曹錦陽

（中南財經(jīng)政法大學(xué)武漢學(xué)院 工商管理系，湖北 武漢430079）

績效管理是為實現(xiàn)工作目標(biāo)，對組織和個人工作績效用科學(xué)的方法實施的管理活動?？冃Ч芾硎钦芾韯?chuàng)新的有益嘗試，作為推進(jìn)稅收現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的重要抓手已在稅務(wù)系統(tǒng)全面實施。探索建立更為科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)和高效的績效考核機(jī)制，從樹立考核理念、設(shè)計指標(biāo)體系、建立考核機(jī)制、深化結(jié)果應(yīng)用等方面，積極探索建立覆蓋稅收工作全過程的績效考核體系。而稅務(wù)系統(tǒng)績效管理的實質(zhì)在于通過建立符合稅收規(guī)律的機(jī)制，對稅務(wù)部門圍繞中心、服務(wù)大局、履行職責(zé)、完成任務(wù)的過程和結(jié)果實施績效考評。

一、績效管理的內(nèi)涵、內(nèi)在特質(zhì)與基本原則

績效管理是創(chuàng)新政府管理方式的重要舉措，建設(shè)創(chuàng)新型、法治型、廉潔型、服務(wù)型政府已大勢所趨。界著名管理大師德魯克（Peter Drucker）教授認(rèn)為，并不是有了工作就有了目標(biāo)，而是有了目標(biāo)才能確定每個人的工作?！澳繕?biāo)管理到部門，績效管理到個人，過程控制保結(jié)果”，這清晰地勾勒出組織目標(biāo)落實到工作崗位的過程。績效管理體系包含在目標(biāo)管理體系之中，全面績效管理是實現(xiàn)目標(biāo)的全過程管理，突出部門目標(biāo)與指標(biāo)、崗位目標(biāo)與指標(biāo)的設(shè)定、分解、執(zhí)行的全過程管理。

（一）崗位績效的內(nèi)在特質(zhì)

崗位績效是個體或群體工作表現(xiàn)、直接成績、最終效益的統(tǒng)一體，是以團(tuán)隊工作宏觀績效為導(dǎo)向，以工作標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對崗位個體行為及其結(jié)果的綜合管理，目的是確認(rèn)崗位的工作成就，激發(fā)崗位人員改進(jìn)工作方式，提高工作效率和質(zhì)量，從而確保團(tuán)隊績效管理目標(biāo)的實現(xiàn)。績效管理以“工作項目化、項目指標(biāo)化、指標(biāo)責(zé)任化、責(zé)任具體化”為特點。從績效管理基本特質(zhì)可看出，只有實施對人的績效考核，績效管理才會從根本上發(fā)揮激勵鞭策作用；也只有建立科學(xué)完備的崗位績效，組織績效體系才能實現(xiàn)縱向到底。

（二）崗位績效與組織績效的關(guān)系

績效管理是組織和個體的綜合反映。組織績效衡量的是整個組織在一個周期內(nèi)的績效，其衡量的是整體性，長期性和結(jié)果性；個人績效衡量的是個人在一個周期內(nèi)的績效，其衡量的是單一性，周期性和結(jié)果性?？冃Ч芾淼淖罱K目的是保證團(tuán)隊?wèi)?zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)和組織體系的良性循環(huán)，各級組織是戰(zhàn)略目標(biāo)的實際承擔(dān)者，要靠全體員工的齊心協(xié)力。一方面，組織需要依托個體的努力以獲得發(fā)展；另一方面，組織績效得到提升，個體價值才能得到體現(xiàn)。

