牛庭偉

(中共固原市委黨校，寧夏固原756000)

據(jù)《人民日報》報道，截至2014年9月25日，全國共清理清退各類“吃空餉”在編人員162 629人，涉案金額達30多億元。其中，僅河北、四川、河南、吉林四省就清理出10萬“吃空餉”人員，追回被侵吞的經(jīng)費達幾億元。目前，一場聲勢浩大的“清查風(fēng)暴”正席卷神州大地，方興未艾。然而，這些年來全國究竟有多少人在“吃空餉”?目前所有“吃空餉”現(xiàn)象是否已被徹底終結(jié)?它造成的政治經(jīng)濟損失究竟有多大?這一情況恐怕算得上是個社會學(xué)意義的“哥德巴赫猜想”，堪稱千古奇觀，世所罕見。

一、在編人員“吃空餉”亂象的產(chǎn)生根源

所謂“吃空餉”，通俗地講，就是“光拿錢不干活”，是一種特權(quán)現(xiàn)象和“潛規(guī)則”泛濫的必然結(jié)果，也是對公平正義原則的恣意踐踏，有悖于“不勞動者不得食”的現(xiàn)代文明社會基本分配制度，有悖于社會主義和諧社會建設(shè)的價值尺度和全民共同的思想道德基礎(chǔ)，更是與“制度面前人人平等”的社會道義與人類公理背道而馳。

“呆在家里工資一分不少，福利毫發(fā)未損”，這對許多人來說，簡直就是天方夜譚。然而，這種不勞而獲的事情，多年來卻一直真實地存在于華夏大地許多黨政機關(guān)和事業(yè)單位，雖為政策法規(guī)所不允，為社會大眾所詬病，卻始終“風(fēng)雨不動安如山”，總是“按下葫蘆浮起瓢”。一方面是大學(xué)生就業(yè)難度有增無減，不少下崗工人和失地農(nóng)民生計艱難，另一方面是有些人憑借著特權(quán)和關(guān)系尸位素餐，坐享其成;一方面是許多單位有事沒人干，另一方面是有人沒事干。對許多稀奇古怪、匪夷所思的奇事、怪事人們早就司空見慣了。“吃空餉”者不與他人同工卻能與他人同酬，不干活卻能領(lǐng)薪。同在藍天下，同為共和國公民，“有背景”與“有背影”的利益差距竟然有著天壤之別。人們對于這種社會病態(tài)現(xiàn)象要么熟視無睹，裝聾作啞，習(xí)以為常;要么憤憤不平，怒火萬丈而又無可奈何。這種人事勞動制度中的管理亂象和腐敗行徑，制造分配不公，產(chǎn)生利益失衡，敗壞社會風(fēng)氣，腐蝕黨群關(guān)系。這顆社會“毒瘤”不除，難以平民憤，明法度，正風(fēng)紀，立黨威。

在當(dāng)下中國，憑借著權(quán)力、金錢和關(guān)系可以“吃空餉”的類型大概可以分為:官宦子女邊上學(xué)邊領(lǐng)錢的“娃娃餉”;憑借權(quán)力安插親朋好友進編領(lǐng)錢的“關(guān)系餉”;丈夫利用權(quán)勢讓妻子呆在家里相夫教子的“官太餉”;偽造在職人員虛報多領(lǐng)的“冒名餉”;領(lǐng)導(dǎo)干部工作調(diào)動而不核減工資的“原職餉”;長期曠工但工資照領(lǐng)的“曠工餉”;假借“借調(diào)”其他部門卻不去上班照領(lǐng)工資的“借調(diào)餉”;官員相互間為親朋謀利的“友誼餉”;以有病為由在外做生意賺大錢的“病假餉”;瞞報去世繼續(xù)代領(lǐng)的“死人餉”;一人領(lǐng)取兩份以上工資的“多頭餉”;被判了刑、入了獄而繼續(xù)發(fā)給工資的“違紀違法犯罪人員餉”，甚至領(lǐng)導(dǎo)干部家里的寵物冠以人名享受的“特別餉”(幾年前曾被媒體曝光的寧夏同心縣領(lǐng)導(dǎo)干部挖空心思“吃空餉”現(xiàn)象震驚全國，轟動一時)……可謂名目繁多，不一而足，真的讓人瞠目結(jié)舌，大跌眼鏡。造成在編人員“吃空餉”屢清屢吃、越清越多亂象的根源何在?讓我們尋蹤覓跡，追本溯源。

