行政問責(zé)制度“真的”能順利實施嗎

吳新平，黃軍喜

（石河子大學(xué)，新疆石河子832000）

摘要：推行行政問責(zé)制度，強化對政府和官員的權(quán)力監(jiān)督，成為行政改革的重要內(nèi)容，其實行標(biāo)志著我國政府治理理念的轉(zhuǎn)變，是責(zé)任型政府的必走之路。在努力構(gòu)建責(zé)任型政府的今天，分析行政問責(zé)這一制度本身的缺陷和實現(xiàn)面臨的困境，對于我國進(jìn)一步深化行政體制改革具有重要意義。

關(guān)鍵詞：責(zé)任型政府；行政問責(zé)制度；權(quán)力

問責(zé)制原本是西方政黨政治的產(chǎn)物，在經(jīng)歷了長期的發(fā)展和完善后，逐漸形成了一套完整的運行機制和成熟的運行模式。其中對行政主體的行政行為有效監(jiān)督和制約，在很大程度上推進(jìn)了文明社會的進(jìn)程，也促進(jìn)了責(zé)任政黨、政府的形成。在當(dāng)今的中國，在我們大力向責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變的過程中，推行行政問責(zé)制度無論對民主政治還是社會進(jìn)步以及重塑執(zhí)政黨、政府形象都有著積極重要的作用。

一、行政問責(zé)的概念及必要性

“責(zé)任”作為一種基本價值理念和價值取向，在法律學(xué)、行政學(xué)、社會學(xué)等多個學(xué)科和多種領(lǐng)域被廣泛提及也深受重視。尤其在行政學(xué)中，目前學(xué)界從不同角度、不同方面對行政責(zé)任進(jìn)行概念界定，其中廣泛認(rèn)可和接受的行政學(xué)上的概念是指：“行政責(zé)任是行政機關(guān)及其公務(wù)員因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者、法律規(guī)范和社會價值等負(fù)有的政治、法律和道義責(zé)任?！盵1]

行政學(xué)中這樣一種對責(zé)任的界定和規(guī)范，實質(zhì)是公共行政中的一個本質(zhì)要素，因此，我們可以理解行政責(zé)任是行政權(quán)力的責(zé)任。[1]在當(dāng)今這個社會治理多元化、公眾利益多樣化的社會，公民對政府的要求和期望越來越高，對政府及其公職人員的責(zé)任歸屬和責(zé)任意識也逐漸開始受到關(guān)注。阿克頓勛爵也說過：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！盵2]孟德斯鳩也認(rèn)為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]所以建立這樣一種使行政權(quán)力與行政責(zé)任相對等的制度，不僅可以促使行政權(quán)力的合法正當(dāng)使用，使其更好地為‘民’所用，同時也可以防止因權(quán)力濫用而帶來的諸如腐敗等各種危害。同時，行政問責(zé)制度也有利于深化政治體制改革，有利于建立新的行政文化，優(yōu)化公務(wù)員隊伍建設(shè)等。

二、行政問責(zé)制度存在的缺陷

（一）異體問責(zé)制度與同體問責(zé)“地位”不同

2004年5月，重慶市通過并出臺了《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，堪稱我國第一部以“法定化”的政府規(guī)章形式出臺的官員問責(zé)制法規(guī)?！稌盒修k法》第六條中規(guī)定“市長發(fā)現(xiàn)市政府部門行政首長可以根據(jù)以下幾種情況啟動問責(zé)程序”一是，公民、法人和其他組織向市人民政府提出的有關(guān)證據(jù)材料的舉報、控告；二是新聞媒體曝光的材料；三是人大代表、政協(xié)委員提出的問責(zé)建議；四是司法機關(guān)或仲裁機構(gòu)提出的問責(zé)建議。[4]自該《暫行辦法》實施以來，已有10年的歷程，然而在10年的時間里，真正按照該《暫行辦法》進(jìn)行行政問責(zé)的事件和案例少之又少。這不得不讓我想到，在行政問責(zé)中異體問責(zé)制的實施所應(yīng)起到的作用和效果。