（三）建立崗位績效的基本原則

一是全面性與結(jié)合性?？冃怯啥鄠€因素共同作用形成的，績效本身也表現(xiàn)為多種形式，如德、能、勤、績、廉等不同方面，考核體系應(yīng)當(dāng)充分考慮各方面內(nèi)容，不可以偏概全。這就要求在設(shè)置績效指標(biāo)時，必須全面分析崗位特點，找出與之緊密相關(guān)的各類因素。二是統(tǒng)一性與具體性。進(jìn)行崗位績效考評必須注意“三公”的要求，即公正、公開、公認(rèn)。公正是指考評標(biāo)準(zhǔn)對所有崗位人員一視同仁；公開是指考評方式對所有員工透明操作；公認(rèn)是指考評結(jié)果對所有崗位人員有說服力?？荚u標(biāo)準(zhǔn)本質(zhì)上應(yīng)該是統(tǒng)一的、不偏不倚；需要對不同的崗位人員設(shè)計出有針對性的績效評價指標(biāo)。三是實用性與操作性。崗位績效考核的項目應(yīng)當(dāng)盡可能分解為一個個可以具體度量的指標(biāo)。如對稅務(wù)系統(tǒng)基層個體稅源管理崗人員進(jìn)行考核時，考核“收入計劃進(jìn)度”績效顯然不如考核個體稅收同比增幅、未達(dá)起征點率具體指標(biāo)，更能反映主觀能動性。

（四）績效管理的“效與管”

主要體現(xiàn)在：（1）績效管理核心在于“效”。圍繞“效”做文章，在“效”上出彩，以是否有利于提效為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計考評體系、管理環(huán)節(jié)，通過對效率、效果、效應(yīng)的考評來體現(xiàn)干多干少、干好干壞、干與不干的差別，激發(fā)個體和組織內(nèi)在動力?！靶А庇行?、效果、效應(yīng)之義。效率是指單位時間里實際完成的工作量，效率高就是在單位時間里實際完成的工作量多。對一項任務(wù)，不同的單位，效率會不同，即有效率高低之分，干多干少差別。效果是指工作成果反映，比如工作成果有質(zhì)量優(yōu)劣之分。效應(yīng)是指組織、個人的工作，對外產(chǎn)生的影響，稅戶滿意、基層滿意、上級滿意評價，就是對工作效應(yīng)考評的體現(xiàn)；（2）績效管理對象在于“人”。按照以人為本的要求，在指標(biāo)設(shè)計上要體現(xiàn)能動性，更注重反映主觀努力程度的指標(biāo)，減少受客觀條件影響較大的指標(biāo)。如對組織收入工作應(yīng)注重對收入分析、預(yù)測等抓收入措施的考評，應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)稅源對收入的影響。在考評標(biāo)準(zhǔn)上要體現(xiàn)客觀性，以客觀數(shù)據(jù)來考評，做到考評指標(biāo)、考評標(biāo)準(zhǔn)同主觀努力密切關(guān)聯(lián)，以考評指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計客觀評價主觀能動性，通過對主觀能動性發(fā)揮效果的評價，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)的正能量；（3）績效管理重點在于“管”?？冃Ч芾碜鳛橄到y(tǒng)的管理活動，是考核者和被考核者就工作目標(biāo)及如何達(dá)到目標(biāo)所達(dá)成共識的過程，目的在于達(dá)成共識，自上而下調(diào)動積極性，形成工作合力。績效計劃、績效監(jiān)控、結(jié)果運(yùn)用、績效改進(jìn)、績效溝通是應(yīng)有之義，績效管理既重考評，也重監(jiān)控，更重溝通。

二、建立崗位績效應(yīng)具備的基本實施條件和實踐過程

（一）基本實施條件

績效管理體系（Performance Management System，PMS）績效管理體系是一套有機(jī)整合的流程和系統(tǒng)，專注于建立、收集、處理和監(jiān)控績效數(shù)據(jù)?？冃Ч芾眢w系龐大，整個體系具有“小頂大腳”特征，績效管理越往下分解也就更為復(fù)雜。設(shè)置具體的崗位績效應(yīng)具備的條件：

1.統(tǒng)一崗位設(shè)置。統(tǒng)一的崗位設(shè)置是開展崗位績效的前提，對組織內(nèi)部應(yīng)設(shè)置什么崗位要有明確的標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意增減。崗位設(shè)定確定后要對崗位職責(zé)進(jìn)行明確，在描述崗位職責(zé)上要盡可能條理化，對崗位所需的技能、要求、權(quán)力、責(zé)任、事項進(jìn)行全面說明。

