高君智，馬仲榮

（1.甘肅民族師范學(xué)院政法系，甘肅合作747000；2.甘肅社會(huì)主義學(xué)院，蘭州730060）

轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)法制建設(shè)調(diào)整目標(biāo)取向研究
——以甘南藏族自治州為例

高君智1，馬仲榮2

（1.甘肅民族師范學(xué)院政法系，甘肅合作747000；2.甘肅社會(huì)主義學(xué)院，蘭州730060）

綜合考察當(dāng)前甘南州法制環(huán)境，分析民族地區(qū)法制建設(shè)的特殊性，以轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況為依據(jù)，在構(gòu)建“一元法律秩序”的前提下，有選擇地尊重民族地區(qū)傳統(tǒng)法價(jià)值中的積極因素，這是轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)法制建設(shè)調(diào)整的目標(biāo)取向。

社會(huì)轉(zhuǎn)型；甘南州；“一元法律秩序”；法制建設(shè)

我國(guó)已基本形成了以《憲法》為依據(jù)，以《民族區(qū)域自治法》為主干，以自治條例和單行條例為主要內(nèi)容的具有中國(guó)特色的民族法律法規(guī)體系[1]。西部大開發(fā)以來，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域都獲得了巨大發(fā)展，但與此相伴隨，社會(huì)利益格局、人際關(guān)系、思想觀念、文化模式、社會(huì)承受能力等領(lǐng)域逐漸彰顯出轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的復(fù)雜性和尖銳性，改變了民族地區(qū)的法制實(shí)踐環(huán)境。特別是2008年拉薩“三一四”事件和2009年烏魯木齊“七五”事件表明，新的歷史條件下，面對(duì)國(guó)內(nèi)外新的經(jīng)濟(jì)和政治形式，我國(guó)民族法制建設(shè)水平與民族地區(qū)社會(huì)快速發(fā)展現(xiàn)實(shí)之間還存在一定差距，民族地區(qū)的法制建設(shè)和完善仍然任重道遠(yuǎn)。因此，借助國(guó)家社科基金項(xiàng)目“社會(huì)轉(zhuǎn)型期的甘肅藏區(qū)社會(huì)矛盾與民族關(guān)系相互作用研究”（0XMZ0001）的相關(guān)研究成果，以當(dāng)前甘肅省甘南藏族自治州（以下簡(jiǎn)稱甘南州）法制環(huán)境現(xiàn)狀和法制建設(shè)為例，對(duì)轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)法制建設(shè)目標(biāo)調(diào)整提出建議。

一、轉(zhuǎn)型期甘肅藏區(qū)法制環(huán)境考察

甘南州地處青藏高原與黃土高原接壤帶，位于甘、青、川三省交界，近70萬(wàn)人口，包括藏、漢、回、土、撒拉、東鄉(xiāng)等24個(gè)民族。人口萬(wàn)人以上的民族有藏、漢、回三族；人口百人以上的民族有土族、撒拉族、滿族、東鄉(xiāng)族和蒙古族，形成了多民族大雜居小聚居、插花式分布的格局。這里是青藏高原社會(huì)大系的窗口，在內(nèi)地與藏區(qū)之間起著承接過渡的作用，是“藏族現(xiàn)代化的跳板”[2]。近年來，甘南州加快法制建設(shè)，立法工作進(jìn)展明顯，通過“平安甘南”建設(shè)、普法宣傳、增強(qiáng)執(zhí)法中的民族元素等系列措施，逐步構(gòu)建了具有民族區(qū)域特色的法制環(huán)境。

（一）法制建設(shè)成效明顯

1.立法工作進(jìn)展明顯

2010年，對(duì)1989年版《甘南藏族自治州自治條例》（以下簡(jiǎn)稱《自治條例》）進(jìn)行了修訂，將“貫徹依法治國(guó)方略，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)”采納進(jìn)來。西部大開發(fā)以來，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，出臺(tái)了諸如實(shí)施《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》條例（1999年）、實(shí)施《甘肅省計(jì)劃生育條例》變通規(guī)定（1999年）、甘南州土地管理辦法（2002年）、甘南州草原管理辦法（2003年）和《甘南州突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2007年）等，極大地完善了民族立法，有效推動(dòng)了民族法制建設(shè)。

