2015年2月4日開始施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》，對(duì)公益訴訟的訴訟程序進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是我國(guó)探索建立完善的公益訴訟的重要一步。新出臺(tái)的民事訴訟法解釋按照立法原意，結(jié)合民事訴訟法確立公益訴訟制度后的相關(guān)的審判實(shí)踐，對(duì)公益訴訟的受理?xiàng)l件進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋，明確了公益訴訟與私益訴訟的界限，并對(duì)其他有權(quán)提出公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織參加訴訟作出了規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟已經(jīng)獲得了政策上的支持和司法實(shí)務(wù)界的推崇，但是本次的新出臺(tái)的民事訴訟法解釋卻并未提及有權(quán)提出公益訴訟的機(jī)關(guān)里包括檢察機(jī)關(guān)。如何構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度，建立符合當(dāng)前司法實(shí)踐的由其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)的二元啟動(dòng)公益訴訟的方式，是當(dāng)前理論界與司法實(shí)踐界討論的重點(diǎn)問題，也是當(dāng)前司法改革面臨的一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的理論基礎(chǔ)

在司法實(shí)踐中，為了維護(hù)公共利益，已經(jīng)有不少基層檢察院開始對(duì)提起民事公益訴訟進(jìn)行探索與實(shí)踐。雖然我國(guó)的法律并沒有將檢察機(jī)關(guān)列入到可以提起民事公益訴訟的主體中來，但檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的適格主體，依然具有深厚的理論基礎(chǔ)：

（一）公益利益理論

公共利益必須以個(gè)體利益為基礎(chǔ)，并最終落實(shí)在個(gè)體利益之上?，F(xiàn)代社會(huì)紛繁復(fù)雜，個(gè)體利益多樣化，彼此之間相互矛盾與沖突。但是，每個(gè)個(gè)體利益均涉及某些受到普遍承認(rèn)的基本人權(quán)。 [1]這些受到普遍承認(rèn)的基本人權(quán)，即我們所要討論的公共利益。法律對(duì)于公民權(quán)利的保障日益滲透到公民日常生活的各個(gè)方面，公民的權(quán)利意識(shí)也開始覺醒，要求國(guó)家對(duì)于公民的行業(yè)利益、組織利益、環(huán)境利益進(jìn)行更大限度的保護(hù)。在一些存在著公共性、外部性、信息不對(duì)稱性的行業(yè)中，為了維護(hù)最大多數(shù)人民的最大化利益，政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行積極干預(yù)，而不是對(duì)侵犯大多數(shù)公民利益的行為置之不理。國(guó)家作為公民財(cái)產(chǎn)性利益與人身性權(quán)益的保護(hù)者，其有義務(wù)賦權(quán)給國(guó)家機(jī)關(guān)，要求國(guó)家機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益。而當(dāng)政府未能履行好自己的職能，保護(hù)公共利益時(shí)，以保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)公共利益為職責(zé)的人民檢察院可以對(duì)政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，督促其改正。公民也可以對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行委托，要求檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，迫使政府履行其應(yīng)盡的維護(hù)公共利益不受侵犯的的義務(wù)。這同時(shí)也是國(guó)家對(duì)于公共事務(wù)積極作為，促使權(quán)力正確行使和保證權(quán)利依法享有的體現(xiàn)。

（二）當(dāng)事人適格擴(kuò)張理論

在我國(guó)的民事訴訟法中，對(duì)于適格當(dāng)事人的確立遵循的是傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論，即“直接利害關(guān)系規(guī)則”，是建立在任何民事權(quán)益都有積極的捍衛(wèi)者，一旦其權(quán)益受損，那么權(quán)利人必然會(huì)向法院尋求救濟(jì)的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。但是在案件受理之前，提前對(duì)當(dāng)事人與案件之間有無直接利害關(guān)系進(jìn)行審查，難免出現(xiàn)跨越程序法邊界、以先入為主的實(shí)體法審查限制當(dāng)事人資格的弊端?？梢钥吹?，民事訴訟法解釋不再單一的局限于“直接利害關(guān)系當(dāng)事人”理論，而是對(duì)當(dāng)事人適格理論進(jìn)行了擴(kuò)張。有權(quán)提起公益訴訟的主體只需提出社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)即可，不再要求提起訴訟的當(dāng)事人與受損害的公共利益有直接的利害關(guān)系。從人權(quán)保障的觀念出發(fā)，賦予檢察院為了維護(hù)公益而享有的獨(dú)立訴權(quán)，不要求從實(shí)體上考慮與訴訟標(biāo)的的關(guān)系，有利于避免直接利害關(guān)系人因不知、不敢等原因而未能提起訴訟的情況發(fā)生，有利于檢察院尋求在公益訴訟中的獨(dú)立訴訟地位。

