蔡新燕

(中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300)

地方政府績效管理的實證分析與提升
——基于泰州市的調查與思考

蔡新燕

(中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300)

以績效管理的相關理論和思想為基礎，通過調查分析泰州市績效管理現(xiàn)狀，對泰州市績效管理實踐探索進行分析，找出當前政府績效管理存在的問題及原因，在此基礎上提出提升泰州市政府績效管理的實效路徑，企望為泰州乃至全省推進績效管理工作提供理論支撐和實踐依據(jù)。

泰州；政府；績效管理；實證分析

政府績效管理作為一種有效的公共管理模式，已經被世界許多國家所采用。在這一趨勢的帶動下，從 20 世紀 80 年代以來，國內許多省、市進行了政府績效管理的實踐探索。據(jù)中央紀委監(jiān)察部績效管理監(jiān)察室統(tǒng)計，截至2012年年底，全國已有27個省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開展了政府績效管理工作。2011年以來，江蘇省泰州市堅持定性考評與定量考評相結合、內部考評與外部考評相結合、過程評估與結果評價相結合、傳統(tǒng)考評方法與現(xiàn)代科學技術相結合的原則，按照“全覆蓋、抓重點；先部門、后全員；重項目、管過程”的總體思路，推行“年初有計劃、過程有評估、日常有督查、結果有獎懲”的績效管理模式。

泰州市實行績效管理的歷程較短，評價效果有待檢驗，但作為一項跟進性的制度創(chuàng)新與實踐探索，呈現(xiàn)出快速推進的勢頭，也取得了顯著成效。因此，研究分析泰州實踐案例，對進一步推動政府績效管理理論與地方政府實踐相結合，對逐步縱深推行泰州市乃至全國政府績效管理工作具有重要現(xiàn)實意義。

一、泰州市政府績效管理的基本情況

1．堅持全覆蓋一體化，突出關聯(lián)性。堅持著眼長遠、統(tǒng)籌謀劃、整體推進，97家市級機關部門(單位)全部納入績效管理范圍，實現(xiàn)了管理對象全覆蓋。由于“評價對于不同層次對象所產生的壓力也很不均衡。 它固然對官僚機構及部門負責人產生了較大壓力，但很難再下壓到普通職員身上，后者依然可以自行其是，特別是在工作作風方面”[1]。2013年起績效管理工作延伸至各市、區(qū)，有條件的市、區(qū)還擴大到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及園區(qū)。同時，在市級機關部門內部全面實施績效管理，建立覆蓋所有處室及在編在崗人員的績效考評體系和實施辦法，初步形成了覆蓋全市的“三分三統(tǒng)全覆蓋”的績效管理工作模式，即以個人績效保證處室績效，以處室績效保證部門(單位)績效，以市級機關部門(單位)和各市(區(qū))績效保證全市的績效。

2．堅持指標制定科學化，突出導向性。重視指標體系建設，建立了“四類四級目標管理體系”，充分發(fā)揮考核指標的“風向標”作用。

一是堅持統(tǒng)分結合，突出中心工作。年初，市委市政府經過調研論證，確定泰州市經濟社會發(fā)展工作重點，形成市級層面主體工作目標。各部門、單位按照各自職能，對全市工作目標進行層層分解和細化落實，分別形成本部門、本單位的職能工作目標。同時，為體現(xiàn)全局性、先進性和可考核性的原則，職能工作目標制定具體按以下程序進行：先由各部門、單位從定性和定量兩個方面，對職能工作提出具體目標；然后由市目標辦牽頭，在綜合比較的基礎上，對各項目標逐個審定，必要時請相關部門、單位修改重報。經過幾上幾下反復協(xié)商后，經市效能建設領導小組審議后報市委、市政府主要領導審定。