2.規(guī)范工作流程。規(guī)范崗位設(shè)置后，就要對照崗位職責(zé)進(jìn)行流程化規(guī)范，按照“為什么做、做什么、做到什么程度”等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行闡述，對其中需要流經(jīng)的環(huán)節(jié)要進(jìn)行標(biāo)注，對涉及的手續(xù)資料進(jìn)行明確。崗位職責(zé)流程化實際也是對崗位職責(zé)的分析，通過分析流程就可以找到績效考核的節(jié)點。

3.明確績效目標(biāo)。崗位績效的目標(biāo)應(yīng)由組織績效來引領(lǐng)，如果在沒有組織績效而單一設(shè)置崗位績效情況下，崗位績效將失去方向。一套完備的組織績效是做好崗位績效的關(guān)鍵所在。因而崗位績效是依托組織績效來進(jìn)行設(shè)定，而不是單一考慮。

（二）基本實踐過程

具體表現(xiàn)在：政府績效管理作為公共管理及變革的核心工具，對行政價值理念、體制變革、行政行為等的觸動具有全面和深刻性?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，“要建立行政問責(zé)制度和績效評估體系”。政府績效管理在積極履行公共責(zé)任的過程中，需要講求內(nèi)部管理與外部效應(yīng)、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機(jī)制相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，獲得公共產(chǎn)出最大化的過程。政府績效管理又可分為多個具體分支，如目標(biāo)管理績效考核、部門績效考核、機(jī)關(guān)效能監(jiān)察、領(lǐng)導(dǎo)班子領(lǐng)導(dǎo)干部考核、公務(wù)員考核等?？冃墙M織的使命、核心價值觀、愿景和戰(zhàn)略的重要表現(xiàn)形式，也是決定組織競爭成敗和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。組織期望在于為實現(xiàn)其目標(biāo)而展現(xiàn)在不同層面上的能夠被評價的工作行為及其結(jié)果。一方面強(qiáng)調(diào)與組織目標(biāo)相關(guān)的工作活動的結(jié)果，突出結(jié)果導(dǎo)向；另一方面體現(xiàn)個體所表現(xiàn)出來的促使結(jié)果達(dá)成的工作行為及過程。

1.提升認(rèn)識，轉(zhuǎn)換思維。把績效考核作為查找差距的一面“鏡子”，通過樹立“抓績效考核帶全盤工作”的理念，實現(xiàn)思想認(rèn)識的“三改變、三確立”：改變績效考核是額外負(fù)擔(dān)看法，確立責(zé)任義務(wù)意識；改變績效考核與己無關(guān)思想，確立全員績效意識；改變績效考核“多做多扣、少做少扣、不做不扣”觀念，確立正面激勵意識，從思想認(rèn)識上奠定績效考核的工作基礎(chǔ)。

2.健全機(jī)制，明確責(zé)任。通過成立專門的績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，層層下達(dá)目標(biāo)責(zé)任，明確部門主要負(fù)責(zé)人為部門責(zé)任人，對部門指標(biāo)負(fù)全責(zé)；每個部門指定一名專職績效聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)部門指標(biāo)監(jiān)控和分析，搭建起辦公室總牽頭、機(jī)關(guān)各科（室）協(xié)調(diào)配合的組織體系，建立起部門聯(lián)動的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)；將績效考核目標(biāo)分解到每一個干部、每一個崗位，做到有人抓、有人管、有人負(fù)責(zé)。

3.分解指標(biāo)，確立導(dǎo)向。按照“科學(xué)合理、重點明確、能夠衡量、易于操作”的原則，做好指標(biāo)的“留、分、細(xì)、增”,將指標(biāo)分為定量、定性、定量和定性相結(jié)合三大類指標(biāo)，并按難易程度，實行差異化管理。同時，加大結(jié)果運(yùn)用，對加分項目、創(chuàng)新項目、重點工作上有突出貢獻(xiàn)的干部，在評先評優(yōu)、記功嘉獎、干部選任上予以體現(xiàn)。