（三）訴訟擔(dān)當(dāng)理論

訴訟擔(dān)當(dāng)是指本來不是民事法律關(guān)系主體的第三人經(jīng)過法律的授權(quán)變成了正當(dāng)當(dāng)事人。從防止濫用訴權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在我國(guó)并未出現(xiàn)賦予公民民事公益訴訟提起資格的立法趨勢(shì)，民事訴訟法修正案與司法解釋明確地揭示了在我國(guó)未來的民事公益訴訟中，公民并不是公益訴訟中的適格主體。民事訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)漠a(chǎn)生與民事代理權(quán)有著同樣的法理基礎(chǔ)，在訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r下，如同代理一樣，訴訟擔(dān)當(dāng)人為了被擔(dān)當(dāng)人的利益可以以自己的意思，獨(dú)立為訴訟行為。雖然訴訟擔(dān)當(dāng)制度的設(shè)計(jì)是為被擔(dān)當(dāng)人的的利益，但訴訟擔(dān)當(dāng)人與被擔(dān)當(dāng)人是兩個(gè)不同的利益相關(guān)者。檢察院可以承擔(dān)起訴訟擔(dān)當(dāng)人的責(zé)任，因?yàn)闄z察院本身具有監(jiān)察權(quán)與監(jiān)督權(quán)，有國(guó)家強(qiáng)制力作為支撐，可以排除地方保護(hù)主義的羈絆。

二、人民檢察院提起民事公益訴訟在實(shí)踐中面臨的困境

近年來，人民檢察院積極地探索提起民事公益訴訟，對(duì)提起檢察院提起公益訴訟的方式，檢察機(jī)關(guān)受理的公益訴訟案件范圍等都進(jìn)行了一些積極有益的探索。檢察院在沒有法律規(guī)定的情況下，積極地進(jìn)行公益訴訟制度探索的主要原因是想讓侵害公共利益的行為人進(jìn)行民事上的賠償，更好地保護(hù)公共利益。各地進(jìn)行的探索具有較大的意義，有利于檢察職能的實(shí)現(xiàn)和公共利益的維護(hù)，對(duì)這檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的建立也提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。但是在司法實(shí)踐中，人民檢察院提起民事公益訴訟制度仍然面臨著很多的問題：

（一）法律上并未確認(rèn)人民檢察院提起公益訴訟的原告資格

我國(guó)的民事訴訟法規(guī)定提起公益訴訟的原告為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，人民檢察院的提起公益訴訟的原告資格尚未得到法律的確認(rèn)。我國(guó)法律中關(guān)于公益訴訟的規(guī)定，是一種“普通法”＋“單行法”的規(guī)定方式，即由民事訴訟法確立一個(gè)原則，各單行法對(duì)哪些機(jī)關(guān)和組織有權(quán)提出公益訴訟進(jìn)行規(guī)定。在檢察院進(jìn)行探索的過程中，有很多民事公益訴訟的被告和代理人都會(huì)提出檢察院的當(dāng)事人不適格問題，因?yàn)榉刹]有賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的的原告資格。新出臺(tái)的民事訴訟法解釋也只是站在訴訟的角度上為有權(quán)提其公益訴訟的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織進(jìn)行程序上的引導(dǎo)，對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)里是否包括檢察機(jī)關(guān)，有待于法律和司法解釋進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。

（二）檢察院提起民事公益訴訟的啟動(dòng)程序不確定

檢察院作為民事公益訴訟的主體與其國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位能否相適應(yīng)，是我們必須要思考的問題。檢察院應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地用司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)，充分發(fā)揮司法能動(dòng)性還是對(duì)于采用法院的“不告不理”原則來應(yīng)對(duì)公共權(quán)益的侵害？維護(hù)公共利益應(yīng)當(dāng)是檢察院應(yīng)有之義，但是過早的介入到公共利益的維護(hù)只能使得原本的開放性、多途徑維護(hù)公共利益的方式變得狹窄起來。在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)現(xiàn)有的公共利益之間，檢察院往往會(huì)站在司法機(jī)關(guān)的位置上對(duì)危害公共利益的行為進(jìn)行控告，而不能綜合評(píng)估利弊。這種啟動(dòng)方式具有超越職責(zé)、變?cè)煲?guī)則之嫌，很容易造成檢察院利用自己身為監(jiān)督機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位，罔顧行政職能行使的情況發(fā)生。由檢察機(jī)關(guān)的公訴部門還是民行部門來主要負(fù)責(zé)公益訴訟案件也是亟待解決的問題。