二是堅持統(tǒng)籌兼顧，建立分類指標體系。加大資源整合力度，統(tǒng)一協(xié)調管理各類考核評比，在指標體系上進一步綜合，做好各類考核評比活動與綜合考評的銜接，切實避免重復考核、多頭考核的現(xiàn)象。為了兼顧各類職位的特點, 同時使指標體系構建具有可比性、針對性，將考核對象劃分為黨群口(A類)、政府口(B類)、金融口(C類)、公共服務企業(yè)(D類)四種不同類型，建立了“四類四級”目標管理體系。一級指標由職能工作、管理工作、創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)和工作滿意度4個指標構成。二級指標由重點工作、常規(guī)工作等12個指標構成。三級指標按管理對象類別不同各有側重。四級指標中，個性指標具體由被評估單位結合部門實際制定并報批，共性指標中管理工作目標由各相關牽頭考評部門組織制定。共性指標用來在評價對象之間進行橫向比較；個性指標用來對評價對象自身的歷史情況進行縱向比較；專項指標用來評估專項工作，并在過程控制中進行糾錯。

三是優(yōu)化指標體系。根據(jù)不同發(fā)展時期政府工作的重點，在保持指標體系基本框架穩(wěn)定的前提下，對指標體系進一步修改完善，充分發(fā)揮指標體系的導向作用。2013年市級機關部門考核指標體系中，刪去了覆蓋面不廣的機關園林綠化、衛(wèi)生城市長效管理兩個項目，增加了關乎全局、涉及長遠的依法治市、文明城市創(chuàng)建、綜合治稅等項目。指標的增減變化使其更加合理有效。

3．堅持過程監(jiān)控精細化，突出公正性。注重過程管理，改變以往某些評選及考評“年底組織”、“一槌定音”的做法，充分發(fā)揮平時考核的作用，促進目標任務的落實。

一是建立績效管理電子平臺。積極推進信息化建設和標準化管理，開發(fā)與97個部門聯(lián)網運行的“績效管理電子評估系統(tǒng)”、“重大項目與重點任務效能監(jiān)察系統(tǒng)”、“監(jiān)控查詢系統(tǒng)” 和“電子民調系統(tǒng)”等管理平臺，實現(xiàn)了“信息技術支撐與管理同步”。通過電子評估系統(tǒng)，被考評單位及時上傳工作進展情況，共性指標實行年度考評，個性指標按季度評估，通過評價結果的實時反饋及時有效地鞭策政府改進工作。

二是建立推行“大網絡”督查機制。整合督查力量，建立單位自我監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集單位日常監(jiān)控、年終聯(lián)合督查的全面監(jiān)控體系。為進一步了解被考核部門的真實工作情況，平時采取領導檢查、單位自查、市績效辦抽查、群眾投訴、數(shù)據(jù)采集單位督促多種方式進行督查管理，變事后督查為全程督查，強化對部門、單位目標完成情況的全過程動態(tài)管理。

三是建立了績效輔導改進機制。建立結果綜合分析機制，定期分析考核結果；建立情況反饋制度，考評結果和監(jiān)督檢查情況及時反饋，協(xié)同相關部門研究解決問題、提出改進意見，形成以考促改的良性循環(huán)機制；建立定期會商制度，研究績效管理中出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷完善績效管理；建立務實管用的督查考核問責機制，做到督查結果公開通報，成績顯著的予以表揚，推進不力的嚴肅問責。

4．堅持考核評估科學化，突出實效性?？冃гu估是績效管理的一項重要任務，采用日?？荚u、集中考評和綜合評議相結合的辦法，科學規(guī)范地推進考核評估。

一是日常考評注重民主參與。成立效能建設網，建立起向社會公開發(fā)布市級機關績效管理年度目標計劃及進展情況，增強綜合考評的透明度，促進社會評價意見的整改。通過機關效能投訴監(jiān)督電話、12345政府服務熱線和政風行風熱線、來訪接待、意見征集等多種渠道，及時受理基層和群眾反映的問題。

二是集中考評注重工作實績。年終集中考評時，除了看目標完成情況，還要看完成目標的難易程度、創(chuàng)先爭優(yōu)的高低層次、工作實績的貢獻大小，綜合分析后，再進行合理地打分。

三是綜合評議注重內外結合?！白陨隙隆边M行考評往往信度不高，“自下而上”進行評價往往效度不高，為了解決這一問題，綜合評議由領導評鑒和社會評議兩方面構成，形成了“內外結合”的考評機制，對單一考核結果進行了糾偏，促進了考評考核客觀公正。