4.過程控制，跟蹤問題。在完善日記錄、周匯報、月通報、季考評機(jī)制的基礎(chǔ)上，對指標(biāo)完成情況定期或不定期開展自查自評，查找問題和薄弱環(huán)節(jié)，每周碰頭會、每月局務(wù)會、每季績效考核聯(lián)席會，重點研究績效管理實施中遇到的困難和問題，查問題、找癥結(jié)，究根源、糾差錯。

5.即知即改，促質(zhì)提效。建立績效指標(biāo)預(yù)警監(jiān)控機(jī)制，完善督查督辦工作運(yùn)行機(jī)制，對績效指標(biāo)的落實情況實施全流程、全環(huán)節(jié)監(jiān)控，做到事前有提醒、事中有督辦、事后有督導(dǎo)。如在出口退稅中，發(fā)現(xiàn)有逾期回函問題，應(yīng)及時跟進(jìn)、制定銜接管理辦法，細(xì)化流轉(zhuǎn)時限要求，降低扣分引發(fā)的風(fēng)險。

三、績效考核過程中存在的實踐問題和誤區(qū)分析

（一）在思想認(rèn)識上，抱有消極態(tài)度

個別人員認(rèn)為績效考核只能管住“老實人”，單純的“扣分制”會使績效考核考核陷入“干工作越多扣分越多、干得越少扣得少、不干不扣分”的管理“怪圈”，有“吃虧”心理和“抵觸”情緒。加之多年結(jié)果的運(yùn)用，對干部職務(wù)晉升、福利待遇造成影響的卻不大，導(dǎo)致干部職工對績效考核帶來消極情緒。

（二）在組織領(lǐng)導(dǎo)上，有承接不到位的現(xiàn)象

在向上承接上級管理目標(biāo)，向組織機(jī)關(guān)平行分解落實，向下逐級延展落地的過程中，個別部門還存在重視程度不夠，指定責(zé)任人員變動后沒有及時遞補(bǔ)，以及由于工作人員責(zé)任心不強(qiáng)、監(jiān)控不及時、溝通不到位、工作不細(xì)致，導(dǎo)致存在扣分隱患的現(xiàn)象。

（三）在指標(biāo)體系上，還需進(jìn)一步完善

一是部分考核指標(biāo)設(shè)置不平衡。一些易量化的崗位指標(biāo)較細(xì)、較嚴(yán)，對工作要求高；一些不易量化的崗位指標(biāo)較松、較模糊，在執(zhí)行過程中彈性較大，照成事實的不公。二是部分指標(biāo)的責(zé)任難以分清。由于稅務(wù)內(nèi)部各部門之間存在大量的業(yè)務(wù)交叉和緊密的分工聯(lián)系，有些工作任務(wù)往往難以完全歸結(jié)到一個部門承擔(dān)，經(jīng)常性會出現(xiàn)一個目標(biāo)需要幾個部門共同承擔(dān)的現(xiàn)象。三是部分指標(biāo)內(nèi)容界定模糊。如“重點工作”、“創(chuàng)新項目”等概念難以界定，給考核部門準(zhǔn)確衡量帶來困惑。

（四）在過程監(jiān)控上，受人為因素影響較多

績效管理考核環(huán)節(jié)的一個關(guān)鍵問題就是如何對考核指標(biāo)進(jìn)行量化。應(yīng)盡量采取信息化手段進(jìn)行定量考核，優(yōu)化數(shù)據(jù)的選取、計算與合成，力求客觀公正、符合實際、簡便科學(xué)。但目前考核指標(biāo)的采集，除了少數(shù)可以直接提取自稅收征收管理系統(tǒng)等軟件外，多數(shù)將靠以手工考核或人機(jī)相結(jié)合的方式來進(jìn)行，易受主觀因素影響，難以保證客觀公正。