2.是社會(huì)建設(shè)成效顯著

2006年啟動(dòng)了“平安甘南”建設(shè)，制定了《關(guān)于建設(shè)“平安甘南”的實(shí)施意見》（修改稿），形成了一整套平安建設(shè)工作機(jī)制，以城鎮(zhèn)、農(nóng)牧村和基層單位為著力點(diǎn)，從基層抓起，分級(jí)負(fù)責(zé)，逐步推進(jìn)，在全州110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都成立了綜治委（辦），在村居、單位普遍成立了綜治領(lǐng)導(dǎo)小組，建立健全了治保、調(diào)解、聯(lián)防等群防群治組織，有效加強(qiáng)了社區(qū)治安管理、防范與服務(wù)。2011年5—9月間，全面厘清了行政執(zhí)法主體和依據(jù)，規(guī)范了行政執(zhí)法行為，促進(jìn)了依法行政[3]。這一系列舉措，為甘南州實(shí)施“1422253”發(fā)展戰(zhàn)略和“十二五”發(fā)展規(guī)劃創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)治安環(huán)境和公正高效的法治環(huán)境。[4]

3.普法教育取得實(shí)效

甘南州圍繞提高農(nóng)牧民和宗教職業(yè)者的思想覺悟和法律素質(zhì)這一主題，不斷加強(qiáng)法制宣傳教育，特別是加強(qiáng)了對(duì)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面法律知識(shí)的宣傳。通過組建“馬背普法宣傳隊(duì)”、“摩托輕騎法制宣傳隊(duì)”，開展了“法律進(jìn)牧場(chǎng)、法律進(jìn)寺廟”工作，有效推進(jìn)了牧區(qū)群眾和僧侶的普法教育工作[5]。2010年3—4月，抽調(diào)干部576人深入121座寺院開展了歷時(shí)45天的普法教育，發(fā)放《民族團(tuán)結(jié)教育讀本》、《法律法規(guī)學(xué)習(xí)材料》等藏漢雙語(yǔ)學(xué)習(xí)宣傳材料[6]。使寺院法制宣傳教育工作達(dá)到全覆蓋，普法取得了實(shí)效。

4.執(zhí)法中的民族元素進(jìn)一步彰顯

一是保障了藏區(qū)群眾用本民族語(yǔ)言進(jìn)行訴訟的權(quán)利。以2008年為例，各級(jí)法院為保障藏族當(dāng)事人用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利，翻譯布告、公告、判決360余頁(yè)22 000余字，提供庭前、庭審翻譯27次156小時(shí)[7]。二是設(shè)立了十多個(gè)巡回法庭，除了配備警用防衛(wèi)工具外，還配備了車輛、帳篷、音響設(shè)備及多媒體證據(jù)展示系統(tǒng)等。這些執(zhí)法過程中的民族元素，便利了群眾的訴訟，彰顯了社會(huì)主義民族法制建設(shè)中的區(qū)域特征。

（二）存在問題不容忽視

據(jù)上，自西部大開發(fā)以來，甘南州的法制建設(shè)成效明顯，但與全國(guó)其他地區(qū)相比，進(jìn)程明顯滯后。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育和城市化建設(shè)的推進(jìn)，甘南州進(jìn)入到“矛盾凸顯期”，法制環(huán)境發(fā)生了新的變化。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾特征明顯

歷史形成的草山糾紛、邊界沖突時(shí)有發(fā)生。城市化和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中產(chǎn)生的征地、城市拆遷、下崗職工再就業(yè)等新問題日益增多。部分縣市的部分地方不同程度存在流氓惡勢(shì)力犯罪、盜搶牲畜、市場(chǎng)壟斷、地方保護(hù)主義、聚眾賭博和偷盜破壞電力、通信、公路、公共設(shè)施等違法犯罪問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2008年，刑事案件年均增長(zhǎng)不到1%；民事案件年均增長(zhǎng)約2.4%；經(jīng)濟(jì)案件年均增長(zhǎng)約20.6%。以2008年為例，州法院共受理各類案件1 229件。刑事案件161件213人，其中“三一四”打砸搶燒暴力犯罪案件16件，故意殺人5件，占3.4%；傷害32件，占22.3%；盜竊38件，占26.2%；搶劫18件，占12.4%；交通肇事22件，占15.1%；貪污賄賂3件，占2%；毒品4件，占2.7%；其他23件，占15.9%；各類民事案件784件，其中婚姻家庭458件，占58.4%；合同176件，占22.4%；權(quán)屬150件，占19.2%。共受理執(zhí)行案件220件，執(zhí)結(jié)206件，執(zhí)結(jié)標(biāo)的額1.32億元。共接待來訪群眾76人次，處理來信112件次，受理再審案件3件。經(jīng)濟(jì)糾紛增多，民商案件、執(zhí)行案件增速加快，表明轉(zhuǎn)型期各類矛盾糾紛多元化、復(fù)雜化、表象化特征正日益凸顯。