所謂異體問責(zé)制是指，按照行政問責(zé)主體內(nèi)涵劃分，問責(zé)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。異體問責(zé)是指執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責(zé)之外的問責(zé)。異體問責(zé)的內(nèi)容則主要是五大涉憲主體之間的問責(zé)，其中包括人大代表對政府的問責(zé)、民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé)、民主黨派隊政府的問責(zé)、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)、法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)。[5]在對政府官員和行政機關(guān)進(jìn)行行政問責(zé)中，異體問責(zé)是最有效、最應(yīng)該提倡的問責(zé)制度。因為異體問責(zé)“脫離”了執(zhí)政黨和政府內(nèi)部系統(tǒng)“約束”，避免了在問責(zé)過程中出現(xiàn)的諸如“內(nèi)部解決”等問題，是比較完善和成熟的追求政治責(zé)任的方式。但在實踐操作過程中，由于受到諸多方面的影響，異體問責(zé)的實施并不順利，效果并不理想，也并不總是代表廣泛的公共價值。這與同體問責(zé)的方式、效果相比，相差太遠(yuǎn)。這一點從重慶市《暫行辦法》實施10年來的具體實踐不難看出。

（二）決策者與執(zhí)行者權(quán)責(zé)不明確

美國行政學(xué)者狄馬克所言：“防止權(quán)力濫用所必須倚賴的原則，說出來仍是一個老生常談：假如主權(quán)者要想有效地掌握控制，則對于機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相等的責(zé)任?！盵6]而目前，我國的行政決策是行政部門的決策，涉及對公共事務(wù)的管理。決策的主體是具有權(quán)力的個人或組織。與具體實施決策的行政人員之間沒有清晰的權(quán)力—責(zé)任界定，當(dāng)要進(jìn)行行政問責(zé)時，一般追究行政執(zhí)行者的責(zé)任，而很少或幾乎不追究行政決策者的責(zé)任。其次，如今我國也沒有相應(yīng)的法律制度或規(guī)范來約束行政決策者，更沒有明文規(guī)定決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。這就造成了行者決策主體與行政執(zhí)行者權(quán)力和責(zé)任的不對等，帶來了行政決策權(quán)的“濫用”與行政執(zhí)行者的“無奈”。

（三）個人責(zé)任與集體責(zé)任界定不清

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獲得者哈耶克曾說：“為有效起見，責(zé)任必須是個人責(zé)任。在一個自由的社會里，不可能有某種一個組織成員的集體責(zé)任，除非他通過協(xié)調(diào)行動已經(jīng)使每個人都各自責(zé)任……每個人都有的財產(chǎn)實際是無主財產(chǎn)，那么每個人都

承擔(dān)的責(zé)任就是無人責(zé)任?！盵7]在一個只有個體存在的環(huán)境中，個人對自己所做的一切承擔(dān)責(zé)任，只有這樣個人在再次行動時行為才會更加謹(jǐn)慎，受到節(jié)制。在一個組織當(dāng)中，這個道理同樣適用。在一個組織中，責(zé)任只有具體落實到每個人身上，才能真正保證權(quán)力和責(zé)任的對等和統(tǒng)一?，F(xiàn)實中，既有個人責(zé)任制，也有不同類型的集體責(zé)任制。在集體責(zé)任制中大多人都強調(diào)集體決策的一致性，強調(diào)一致性的同時忽視了集體決策的責(zé)任歸屬以及集體決策是否值得我們信賴的問題。[8]如果集體決策的權(quán)力分到每個人身上，并明確集體當(dāng)中每個人的具體責(zé)任，那么集體責(zé)任就是集體中每個人都應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任。之所以這樣是因為，只有當(dāng)責(zé)任被細(xì)分到具體個人時，責(zé)任主體具有了確定性，有了承擔(dān)者。倘若，在一個組織中存在著至高無上不可分割的權(quán)力，那么與該權(quán)力相對應(yīng)的責(zé)任也無法具體到集體中的成員。這種組織的決策一般都有“集體”作出，而責(zé)任也必然落在“集體”身上。一旦追究責(zé)任時只有“集體”責(zé)任，其他的人都沒有責(zé)任，誰也不為行政行為，行政后果負(fù)責(zé)。而“集體”是什么？“集體責(zé)任”是什么？目前尚未能給出明確定義。因此，當(dāng)個人責(zé)任和集體責(zé)任的界定不清楚時，受害的只有公共利益，來買單的必定是那些毫不知情的公眾們。