一是亂在編制配置不合理上。在中國，編制無疑是一種非常稀缺珍貴的特殊資源，編制內(nèi)與編制外的身份之別導(dǎo)致人與人之間利益差別十分明顯。呆在編制內(nèi)不僅經(jīng)濟收入旱澇保收，工作穩(wěn)定，而且有著各種顯形和隱形福利待遇，職業(yè)進入終身保險箱，因而幾乎人人都夢寐以求進入體制內(nèi)，千方百計地要謀得一個有編制有保障的就業(yè)崗位，端著永遠都衣食無憂的“鐵飯碗”。編制外的人則無法分得這杯“羹”，因而只能望洋興嘆，徒喚奈何。正因為如此，大凡那些有權(quán)有勢的官人和手眼通天的能人，在權(quán)力沒有受到有效規(guī)制的情況下，在金錢所向披靡的環(huán)境里，在潛規(guī)則無所不在無所不能的社會生態(tài)中，不擇手段、神乎其技地讓自己的親朋好友進入編制內(nèi)，為其創(chuàng)造“吃空餉”的身份條件。不少單位人浮于事而編制過多，又疏于管理，失之嚴察，存在著“臨時工干，正式工看”的不平等用工現(xiàn)象，存在著當(dāng)權(quán)者憑借著移花接木、偷天換日的特異功能創(chuàng)造“奇跡”的弄權(quán)空間，這就給“吃空餉”提供了可乘之機。

二是亂在預(yù)決算信息公開不周詳上。施行預(yù)決算信息公開制度如今已是從中央到地方的普遍做法，財政預(yù)決算信息不再是尊難見真容的“神秘大佛”。然而，從近年來各地各部門施行預(yù)決算信息公開制度的具體實踐看，能做到讓民眾真正滿意的還為數(shù)不多。民眾對于一些部門公開的預(yù)決算信息，要么是霧里看花，模糊其容，莫名其妙;要么是“眾里尋他千百度”，但想要知道的信息卻“千呼萬喚不出來”。預(yù)決算信息公開的程度，與民眾的期待仍有很大差距。各級政府部門公開的信息大都比較粗略和生澀，有些甚至連一些專業(yè)人士都不明就里。這種“外行看不懂，內(nèi)行說不清”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。之所以造成這樣的現(xiàn)象，除了因預(yù)決算本身編制得比較粗疏、含金量不高外，另外一個重要原因就是這些預(yù)決算信息公開之后，相關(guān)政府部門沒有養(yǎng)成與民眾主動溝通說明的自覺習(xí)慣。各部門也沒有公開自己的電子郵箱和聯(lián)系電話，以便于接受民眾對于本部門預(yù)決算信息的詢問，及時答復(fù)社會各界對于預(yù)決算信息的各種疑問，官僚主義和神秘主義色彩較濃。從法規(guī)層面講，缺乏在相關(guān)法規(guī)制度上明確政府有關(guān)部門進行“解疑釋惑”“開門納諫”的方式和程序，更沒有對于那些不積極履行政務(wù)公開法定義務(wù)的部門依法予以嚴厲問責(zé)。預(yù)決算資金是否存在著跑冒滴漏的“黑洞”，誰也說不清，道不明。加之財政部門不可能對各單位各部門的在編工作人員是否長期在崗情況了如指掌，做到明察秋毫，洞若觀火，因而極易被一些虛報冒領(lǐng)單位和個人鉆了空子，瞞天過海，偷梁換柱。