（五）在促進(jìn)工作改進(jìn)上，激勵作用發(fā)揮不足

績效管理辦法只將考核結(jié)果作為單位等次評定的依據(jù)，而推行績效考核最終目的是將組織績效與個人評價結(jié)合起來，為每位稅務(wù)人員搭建自我展示的舞臺，將個人發(fā)展融入到事業(yè)進(jìn)步中。目前的績效考核距離考評到每一個崗位和每一個稅務(wù)人員，體現(xiàn)出治庸治懶、獎優(yōu)罰劣的導(dǎo)向，還有很長的路需要探索?？冃Ч芾磉€應(yīng)強(qiáng)化過程監(jiān)控、雙向溝通、結(jié)果應(yīng)用，上下互動、獎懲激發(fā)活力。

四、稅務(wù)系統(tǒng)實施崗位績效管理的有效建議與理性思考

（一）崗位績效考評實行同級管理

目前以組織為單位績效考評管理評價權(quán)主要集中在上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)，有利于各級組織績效目標(biāo)的完成。實施崗位績效則應(yīng)由同級組織負(fù)責(zé)管理實施，主要原因：一是有利于個性差異的解決。如以縣區(qū)局為單位，在崗位設(shè)置相同情況下，人員數(shù)量不盡相同，特別是有的單位崗下設(shè)有不同的管理組等。二是有利于日常考評管理。由于集中起來考評工作量巨大，可拆分考核有利于緩解考核工作壓力。三是有利于本級組織管人管事。崗位績效管理實質(zhì)上就是對人的管理，如果同級沒有評價權(quán)必將影響組織的決策執(zhí)行力。通過上下動員、組織實施、個人參與以及各項激勵和懲戒措施的綜合運(yùn)用，推動學(xué)習(xí)型組織建設(shè)，加強(qiáng)人力資源能本管理，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)正能量，實現(xiàn)行政效能的持續(xù)提高。

（二）統(tǒng)一規(guī)范基層崗位職能

近年來經(jīng)過多次機(jī)構(gòu)調(diào)整改革，市級以上稅務(wù)部門機(jī)構(gòu)基本固定，基層局隨著稅源管理專業(yè)化改革到位，內(nèi)設(shè)科室和稅務(wù)分局股、崗已經(jīng)到位，這些都為建立崗位績效體系、分解確定人員績效指標(biāo)打好了基礎(chǔ)。但由于各基層局機(jī)關(guān)內(nèi)部科室職責(zé)分布不盡相同，在實施人員工崗位績效上是一個難點，需要上級稅務(wù)機(jī)關(guān)對基層崗位職責(zé)明晰化、條理化、流程化，便于開展崗位分析設(shè)置績效指標(biāo)。

（三）科學(xué)設(shè)置項目優(yōu)化設(shè)計

一方面，探索優(yōu)化指標(biāo)內(nèi)容。將績效考核分為四項內(nèi)容來進(jìn)行考核：一是共性項目。包括學(xué)習(xí)情況、工作紀(jì)律情況、遵守廉政規(guī)定情況等。二是履職項目。根據(jù)年初工作要點，選取重點項目，進(jìn)行跟蹤檢查考核。三是創(chuàng)新項目。先由單位自定，報上級績效辦審定。重點評是否為亮點項目、落實的效果如何。四是中心項目。如群教活動、納稅服務(wù)、稅收改革等，充分發(fā)揮績效管理對推動工作的“指揮棒”作用。另一方面，探索優(yōu)化指標(biāo)設(shè)置。嘗試推行以“加分制”為主、責(zé)任追究扣分為輔的績效考核模式。建議改變考核方法，把重點放在對成績的考核上，而不是單純地放在對錯誤的指責(zé)上。由“處罰型”變?yōu)椤凹钚汀?，防止“做得越多，錯得越多”現(xiàn)象出現(xiàn)。測算不同部門、不同科室的工作總量，考核得分以實際得分，乘以工作量系數(shù)，均衡因人員分配不均所造成的苦樂不均現(xiàn)象。