四是調查核實注重真實可靠。市效能辦或有關部門采取實地考察、專項檢查、抽樣檢查等方式對相關指標完成情況進行核實。

5．堅持結果使用多元化，突出激勵性。堅持把績效考評結果作為獎優(yōu)、治庸、 罰劣的重要依據(jù)，嚴格兌現(xiàn)獎懲。將公務員年度考核與單位評價結果掛鉤，單位評價為“優(yōu)秀”或“良好”等次的，提高其公務員年度考核“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例；反之，降低“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例。評估結果確定為“優(yōu)秀”、“良好”和“達標”的部門單位，其公務員及事業(yè)單位工作人員年度考核“優(yōu)秀”等次人數(shù)比例分別按20%、18%和15%執(zhí)行，市委、市政府發(fā)給年終一次性績效管理獎金。同時，市級機關部門績效評估結果作為“十佳人民滿意機關”、“十佳服務地方發(fā)展單位”、“效能建設先進單位”的重要依據(jù)；市(區(qū))績效評估的結果作為評選“優(yōu)勝獎”的重要依據(jù)；處室績效考評的結果作為市“雙爭雙評”評選績效優(yōu)秀處室的重要依據(jù)；個人績效考評結果作為公務員優(yōu)秀等次評選的重要依據(jù)。對于被評為誡勉的單位和個人，按照績效考核的相關要求，嚴肅問責。

二、泰州市推進政府績效管理需要注意的幾個問題

績效管理是公共部門管理工作的難題，且在我國開展時間不長，各地區(qū)在實踐中更多的是自我摸索和相互的經驗借鑒。不可忽略的是，政府績效管理實踐受政治、經濟、社會、文化等因素的影響，我國政府績效管理實踐所面對的環(huán)境較為復雜，在廣泛運用后也產生了一些問題。泰州市持續(xù)推進政府績效管理需要加強對績效管理的理論學習和實踐研究，同時借鑒反思其他地區(qū)的經驗和教訓。

1．價值理念的錯位。價值理念是政府績效管理的靈魂，是決定政府績效管理成效的深層因素，能夠引導、調整和規(guī)范政府績效管理的行為?？冃Ч芾砘诓煌膬r值取向開展，結果是完全不一樣的。西方國家推行政府績效管理的核心理念是結果導向和顧客滿意，是為結果而管理，而不是僅僅關注政府管理的投入與過程。周志忍圍繞政府績效管理中的結果導向和顧客滿意兩個方面所存在的顯著問題，認為當前我國地方政府績效管理的特點之一就是將績效管理作為開展中心工作、落實上級政策的一個輔助工具，而一些“政績工程”、“形象工程”、“ 面子工程”成為地方政府的中心工作之后，其是否能夠切實反映人民群眾的需求和愿望需要深思。

另外，一些地方設置指標體系時沒有充分考慮各單位、部門的價值目標和價值評價標準，往往是“為了管理而進行管理”，導致有的部門對績效管理認識不清楚，把績效考核當作了績效管理的全部，以為績效管理就是考核，甚至有的考評對象認為績效管理是包袱，降低了績效管理的導向價值。隨著工作的長期推進，激勵作用有所衰減，效果也就不甚理想。

2．指標體系的偏離。一是指標設立存在困難?！罢块T本身目標體系較為復雜，體現(xiàn)為政府目標的多元性與軟目標性質，政府部門提供的產品與服務多為非終端產品，對其投入與產出的度量存在著客觀的困難?！盵2]績效管理來源于西方的企業(yè)管理，而公共管理與企業(yè)管理存在本質性的差異，這也使得績效評估在公共部門應用過程中有著更多的技術障礙和一定的操作困境。與企業(yè)管理當中以利潤最大化的量化指標不同，政府的產出很多是無形的公共服務，難以量化，很難用客觀指標加以衡量。

二是過度強調“非使命目標”。指標體系目標偏離的主要表現(xiàn)是過度強調“非使命目標”，包括信訪、計劃生育、招商引資等任務逐步納入考核體系，考核指標可謂五花八門、項目繁多。有的甚至實行“一票否決”制。非使命目標很多是為應對壓力性政治需求而采取的權宜之計，但卻使公眾真正的需求被邊緣化。