（三）檢察院面臨地方保護(hù)主義的困境

長(zhǎng)久以來，地方政府的環(huán)保部門和質(zhì)檢部門，為了維護(hù)公民利益，利用行政權(quán)能對(duì)各種污染環(huán)境、侵犯消費(fèi)者權(quán)利的行為進(jìn)行了懲戒。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，在當(dāng)今中國(guó)，各種社會(huì)公害層出不窮，公民在此時(shí)開始質(zhì)疑行政部門對(duì)于公共利益的保護(hù)力度。某些地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)對(duì)一些直接拉動(dòng)本地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的企業(yè)侵犯公共利益的行為進(jìn)行放任，當(dāng)面臨地方保護(hù)主義和政府失靈所帶來的環(huán)境損害時(shí)，更有利于保護(hù)公民權(quán)益和公共利益的的公益訴訟制度的建立是大勢(shì)所趨。但是不能否認(rèn)的是，長(zhǎng)久以來，司法保護(hù)一直是作為權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，公益訴訟的保護(hù)更多的還是傾向于尋求行政保護(hù)的模式。如何協(xié)調(diào)好行政保護(hù)和司法保護(hù)之間的關(guān)系，破除地方保護(hù)主義的桎梏，防止地方保護(hù)因素將公益訴訟化解于無形是檢察院面臨的一大難題。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

（一）確立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的原告資格

《人民檢察院組織法》第6條：“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！边@為確立和健全檢察機(jī)關(guān)提起民事公益制度提供了法律依據(jù)。在全力推進(jìn)公益訴訟制度建立健全的過程中，一些地方檢察機(jī)關(guān)積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，討論出了一些規(guī)則雛形，可以作為在法律中確認(rèn)檢察院民事訴訟原告地位的重要參考?？梢栽凇断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等實(shí)體法中，借鑒《海洋環(huán)境保護(hù)法》中明確賦予海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門以環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)的模式，明確賦予檢察機(jī)關(guān)起訴資格。但是這需要進(jìn)行大量的實(shí)體法的修改，并在地方循序漸進(jìn)的推行配套措施，這在短期內(nèi)是很難實(shí)現(xiàn)的。

（二）明確檢察院在民事公益訴訟中的訴訟地位

有學(xué)者提出，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和提起民事公益訴訟的職能是由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門來行使的，可以在很大程度上防止造成沖突的可能性。 [2]但是在檢察一體化原則領(lǐng)導(dǎo)下的檢察院，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間是否能保持獨(dú)立履行各機(jī)構(gòu)職能，不受其他部門影響，仍是一個(gè)未知數(shù)。檢察機(jī)關(guān)在中國(guó)的刑事訴訟中，具有雙重身份，即：國(guó)家公訴機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度構(gòu)建中，只要進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，也可以使得檢察機(jī)關(guān)的這兩項(xiàng)職能和平共存。為達(dá)到這一目的，首先，檢察機(jī)關(guān)不能在公益訴訟案件的審判的進(jìn)程中對(duì)法院進(jìn)行施壓，干涉法院的獨(dú)立審判權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)與當(dāng)事人在民事公益訴訟案件中，享有相同或相應(yīng)的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)。不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)具有國(guó)家強(qiáng)制力作支撐，具有司法權(quán)能而使得雙方在實(shí)質(zhì)上處于不平等的地位。

（三）規(guī)范檢察院提起民事公益訴訟的規(guī)則與程序

將民事公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，可以使具有專業(yè)性和技術(shù)支撐、權(quán)力支撐的檢察機(jī)關(guān)代對(duì)放任公共利益受到侵害的行為進(jìn)行干預(yù)。為了協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力，可以實(shí)行“雙軌制”的起訴制度。第一種起訴方式是在人民檢察院內(nèi)部設(shè)置一個(gè)專門負(fù)責(zé)民事公益訴訟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)了某些損害公共利益的行為時(shí)，可以要求人民檢察院提起民事公益訴訟，人民檢察院專門負(fù)責(zé)民事公益訴訟的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在審查后可建議主管的政府行政部門對(duì)損害公共利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，當(dāng)政府行政部門不履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)決定是否自行提起民事公益訴訟，并將決定告知公民。公民對(duì)于檢察院不提起民事公益訴訟的決定不服的，可以向上一級(jí)人民檢察院提出申訴。第二種起訴方式是檢察機(jī)關(guān)對(duì)有權(quán)提起民事公益訴訟的組織和國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴的行為進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督，經(jīng)調(diào)查后可要求怠于行使公益訴訟起訴權(quán)的機(jī)關(guān)和組織書面說明不起訴的理由。人民檢察院在掌握了公共利益受到損害的初步證據(jù)時(shí)，認(rèn)為該理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)可以要求該機(jī)關(guān)或組織依法提起民事公益訴訟，或由檢察機(jī)關(guān)直接提起民事公益訴訟。

四、結(jié)語

社會(huì)公共利益是一種特殊的利益，需要司法的特別保護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為公民權(quán)益的捍衛(wèi)者，按照程序規(guī)則提起民事公益訴訟體現(xiàn)了執(zhí)法為民的要求。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，可以對(duì)公益訴訟案件進(jìn)行審查，防止濫訴，節(jié)約司法資源，真正的發(fā)揮其維護(hù)公共利益的職能。但是檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的制度構(gòu)建仍處在初級(jí)階段，很多問題有待于進(jìn)一步的討論，檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟仍然應(yīng)當(dāng)審慎推進(jìn)。