2.社會(huì)治理難度加大

群體性事件有抬頭趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)多極化，對(duì)地區(qū)社會(huì)的破壞呈現(xiàn)多元化等特征。尼江事件①?gòu)?995年10月至2001年6月，歷經(jīng)6年之久，起先只是一樁簡(jiǎn)單的牲畜偷盜案，逐步升級(jí)為草山糾紛，后經(jīng)少數(shù)違法分子多次挑唆，并脅迫群眾參與，最終成為造成嚴(yán)重后果的涉槍刑事犯罪。、幾次影響較大的上訪事件②都是個(gè)別開發(fā)商操縱的，其目的就是把開發(fā)商之間的一些矛盾轉(zhuǎn)移到群眾身上。、2008年3月事件③2008年3月15—18日，甘南州發(fā)生的打砸搶燒暴力犯罪事件致使94名公安民警、武警官兵和干部群眾受傷，造成國(guó)家和個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失2.3億元。，就是例證。期間，不法分子還試圖通過焚燒清真寺挑起民族矛盾制造社會(huì)動(dòng)亂。近年來，達(dá)賴集團(tuán)及極端宗教勢(shì)力的破壞活動(dòng)有增無減，有漸趨頻繁之勢(shì)，使得社會(huì)治理難度加大。

3.法制環(huán)境不統(tǒng)一

由于歷史原因和傳統(tǒng)文化的回潮，近年來，習(xí)慣法和傳統(tǒng)勢(shì)力的社會(huì)功能回潮彰顯，在某種程度上體現(xiàn)出一種參與“社會(huì)控制”的角色，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，部分地區(qū)依法行事的自覺性不強(qiáng)，教法原則、部落習(xí)慣法在婚姻、財(cái)產(chǎn)繼承與分割、偷盜搶劫、傷人殺人、民事賠償?shù)确矫嫒匀话缪葜鐣?huì)規(guī)范的作用[8]。其二，活佛、喇嘛、原部落頭人及其直系后裔（象征權(quán)利的繼承）不時(shí)參與民事糾紛的調(diào)解，部落勢(shì)力干預(yù)地方政務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[9]。另外，行政命令、權(quán)威意志、行政干預(yù)司法等現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法人員不足、執(zhí)法水平參差不齊的問題依然存在。這些都對(duì)甘南州的法制環(huán)境造成了人為的“錯(cuò)位”，破壞了法制環(huán)境的統(tǒng)一。

二、影響轉(zhuǎn)型期甘肅藏區(qū)法制建設(shè)因素分析

影響民族地區(qū)法制環(huán)境的因素是多方面的，自然環(huán)境、歷史文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)育程度都對(duì)民族地區(qū)社會(huì)秩序建設(shè)具有一定的制約作用，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化的推進(jìn)、國(guó)內(nèi)外民族宗教關(guān)系的發(fā)展是影響當(dāng)前甘肅藏區(qū)法制環(huán)境的關(guān)鍵因素。

（一）傳統(tǒng)文化價(jià)值觀中的消極因素

由于歷史原因和民族文化傳統(tǒng)，甘南州三大主體民族形成了“藏族重牧輕農(nóng)商、漢族重農(nóng)輕牧商、回族重商輕農(nóng)牧”的生計(jì)文化價(jià)值觀。這明顯與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念相沖突，依然在一定程度上影響各族群眾在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的心理態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重阻礙了法制建設(shè)的發(fā)展和進(jìn)步。受此影響，部分新興行業(yè)形成了從業(yè)者群體和民族分層的某種重合。例如：牛羊肉加工和餐飲行業(yè)以回族為主要經(jīng)營(yíng)者；娛樂、休閑和個(gè)體旅游業(yè)則以藏族和漢族為主要經(jīng)營(yíng)者；運(yùn)輸業(yè)則回、漢等多民族共贏。這樣一個(gè)多民族、利益主體多元化、競(jìng)爭(zhēng)日益顯性化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，需要通過完善立法維護(hù)各族公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求。