三是指標過分求全。政府職能具有宏觀性和綜合性，所以在構建指標體系時往往過于追求考核指標的全面，使考核指標盡量涵蓋所有工作，結果是求全失重。很多地方為了減輕各部門應付多頭檢查的壓力，也歸口管理了原有的多項檢查考核項目。但是過多的考核指標會導致指標體系日趨復雜，不僅會增加行政成本，而且會使被評估單位無所適從，找不到方向和重點。

3．績效信息的失真。績效信息收集不僅是一個績效監(jiān)控、為考核收集證據(jù)的過程，也是發(fā)現(xiàn)績效問題和優(yōu)秀績效原因的過程。全面、真實、準確的信息是有效開展政府績效管理的前提和基礎。然而，在現(xiàn)行的考評模式下，政府部門作為“理性經濟人”的考慮，“信息孤島”現(xiàn)象和“信息不對稱”現(xiàn)象使得要掌握真正有效的績效信息依然是十分困難的?！翱冃畔⒙鋵嵖坎块T自查自報，會產生信息黑洞，影響信息的效度和信度。而且，考評小組對考評的工作結果很難進行復核，需要到被考評單位調取相關書面材料，耗費的時間以及人力、物力較多。同樣，績效管理領導小組辦公室復核考評小組考評結果的難度也較大。”[3]“這也導致政府績效管理的一個難題——‘測不準’、‘測量什么就實現(xiàn)什么’?！盵4]

4．公眾參與的不足。從總體上來看，我國公眾參與程度不高，還處于“有限參與”階段。公眾參與熱情較低，缺乏主動性和積極性，政府依然處于主導地位，決定公眾參與的形式、途徑和程序，公眾一般只是被動地進行評議。民意測評過程中，參與主體沒有得到科學的界定，普通民眾相對較少，評估者在各個受眾群體中不具有代表性，一些評估者和許多被評估對象沒有接觸，公眾不了解評價對象，導致公眾評價得來的信息存在一定程度的偏差和失真，使得感情色彩、輿論因素和從眾心理嚴重干擾評價結果的客觀公正，很難獲得真實的結果[5]。

5．評估結果應用的單一?？冃гu估結果沒有得到充分合理的利用，僅僅把績效評估作為打分排名、評比評優(yōu)的考核工具，沒有與干部考核、干部任用和資源配置相結合，更沒有診斷出部門管理中的問題，以便及時改進，沒有起到發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改進工作的功效。這也使績效管理流于形式，評估結果應用并沒有促進考核對象思考如何通過評估發(fā)現(xiàn)問題和解決問題[6]。

與此同時，一些地方績效評估結果利用上急功近利，不分情況推行一票否決、末位淘汰來進行威懾、懲處，往往導致被評估對象的短期行為或弄虛作假傾向，并且抵觸績效管理，加大績效管理推行難度。

6．績效管理尚未形成制度化。立法保障是政府績效管理的前提和基礎，加強政府績效管理立法工作，用制度、法律法規(guī)對績效管理的目標、內容、方式、結果運用等加以規(guī)定，有利于提高績效管理的權威性、規(guī)范性，也有利于政府績效管理的持續(xù)穩(wěn)步推進。許多國家和地區(qū)在推行績效管理時出臺了相關的法律法規(guī)，如美國1993年頒布了《政府績效與結果法》，韓國政府也于2001年頒布實施了《有關政府業(yè)務等評估基本法》，從政策層面保障績效管理順利持續(xù)的開展。

我國多數(shù)地方政府績效管理處于自發(fā)狀態(tài)，多以地方政府頒布的文件為主，缺乏規(guī)范和體系[7]。沒有制度化、規(guī)范化約束，也使得政府績效管理具有一定的間斷性，缺乏可持續(xù)性。

三、泰州市政府績效管理的提升路徑

從政府績效管理共性要求出發(fā)，結合我國行政體制改革的目標和近年來西方國家績效管理的發(fā)展趨勢，借鑒反思其他地區(qū)的經驗和教訓，推行泰州市政府績效管理應從以下四個方面進一步深化和完善。