三是亂在人事管理不嚴格上。由于官場上存在大量權(quán)力尋租和權(quán)錢交易、權(quán)色交易等腐敗現(xiàn)象，加之各種潛規(guī)則作祟，環(huán)環(huán)相扣的利益鏈使少數(shù)當(dāng)權(quán)者結(jié)成休戚相關(guān)的牢固利益同盟。對于“吃空餉”一事，他們大都持“睜一只眼閉一只眼”的消極態(tài)度，放任自流，不聞不問。少數(shù)一言九鼎、為所欲為的各級“一把手”們，權(quán)力一把抓，決策一言堂，財務(wù)一支筆，有著太大的自由裁量權(quán)，在自己掌控的“一畝三分地”里，可以翻手為云，覆手為雨，堪稱說一不二、一手遮天的“土皇帝”，黨性原則早就被他們拋到九霄云外去了，“吃空餉”對他們來說，就是“張飛吃豆芽——小菜一碟”。在這種政治生態(tài)環(huán)境中，對于“吃空餉”現(xiàn)象，絕大部分干部職工要么裝傻充愣，熟視無睹;要么敢怒不敢言，只好隨波逐流，與世無爭。而那些能夠“吃空餉”者大都是能夠叱咤風(fēng)云的能人和點石成金的高人，對于如何應(yīng)對上級部門的“清查”，早就把“游戲規(guī)則”玩得輕車熟路，得心應(yīng)手了，他們有著“扭轉(zhuǎn)乾坤”、“再造山河”的“神功”“絕技”。

四是亂在用權(quán)行令不公平上。既然領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)為民所授，就理當(dāng)為民所用，尤其應(yīng)該在用權(quán)上做到“一碗水端平”，不偏不倚，公而忘私。但實際上，權(quán)為哪些“民”所用和如何用，其中大有名堂，妙不可言?！俺钥震A”者個個神通廣大，人人卓爾不凡，背靠權(quán)力這棵“參天大樹”，能夠呼風(fēng)喚雨，撒豆成兵。此外，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、權(quán)大于法等枉法行為造成“吃空餉”亂象如同割韭菜一般越割越粗，越割越多。從法理上講，那些“吃空餉”者明明犯有貪污罪和詐騙罪，卻往往以清退或整改了之，導(dǎo)致重罪輕罰或有罪不罰;責(zé)任人明明犯有瀆職罪或包庇罪，卻以批評教育、警告、異地調(diào)任為官等方式予以袒護和包庇;一些當(dāng)權(quán)者怕“拔出蘿卜帶出泥”把自己安插人“吃空餉”的違紀違法問題也“帶”了出來，因而對“吃空餉”現(xiàn)象漠然視之，表現(xiàn)得若無其事，安之若素;安插“吃空餉”的官員太多了，法不責(zé)眾，是造成“吃空餉”亂象屢治屢犯、愈治愈亂的一個重要根源;怕查處“吃空餉”者得罪人，尤其是怕得罪有安插“吃空餉”嫌疑的上級領(lǐng)導(dǎo)影響自己仕途，損害自身利益，使自己得不償失，因小失大，也是導(dǎo)致部分官員瀆職失職的重要心理病根。

五是亂在正風(fēng)肅紀不給力上。實事求是地講，這些年來，中央清查“吃空餉”者的糾風(fēng)行動從來就沒有停止過，聲勢不可謂不浩大，但其結(jié)果卻總是“風(fēng)吹草自偃，雨過地皮濕”。“一陣風(fēng)”式的“清查”行動讓“吃空餉”者根本無所畏懼，能夠應(yīng)付裕如，卻讓廣大群眾大失所望，讓一些官員變本加厲。在權(quán)大于法的人治環(huán)境下，許多有關(guān)制度規(guī)定都是“不帶電的高壓線”和徒有虛名的“稻草人”，產(chǎn)生不了應(yīng)有的震懾力和影響力。按理說，一個單位出現(xiàn)了“吃空餉”人員，上級主管部門理應(yīng)對該單位主要負責(zé)人予以黨紀政紀追究甚至是法紀處理，可現(xiàn)實情況則大都是“板子高高舉起，輕輕放下”，這種揚湯止沸、隔靴搔癢式的懲戒，實際上是一種欺騙公眾的“保護性”問責(zé)，自然難以起到讓那些作奸犯科者聞風(fēng)喪膽、望而卻步的警示作用，“屢禁不止、屢治屢犯”必定成為一道十分棘手的“西西弗斯難題”。

