院的提級審理裁量和決定原有管轄權(quán)的法院審理的管轄裁量，都應(yīng)賦予當(dāng)事人異議的權(quán)利，可以提出復(fù)議。對于中級人民經(jīng)裁量而最終作出的管轄決定，如果當(dāng)事人有正當(dāng)理由不服提出異議，中級人民法院應(yīng)對異議進(jìn)行書面審查，必要時可以公開聽審，如果確實(shí)發(fā)現(xiàn)可能影響公正審判的事由應(yīng)撤銷原管轄決定，重新裁量作出新的管轄決定。值得注意的是，一方面為了不降低司法效率，另一方面為了防止當(dāng)事人借管轄裁量復(fù)議來拖延行政決定的執(zhí)行，應(yīng)明確當(dāng)事人管轄裁量復(fù)議的時間限制。

四、結(jié)語

管轄權(quán)的確定是行政訴訟程序中至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟目的能否有效實(shí)現(xiàn)。我國《行政訴訟法》所確立的“原告就被告”的一般管轄原則并沒有起到有效保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的作用，反而成為行政機(jī)關(guān)與法院聯(lián)系的紐帶，大大減弱了法院的抗干擾能力。在現(xiàn)行司法體制短期內(nèi)難以發(fā)生大變動的情況下，通過擴(kuò)大上級人民法院的行政訴訟管轄裁量，科學(xué)合理地配置一審行政案件的管轄權(quán)，不失為推進(jìn)行政審判獨(dú)立與公正的有效舉措。為了確保上級人民法院科學(xué)、積極、公正地作出管轄裁量，應(yīng)不斷完善上級人民法院的一審案件管轄配置裁量權(quán)，科學(xué)合理地裁量指定管轄、提級審理抑或原法院管轄，賦予當(dāng)事人管轄裁量聽審權(quán)，建立完善的管轄裁量復(fù)議制度。然而，要最終全面實(shí)現(xiàn)我國行政審判的獨(dú)立與公正，還有賴于政治體制改革、司法體制改革、法官職業(yè)化改革等諸多改革措施的協(xié)同推進(jìn)。

［1］馬懷德.行政訴訟法》存在的問題及修改建議［J］.法學(xué)論壇，2010，（5）.

［2］楊海坤.對于擺脫《行政訴訟法》實(shí)施困境的反思［J］.行政法學(xué)研究.2009，（3）.

［3］蔣安杰.2010年全國行政案件收案總量上升了7.33%［N］.法制日報(bào)，2011-01-19；中國法律年鑒（1991-2010年）［M］.中國法律年鑒社，2011.

［4］汪慶華.中國行政訴訟：多中心主義的司法［J］.中外法學(xué)，2007，（5）.

［5］袁定波.改變“縣法院審不了縣政府”現(xiàn)象——河南法院系統(tǒng)經(jīng)過十多年探索力推行政審判指定管轄改革［N］.法制日報(bào)，2007-11-26.

［6］李飛.千起案件異地審之后——濟(jì)寧中級人民法院行政案件個案異地審理情況調(diào)查［N］.人民法院報(bào)，2007-11-06.

［7］程凡卿.行政訴訟管轄制度改革與司法公正的實(shí)現(xiàn)——兼析《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》［J］.海南人大，2008，（5）.

［8］袁定波.行政訴訟案異地管轄制：“民告官”案管轄改革背景調(diào)查［N］.法制日報(bào)，2007-09-05.

［9］浙江省高級人民法院課題組.行政案件管轄問題研究——以浙江省行政案件異地管轄為典型展開［J］.法治研究，2007，（2）.

［10］肖揚(yáng).建設(shè)公正高效權(quán)威的行政審判制度，為構(gòu)建社會主義和諧社會提供有力司法保障，在第五次全國行政審判工作會議上的講話，2007-03-27.

［11］中國法律年鑒（1991-2010年）［M］.北京：中國法律年鑒社，2011.

［12］江必新.中國行政訴訟制度之發(fā)展——行政訴訟司法解釋解讀［M］.北京：金城出版社，2001.

［13］馬懷德.行政訴訟法學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

（責(zé)任編輯葉劍鋒）

段葳（1979—）女，湖北十堰人，黃岡師范學(xué)院講師，主要研究行政法學(xué)。

D912.1

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1671-7155（2015）01-0074-05

2014-12-28

2014年度國家社科基金重點(diǎn)研究項(xiàng)目“公共視域下城鄉(xiāng)基層社會治理機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：14AZD046）的階段性成果。