1．積極更新考評理念。政府績效管理的價值導向必須著重突出人本理念。 一方面，樹立以公民為中心的政府績效管理基本理念。從“發(fā)展為了誰 ”、“發(fā)展依靠誰”出發(fā)，以民眾滿意度為政府績效評估的基本尺度，來考慮和選擇評估指標、評估方式。另一方面，強化考評的導向功能，由注重排名和獎懲向發(fā)現(xiàn)解決問題轉變，探索與考評對象建立積極的、開放的新型合作關系。

2．不斷完善指標體系。一方面，把績效管理放在戰(zhàn)略的高度去重視，將戰(zhàn)略規(guī)劃融入政府績效評估指標設計。自2007年起，韓國政府就要求各部門需明晰自身的使命、愿景、戰(zhàn)略目標及今后5年的績效目標，并制定相應的“績效管理施行計劃”，以確定當年的績效目標及績效指標。為此，我們需要通過明晰被考評方的使命、愿景和戰(zhàn)略目標來構建指標體系。另一方面，要注重指標設置的針對性，既要注重指標體系的完整性，又要避免指標過于細致和技術化，防止過多過濫；既要突出工作重點，又要防止設置太偏，要在突出重點的基礎上，合理分配指標的分值和權重。

3．實現(xiàn)評價主體多元化。由于政府績效的寬泛性、綜合性、復雜性，任何一個單獨的評估主體都不能全面準確地對其進行評估判斷，為此，必須設立多元評估主體克服單一的評估主體帶來的缺陷?！耙獦嫿ǘ嘣冃гu價主體體系，而且各個評價主體之間還要進行有效的組合和搭配?！盵8]要精細化選擇參與評議的人群，選擇對考核對象知悉度較高的“顧客”進行評議，提高評議信度。

4．完善公民積極參與機制。一是進一步完善政務公開?？冃гu估可劃分為“內部控制”和“外部問責”兩種基本類型。如果著眼于內部控制，會引起信息作假，因為上級主管難以核實上報信息的真?zhèn)?，公眾又無法進行監(jiān)督；如果著眼于外部問責，意味著要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，前提是公開評估內容、標準、過程和結果等信息[9]。因此，完善政務公開是有效解決信息虛假問題的重要途徑，要將打造“透明政府”和“績效政府”有機整合，健全政務透明機制，設置制度化平臺吸引和方便公眾監(jiān)督政府績效。

二是積極拓寬公眾參與途徑。公眾參與不能僅僅停留在績效評估階段，而要積極拓寬公眾參與途徑，實現(xiàn)全過程參與。如加大對已經建立的電子民調系統(tǒng)的運用，電子民調系統(tǒng)除了開展階段性(年度)滿意度調查，還要在績效管理的全過程中收集社情民意，反饋給相關單位、部門，同時，抓好整改情況的追蹤督導。

三是及時對民意作出回應。一方面，對公民的需求和意見建議，政府及相關部門要及時答復，如果雙方意見有分歧，要進行雙向溝通協(xié)調，直到達成共識。另一方面，基于對民意的尊重和回應，要將公民的參與結果運用到改善政府工作的實際中。

5．重視結果運用和改進提高。國外經驗和國內試點實踐表明，政府績效管理能否持續(xù)并取得實效，績效評估結果運用是關鍵?？冃Э荚u完成后，僅僅評定考核名次、進行表彰獎勵還不夠，還應全面深度分析考評整體結果，形成績效評估綜合分析報告，找差距、抓整改、促提升[10]。

為保障評估結果的客觀、公正，還要建立健全績效申訴機制。如果評估產生偏差，或雙方認識不一致，被評估對象對評估結果有異議，可以依據(jù)程序提出評估申訴，從而促進績效考評健康推進。

6．績效管理制度化。當前政府績效管理立法時機也許尚不成熟，但通過立法保障工作積極推進我國政府績效管理的制度化和規(guī)范化進程應是努力的方向?！案拭C模式”在持續(xù)發(fā)展中就遭遇到由于政府內部利益博弈和行政領導者的態(tài)度轉變等原因，而相關評價工作中止的情況，這也反映了績效管理制度化的重要性。