“吃空餉”亂象造成的社會危害十分巨大:它虛耗公共財政。那些“吃空餉”者浪費了大量財政資金，成為侵吞納稅人血汗錢的“官倉之鼠”，它制造社會矛盾。由于這些“吃空餉”者長期“占著茅坑不拉屎”，造成人力資源配置上的結(jié)構(gòu)性失衡和權(quán)利行使上的嚴重不對稱;它助長權(quán)力自肥?！俺钥震A”者背后的權(quán)力背景和職務(wù)因素不但為官場惡習(xí)推波助瀾，更是一種以權(quán)謀私的典型反映;它加劇分配不公?！俺钥震A”現(xiàn)象造成了有的人沒飯吃，有的人則“吃著碗里的還占著鍋里的”，有損于社會主義社會的公平正義原則和起碼的社會生態(tài)倫理。

二、治理在編人員“吃空餉”亂象的路徑探索

針對社會各界對嚴厲整治“吃空餉”亂象發(fā)出的強烈呼聲和熱切期盼，早在2005年中央編辦就開始著手狠抓清理“吃空餉”這項工作。2006年國家人事勞動部門下發(fā)了《關(guān)于加強機關(guān)事業(yè)單位人員工資管理防范虛報冒領(lǐng)工資問題》的通知，明令嚴查“吃空餉”現(xiàn)象。2007年中央編辦、監(jiān)察部聯(lián)合頒發(fā)了《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》，要求各單位、各部門以常態(tài)化的監(jiān)督檢查手段封殺“吃空餉”現(xiàn)象的屢禁不止。2012年6月19日《檢察日報》報道了四川、重慶、湖南等七省市清理出“吃空餉”人員達七萬多人。但這一亂象并未就此絕跡，而是“濤聲依舊”，我行我素。自黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，各地區(qū)各部門把清理“吃空餉”現(xiàn)象作為踐行“為民、務(wù)實、清廉”，改進黨風(fēng)、政風(fēng)的一項重要工作內(nèi)容，雷厲風(fēng)行，真抓實干，取得了很大成效。但目前不少“吃空餉”者仍然心存僥幸，幻想清查活動“一陣風(fēng)”后能“雨過天晴”，“一如既往”。在從嚴治黨、依法治國成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化根本手段的時代背景下，沉疴需猛藥，治亂用重典，矯枉須過正，成為我們解決“吃空餉”老大難問題的必然選擇和必由之路。

一是人員編制透明化?！俺钥震A”現(xiàn)象，究其本質(zhì)而言，是一種徹頭徹尾的人事勞動制度上的腐敗。而陽光是最好的防腐劑。欲有效防范和徹底杜絕在編人員“吃空餉”現(xiàn)象的發(fā)生，除了加快編制制度改革，實行以事定編、人隨編走、人走編撤、只減不增的動態(tài)化管理制度外，還要充分發(fā)揮現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)已經(jīng)十分普及的資源優(yōu)勢和城鄉(xiāng)居民身份證管理網(wǎng)上查詢系統(tǒng)臻于完善的便利條件，將全國所有行政事業(yè)單位(除確屬國家保密單位之外)在編人員個人崗位信息予以全面公開，發(fā)動億萬人民和新聞媒體適時進行全方位及時的監(jiān)督，構(gòu)建無處不有、無時不在的人民監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的汪洋大海，大打一場“圍剿”“吃空餉”亂象的“心理戰(zhàn)”、“持久戰(zhàn)”和“攻堅戰(zhàn)”。另外，一個單位的編制人數(shù)、出勤狀況、工資發(fā)放情況都有賬可查，只要紀檢監(jiān)察部門、人事部門和財務(wù)部門都認真履職盡責(zé)，嚴明紀律，秉公辦事，鐵面無私，就能杜絕此類現(xiàn)象的一再發(fā)生。編制、財政、人社等相關(guān)部門要配備專人，瞪大眼睛，明察秋毫，齊抓共管，防止出現(xiàn)“燈下黑”現(xiàn)象。同時，建立有獎舉報制度，讓“吃空餉”者徹底暴露在眾目睽睽之下，無法肆無忌憚地玩“潛伏”，臉譜繁多地?！鞍褢颉?，千方百計地搞“變臉”;讓制造“吃空餉”者丟官去職，身敗名裂，得不償失。