（四）事前問責(zé)與事后問責(zé)重視程度不同

行政問責(zé)萌發(fā)于對重大事故的責(zé)任追究，行政案件也多以重大事件、事故的發(fā)生為契機，經(jīng)由新聞媒體公布于眾，而引發(fā)相應(yīng)的問責(zé)?？v觀我國諸多地區(qū)的《行政問責(zé)辦法》和《行政問責(zé)條例》不難發(fā)現(xiàn)，對于事后的問責(zé)是各個地區(qū)的行政問責(zé)的共性。而對于事前的行政問責(zé)沒有提及，這一點從我國行政問責(zé)制度出臺實施的事件中就可以看出。直至目前，事前的行政問責(zé)仍然十分薄弱。究其原因是由于長期以來，我們思想觀念所致，我們總習(xí)慣和屈服于事后找問題、追責(zé)任，而忽視事前的責(zé)任界定和劃分以及責(zé)任意識的教育，以至于造成“亡羊補牢”式“事后問責(zé)”的“病態(tài)”行政責(zé)任追究。

三、行政問責(zé)制度實現(xiàn)的困境

實行公共問責(zé)是對公共權(quán)力的監(jiān)督和約束，以求更好地為公眾服務(wù)，最大限量保障和實現(xiàn)公共利益，以其使行政人員樹立和強化責(zé)任意識，以更高和更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，將責(zé)任行政與構(gòu)建責(zé)任型政府緊密結(jié)合起來。然而，目前我國的行政問責(zé)制度在實踐中遇到了一些問題，主要來說有以下幾個方面。

（一）問責(zé)主體缺位，問責(zé)效果有限

公共權(quán)力的來源是公民賦予的，因此政府應(yīng)該對公眾負(fù)責(zé)，自覺接受公民的監(jiān)督。公民也有權(quán)利對行政機關(guān)及其工作人員進(jìn)行問責(zé)。然而由于政府與公眾掌握的信息不對稱，致使許多問題和行為公民無法‘問’責(zé)，也就使得公眾缺乏向政府問責(zé)的理念。

除公眾之外，人民代表大會最為國家最高權(quán)力機關(guān)有依據(jù)法律對行政機關(guān)、政府部門特定問題的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及罷免權(quán)。然而現(xiàn)有的問責(zé)制度規(guī)定的問責(zé)，主要是各級黨委、人民政府、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)、人事部門或被責(zé)成的上級部門，[9]代表人民意志的人民代表大會這樣一個權(quán)力機關(guān)在行政問責(zé)中所起的作用非常有限，幾乎如同虛設(shè)，更不用說監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)的行使了。至于系統(tǒng)之外的其他問責(zé)主體對行政機關(guān)及其公務(wù)人員進(jìn)行的異體問責(zé)就更加薄弱了。眾多官員的行政問責(zé)還僅僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，主要是一種“行政問責(zé)”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到各種監(jiān)督問責(zé)主體所期望的效果，更談不上更高要求的“政治問責(zé)”了。

（二）問責(zé)程序不完善，實踐面臨困難

規(guī)范，系統(tǒng)的問責(zé)程序是問責(zé)制度順利實現(xiàn)的保證，也是體現(xiàn)公平的重要途徑。行政問責(zé)制度要達(dá)到其最根本目的，公開、公平、公正，嚴(yán)格依照程序是必走之路。當(dāng)前，我國的行政問責(zé)程序存有諸多方面的缺陷，面臨很大困難。比如在行政問責(zé)中公眾對事件的知情權(quán)，行政問責(zé)的最終結(jié)果等，這些本該讓公眾知曉的東西卻沒有達(dá)到預(yù)期的目的。所以，當(dāng)某些官員被問責(zé)卻安然無恙，再次復(fù)出或者異地升遷時，公眾存有很大疑惑。

其次，還有一個涉及行政問責(zé)本質(zhì)的問題，這個問題與被行政問責(zé)的官員有密切聯(lián)系。那就是被問責(zé)的官員自身的權(quán)利和權(quán)力如何保障問題。說是權(quán)利，是指被問責(zé)官員在被問責(zé)過程中，其自身的抗辯權(quán)、申訴權(quán)以及其他一些權(quán)利能否得到保障？[10]倘若受到不公，又該如何維護(hù)自身的合法權(quán)益？說權(quán)力，是說官員被問責(zé)之后，其是否就沒有機會再回原職位繼續(xù)工作了？是否有“將功補過”的機會？行政問責(zé)的本質(zhì)和初衷是為了監(jiān)督和約束官員更好為人民服務(wù)的，是一種負(fù)激勵，而不是一種單純的懲罰性制度。因此，在行政問責(zé)具體實踐中要認(rèn)識到此問題的本質(zhì)所在，完善問責(zé)程序，完善行政救濟，才能保證該制度的公平公正，順利發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