一是從立法上確立政府績效管理地位，提升政府績效管理權威性。通過立法保障工作，確保績效管理成為政府公共管理的基本環(huán)節(jié)、常規(guī)工作，成為對政府機構的法定要求，以法的力量來促使地方政府進行行政管理改革。政府績效管理機構在政府中應具有相應的地位，能夠不受干擾地對有關政府活動進行調查、監(jiān)督和評估。泰州市政府績效管理的組織協(xié)調機構是市效能建設領導小組，是常設的臨時機構，工作人員是從各單位、部門臨時抽調組成。同時，各單位、部門負責績效管理的工作人員大多數(shù)也是兼職，經常調動和變更，具有不穩(wěn)定性?！盀樘岣呖冃Ч芾頇C構的權威性、穩(wěn)定性和專業(yè)性，建議將績效評估與管理機構作為常設機構，配以適宜的規(guī)格和合適的專職人員，為建立市政府績效管理長效機制打下基礎?！盵11]

二是完善政府績效管理的制度和規(guī)范，形成政府績效管理體系的基礎法律框架。在政府績效管理的目標、原則、內容、程序、方法及結果利用等方面作出詳細規(guī)定，有助于加強統(tǒng)一規(guī)劃和指導，形成標準化、系統(tǒng)化、科學化的績效管理體系。

三是建立健全相關配套制度與機制，為政府績效管理實施提供制度支撐。為培育和推行績效管理，西方國家跟進建立了相關的配套制度，形成與實際的績效管理相輔相成的支撐體系。借鑒這些成功經驗和教訓對有效推進我國政府績效管理非常重要。只有變革與完善政府管理模式內在的制度基礎，才能真正解決我國政府績效管理存在的問題和障礙。要深化干部人事制度改革，堅持考人和考事相結合，有效解決黨委考人、政府考事“兩張皮”；要建立以績效為中心的考評、激勵、培訓、晉升和工資制度，真正發(fā)揮績效的激勵和導向作用；要建立績效考評結果與預算安排相結合制度，運用績效評估結果優(yōu)化政府項目的支出預算等，從而為政府績效管理的有效實施提供強有力的制度支撐。

[1]黃俊堯．從“壓力型考核”到“公眾制度化參與”——地方政府績效考評模式的轉型與路徑依賴[J].甘肅行政學院學報，2010，(4).

[2]楊鈺．我國地方政府績效管理的行政生態(tài)學分析[J].南京審計學院學報，2011,(4).

[3]陳太博，畢新華．政府績效管理年終考評的實踐與經驗[J].社會科學戰(zhàn)線，2012,(12).

[4]閻波，高小平．政府績效管理創(chuàng)新中的“樣本點”公共管理[EB/OL].http://www.cpaj.com.cn/news/20131014/n37643339.shtml.

[5]毛雷軍．公眾參與政府績效管理的困境及對策研究[D].湖南大學，2010：23-24.

[6]劉志剛，胡稅根，曹貴斌．省級機關績效評估的動因、局限性及其改進[J].社會科學戰(zhàn)線，2010,(4).

[7]樸鐘權．中韓政府績效管理的現(xiàn)狀、特點與比較研究[D].浙江大學，2007：29.

[8]方振邦，葛蕾蕾，李俊昊．韓國政府績效管理的發(fā)展及對我國的啟示[J].煙臺大學學報：哲學社會科學版，2012，(7).

[9]三位業(yè)內專家學者直面政府績效評估難點[EB/OL].http://www.gs.chinanews.com/news/2008/07-16/3679.shtml.

[10]劉江平．地方政府績效管理新趨勢[N].學習時報，2013-04-22.

[11]楊洪．重視績效管理促進服務型政府建設[J].特區(qū)實踐與理論，2011,(1).

[責任編輯：郭莉娜]

2014-09-30

蔡新燕(1983-)，女，江蘇泰州人，講師。

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1008-8520(2015)01-0072-06