二是領(lǐng)導(dǎo)用權(quán)規(guī)范化。權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力會導(dǎo)致絕對的腐敗。針對“吃空餉”亂象背后權(quán)力行使失范、查處懲治不力、違規(guī)成本過低等問題，必須給權(quán)力這匹桀驁難馴的“烈馬”帶上規(guī)則的“籠頭”，勒緊民主法治的“韁繩”，使它不得胡作非為，隨心所欲。具體來講:一是要建立“一把手”不直接分管人、財、物等權(quán)力運行機制，以規(guī)制其過大的自由裁量權(quán)，限制其權(quán)力的恣意擴張和無度濫用，使其無法“越位”和“錯位”。二是要明晰各級各類官員的權(quán)力清單，尤其是要厘清領(lǐng)導(dǎo)核心的權(quán)力邊界，打造“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、濫權(quán)須受罰、違法定追究”的權(quán)責(zé)一體化責(zé)任鏈，促使其慎權(quán)守節(jié)，嚴于律己，干凈干事，不越雷池。三是要健全和完善民主集中制的黨內(nèi)政治生活制度，充分發(fā)揮批評與自我批評這個重要的防錯糾錯機制，在遏制“一把手”濫權(quán)專權(quán)方面的巨大威力，激活黨內(nèi)以權(quán)制權(quán)的民主正能量，用優(yōu)良作風(fēng)擠壓權(quán)力尋租和濫用的違規(guī)空間。四是要加大紀檢監(jiān)察部門巡視、巡查工作力度，充分調(diào)動廣大人民群眾檢舉揭發(fā)“吃空餉”者及其幕后操盤手的積極性和主動性，以此倒逼官場政治生態(tài)不斷趨于凈化和優(yōu)化，把權(quán)力真正關(guān)進制度的“籠子”里，使其無法“出軌”和“溜號”。

三是問責(zé)懲戒法治化。古人云:“殺一人而三軍震者，殺之;賞一人而萬人樂者，賞之?！庇衷?“嚴刑重典者成，弛法寬刑者敗?！庇凶锊涣P或重罪輕罰都會助長不正之風(fēng)，都會誤國害民。在當(dāng)下這個法治時代，只有嚴厲懲惡，才能匡扶正義。《中華人民共和國刑法》中對“吃空餉”的性質(zhì)與詐騙罪、貪污罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪并列，明確用刑罰保護國有財產(chǎn)和勞動群眾集體所有財產(chǎn)不受侵犯。所以，從依法治國的戰(zhàn)略高度講，按照中共十八屆四中全會精神要求，推進法治國家和法治政府建設(shè)，就必須對那些膽大妄為、作奸犯科者繩之以法，堅決捍衛(wèi)法制的尊嚴與神圣。這既包括那些充當(dāng)“吃空餉”者幕后保護傘的操盤手，也應(yīng)當(dāng)包括那些不作為、亂作為的部門單位。據(jù)報道，貴州赫章縣為有效防治“吃空餉”現(xiàn)象，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位人員在編在崗情況進行明察暗訪，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，除嚴肅處理本人外，還將按“吃空餉”數(shù)額的5倍扣發(fā)單位公用經(jīng)費，并從嚴追究主要領(lǐng)導(dǎo)干部及有關(guān)責(zé)任人的黨紀政紀責(zé)任。這一做法，值得借鑒。此外，對于人社部門、財政部門、監(jiān)察部門的失察瀆職行為和懶政、怠政行為，按照有關(guān)法律規(guī)定，也得追究其相應(yīng)的連帶責(zé)任，不能使其置身法外，作壁上觀。