（四）顯現(xiàn)績效指標(biāo)設(shè)置多元化

而目前省、市機(jī)關(guān)科室崗位設(shè)置較為規(guī)范，基層稅務(wù)部門崗位類別按工作對象不同主要分為稅源管理、納稅服務(wù)和綜合事務(wù)三類。各個類別因業(yè)務(wù)不同，考核指標(biāo)的篩選和取值也大相徑庭。如稅務(wù)分局稅源管理崗可以篩選收入計劃、征管質(zhì)量、執(zhí)法質(zhì)量等電子客觀指標(biāo)，重在考評質(zhì)量；納稅服務(wù)前臺崗位人員應(yīng)設(shè)置受理業(yè)務(wù)量等數(shù)據(jù)指標(biāo)，重在考評工作量；機(jī)關(guān)科室各崗普遍是事務(wù)性工作，重在工作態(tài)度、工作作風(fēng)和工作創(chuàng)新成果和工作榮譽(yù)，重在考評行為。而實際上，專業(yè)化管理改革后，各稅務(wù)分局承擔(dān)管理任務(wù)明顯不同，重點稅源分局與小型稅源分局崗位工作量不太一致，這需要設(shè)置相應(yīng)的難度系數(shù)進(jìn)行平衡。而設(shè)置崗位績效指標(biāo)難度較大，需要通過建立崗位績效下的津補(bǔ)貼差額發(fā)放機(jī)制，才能真正使績效管理發(fā)揮應(yīng)有的激勵作用，發(fā)揮績效管理“四兩撥千斤”作用。

（五）強(qiáng)化崗位績效結(jié)果綜合運(yùn)用

建立崗位績效管理體系，實質(zhì)上也是對稅務(wù)干部人員的管理。如通過對崗位人員進(jìn)行考評，可以看出組織成員在知識、技能、素質(zhì)等方面的不足，使崗位培訓(xùn)工作有針對性地進(jìn)行。績效考核的結(jié)果應(yīng)記入干部人事檔案，作為稅務(wù)干部評優(yōu)評先、提拔任用的重要依據(jù)。上級在制定崗位績效管理辦法時，應(yīng)研究出臺績效管理相配套的管理與應(yīng)用制度，真正使績效管理成為激勵人、鼓舞人、鞭策人的利器。并將督查督辦結(jié)果作為績效考評的重要依據(jù)。以改進(jìn)考核方式為手段謀劃提升。一是減少考核中人為因素的影響，保證考核結(jié)果的客觀性，提高考核公信力。二是規(guī)范績效考核內(nèi)容制定流程，擴(kuò)大績效考核制定過程中的參與面，更有代表性和可操作性。三是改進(jìn)豐富考核手段，發(fā)揮先進(jìn)典型的引導(dǎo)作用，促進(jìn)績效考核正常運(yùn)行。

（六）基層績效考評部門實體化

稅務(wù)系統(tǒng)實施績效管理，通過設(shè)立績效管理機(jī)構(gòu)，明確專門人員從事績效管理日常統(tǒng)計分析和考評任務(wù)。但績效管理考評、統(tǒng)計、分析評估任務(wù)量大，績效考評工作效率較低，績效分析評估質(zhì)量不高。尤其在建立崗位績效情況下，績效管理工作事務(wù)更為繁重，上級機(jī)關(guān)應(yīng)研究對績效機(jī)構(gòu)實體化，優(yōu)化績效管理資源配置。并將績效考核的結(jié)果不僅僅用在評價一個單位的整體工作情況上，更應(yīng)擴(kuò)展到負(fù)責(zé)這些崗位工作的每個人，建立起獎優(yōu)罰劣的工作機(jī)制，科學(xué)合理運(yùn)用績效結(jié)果，把績效考評與評先評優(yōu)、干部選拔任用、問責(zé)問效等結(jié)合起來，讓績效管理與干部的切身利益和個人發(fā)展密切掛鉤，發(fā)揮績效管理的正向激勵作用。

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