（三）問責(zé)制度缺乏法制保障

行政問責(zé)制中的問責(zé)不在于“人”，而在于制度。一項制度可以規(guī)范社會中人們的行為，引導(dǎo)促使社會向良好的方面發(fā)展。行政問責(zé)制度的實施就在于規(guī)范政府和公務(wù)員的行為，使其實現(xiàn)公眾更大的價值預(yù)期或維護(hù)公共利益。但任何一項制度的設(shè)計都有其自身的缺陷,即便行政問責(zé)在我國取得了一定的成績，可行政問責(zé)制尚未形成一套完整成熟的機制體制，在一些行政問責(zé)過程中難免出現(xiàn)人為因素，在問責(zé)方式、程度、結(jié)果方面不可避免產(chǎn)生不太一致的結(jié)果，有可能對被問責(zé)對象帶來不公正。針對引咎辭職官員的規(guī)定、審查也同樣存有漏洞，這給行政問責(zé)帶來了很大的困難。因此，加快問責(zé)制度的法制保障非常必要而且亟需建設(shè)和完善。

（四）行政文化影響行政問責(zé)

行政倫理學(xué)家?guī)扃暾J(rèn)為，在公共組織中，保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種方法：內(nèi)部控制和外部控制。要完善行政問責(zé)制，監(jiān)督促使官員履行相應(yīng)的行政責(zé)任，也應(yīng)該從內(nèi)外兩個方面來實現(xiàn)。[10]這里所說的內(nèi)部控制就是要加強對政府官員的行政倫理教育和道德教育。

“官本位”思想在人們心中根深蒂固，在我國有著其生存的土壤和環(huán)境。長期來，許多政府官員受這種思想觀念的影響，責(zé)任意識淡薄，沒有形成基本的行政倫理規(guī)范，導(dǎo)致公眾對政府及官員的公信力和信任度一再下降，改變，革新舊有的行政文化已迫在眉睫。建設(shè)新型的文化，改變行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價值觀，改變行政意識、行政原則、行政價值等，將一些價值理念內(nèi)化到每位官員心中，無疑是為行政問責(zé)制的順利實施掃清觀念障礙。

（五）政務(wù)信息不透明

公共參與是民主政治的基礎(chǔ)，也是民主政治的一個基本要素。[11]公民的參與如果不能給行政機關(guān)和官員的行為帶來一定影響，那么公共利益的實現(xiàn)就會受到損害。對于政府官員而言，政務(wù)信息公開是保障公民知情權(quán)的必然要求，也是實現(xiàn)行政問責(zé)的基礎(chǔ)。由于社會公眾與政府相比所獲取信息的渠道、方式和信息量極其有限，如果政務(wù)信息再不公開透明，那么公眾的行政監(jiān)督就無從入手，行政監(jiān)督權(quán)就無法實現(xiàn)，行政問責(zé)就是“高高在上”的“圣物”。所以，政務(wù)公開，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對我國推進(jìn)行政問責(zé)制度建設(shè)至關(guān)重要。

四、行政問責(zé)制度帶來的思考和啟示

權(quán)力和責(zé)任一直來就是不可分離的一對“孿生兄弟”。作為公共意志代表的政府和行政官員，其權(quán)利和義務(wù)更值得我們關(guān)心和關(guān)注。脫離了責(zé)任，政府或官員的權(quán)力就得不到有效監(jiān)督，權(quán)力的邊界就會無限擴大，公共利益就無法有效實現(xiàn)；同時離開了權(quán)力，政府或官員就“心有余而力不足”。因此，權(quán)力和責(zé)任相對等是公共行政的最佳狀態(tài)和價值追求。然而任何一項制度的設(shè)計都要基于“人”和“環(huán)境”而考慮，在我們這個歷來重視人際關(guān)系和缺乏制度理念的社會，如何在本著遵循公平、法制、民主的價值理念下避免這方面所潛在的威脅，如何讓行政問責(zé)制度在這片獨有文化的土地上實現(xiàn)其根本的目的是我們不得不面對和思考的問題，也是行政問責(zé)制度能夠順利實施的關(guān)鍵所在。

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