四是預(yù)決算信息公開明細化。人民當(dāng)家做主的政治制度，最重要的一點就是體現(xiàn)在人民有權(quán)知道政府究竟是怎樣花錢的、錢花出去了多少、這些錢都花到哪些地方和其效益到底如何。所以，一是要強化各級人大及其常委會對“一府兩院”的財政監(jiān)督職能。人大代表們一定要不辱使命，秉持高度的責(zé)任心和使命感來履行職責(zé)，敦促各級政府須用老百姓能夠看得懂和辨得清的方式來編制預(yù)算，使他們能夠明白政府的財政收支狀況和資金具體流向。同時，各級政府也要依法為代表們的履職大開方便之門，為他們自覺主動地提供必要的信息資源，為實現(xiàn)陽光財政搭建便捷平臺。二是要對《保密法》進行修改，使各級政府不能動輒以涉及“國家機密”、“信息敏感”等為借口而拒絕公開財務(wù)項目，確保公眾依法享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)能落到實處。三是要進一步細化預(yù)決算信息公開內(nèi)容，使各級政府部門的工資、津貼補助、辦公費、水電費、差旅費、招待費等財務(wù)支出科目能使公眾一目了然，洞若觀火，便于群眾有效監(jiān)督。四是要按照建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立完整系統(tǒng)的預(yù)決算收支體系，著力打造陽光政務(wù)。五是要加強立法，在國家預(yù)決算法的基本框架下，健全和完善財政預(yù)決算編制公開的相關(guān)法律法規(guī)，尤其是預(yù)決算法實施條例及其細則，以此提高預(yù)決算監(jiān)督管理法規(guī)的科學(xué)性、實效性和可操作性。明確各級政府部門在預(yù)決算管理方面的責(zé)、權(quán)、利，落實各監(jiān)督主體對財政支出的監(jiān)督職責(zé);建立財政預(yù)決算公眾咨詢機制和信息反饋機制，不斷提高財政預(yù)決算信息的透明度和能見度。

五是治理整頓長效化。古人云:“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！贬槍υ谥卫怼俺钥震A”亂象上呈現(xiàn)出的“彈簧”式反復(fù)性特征，欲達到常態(tài)化長效化的治理目標(biāo)，就要在頂層設(shè)計上力求具有全面性、協(xié)同性和實效性，形成全國“一盤棋”的監(jiān)管格局，消除各自為政、自彈自唱的弊端，由中紀委、中組部、人社部、財政部等中央國家相關(guān)部門牽頭，制定出管長遠、管根本的應(yīng)對之策和有效辦法。詳而言之，就是:一要“施以重典”。要使“吃空餉”者及其背后的“靠山”必須為其違法亂紀行為在政治、經(jīng)濟、和精神上付出高昂代價，彰顯出法治在捍衛(wèi)公平正義原則上的巨大震懾力和社會公信力，殺雞駭猴，敲山震虎，并保證產(chǎn)生預(yù)期的政策效力和社會影響。二要“嚴明紀律”。要真正形成各部門既各負其責(zé)、各守其職，又通力協(xié)作、密切配合的工作機制，構(gòu)筑起在源頭上防范“吃空餉”現(xiàn)象出現(xiàn)的嚴密監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，嚴懲不作為、亂作為的失職瀆職行徑，誰在“吃空餉”上玩忽職守、網(wǎng)開一面、徇私枉法就要嚴厲追究誰的責(zé)任，決不允許搞“上有政策，下有對策”，決不允許姑息養(yǎng)奸，養(yǎng)癰遺患，堅決鏟除“吃空餉”現(xiàn)象賴以滋生的社會土壤。三要“廣開言路”。各相關(guān)部門除要開通舉報電話、電子信箱和官方微博等便于群眾反映問題、揭丑亮短的信息平臺，暢通官民互動交流的信息渠道外，還要有效保護敢于檢舉揭發(fā)“吃空餉”的有正義感的人民群眾，給予獎勵，為其保密，弘揚正氣，鞭笞丑惡。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)具有及時性、交互性和隱秘性這個“第四權(quán)力”的資源優(yōu)勢，發(fā)揮新聞媒介的監(jiān)督作用，為防治“吃空餉”提供“千里眼”和“順風(fēng)耳”。