（二）城市化進(jìn)程中帶來的社會(huì)問題

城市化是民族地區(qū)步入現(xiàn)代化的必由之路，隨著城市化的逐步推進(jìn)，一方面對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展從根本上保證了該地區(qū)的政治穩(wěn)定；另一方面對(duì)民族地區(qū)現(xiàn)行的政治體系、利益分配、傳統(tǒng)文化以及社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊。[10]甘南州既出現(xiàn)了城市改造、拆遷安置、就業(yè)與社會(huì)保障、流動(dòng)人口管理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等城市化進(jìn)程中具有普遍性的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)問題，也出現(xiàn)了不同民族成員間在語(yǔ)言文化、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引發(fā)的矛盾。外來人員與當(dāng)?shù)孛癖娦纬闪司蜆I(yè)與社會(huì)資源競(jìng)爭(zhēng)，帶來了文化沖擊，在社會(huì)生產(chǎn)生活中造成新的矛盾和問題。成為影響轉(zhuǎn)型期甘肅藏區(qū)法制建設(shè)的一個(gè)不容忽視的因素。

（三）國(guó)內(nèi)外民族宗教關(guān)系發(fā)展呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

近年來，西方敵對(duì)勢(shì)力利用民族宗教問題對(duì)我國(guó)進(jìn)行“西化”、分化的活動(dòng)愈演愈烈。特別是達(dá)賴集團(tuán)調(diào)整了其分裂活動(dòng)策略，積極與“臺(tái)獨(dú)”、“疆獨(dú)”及其他海內(nèi)外反華勢(shì)力相互勾結(jié)，試圖通過破壞藏區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擾亂社會(huì)秩序達(dá)到其分裂國(guó)家的目的。2008年3月，甘南州6個(gè)縣市、27個(gè)鄉(xiāng)先后發(fā)生打砸搶燒暴力犯罪事件。其間，夏河縣阿木去乎鎮(zhèn)的不法分子試圖焚燒清真寺，制造民族矛盾。這一系列惡性事件正是國(guó)外“藏獨(dú)”分裂勢(shì)力利用一些不守教規(guī)、寺規(guī)和國(guó)法的僧尼從事分裂活動(dòng)、擾亂社會(huì)秩序的結(jié)果。這對(duì)民族地區(qū)法制統(tǒng)一與建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，成為影響轉(zhuǎn)型期甘肅藏區(qū)法制建設(shè)的一個(gè)十分重要的因素。

三、甘肅藏區(qū)法制政策調(diào)整目標(biāo)取向

法制環(huán)境體現(xiàn)著社會(huì)進(jìn)步程度的基本狀態(tài)，決定著物質(zhì)文明和精神文明的性質(zhì)和發(fā)展進(jìn)程。甘肅藏區(qū)由于歷史文化發(fā)展、民族習(xí)俗、宗教信仰等方面的特殊性，形成了法制建設(shè)的特殊性和復(fù)雜性。在依法治國(guó)語(yǔ)境下，如何構(gòu)建轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)的社會(huì)秩序，不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)實(shí)踐問題。甘肅藏區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的系列特征正進(jìn)一步凸顯，良好的法制環(huán)境成為甘肅藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的必然要求，建設(shè)“一元法律秩序”成為今后甘南州的法制政策調(diào)整目標(biāo)取向，也是經(jīng)濟(jì)、政治、文化協(xié)調(diào)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步整體目標(biāo)的內(nèi)在要求。

（一）社會(huì)主義社會(huì)秩序建構(gòu)的本質(zhì)要求

任何社會(huì)的規(guī)范體系都是由該社會(huì)的本質(zhì)制度所決定的。新中國(guó)成立60多年來，特別是改革開放30多年來，民族法制建設(shè)成績(jī)斐然，民族法制體系已比較完善，對(duì)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)和諧穩(wěn)定乃至祖國(guó)統(tǒng)一起到了重要的保障作用?！睹褡宸ㄖ企w系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》明確提出要“不斷完善體現(xiàn)中國(guó)特色、符合科學(xué)發(fā)展要求的民族法律法規(guī)體系”。由此，可以說，一元法律秩序是社會(huì)主義社會(huì)秩序建構(gòu)的本質(zhì)要求。

（二）民族事務(wù)管理和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要

轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)矛盾一定范圍內(nèi)還帶有階級(jí)斗爭(zhēng)性質(zhì)。這就需要民族地區(qū)政府正確判斷，將民族工作納入法治化軌道，這也是民族事務(wù)社會(huì)管理的最好創(chuàng)新[10]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是甘肅藏區(qū)開發(fā)與振興中不可或缺的必然條件。隨著地區(qū)間聯(lián)動(dòng)性的加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一體化的加速，要求民族地區(qū)從國(guó)家統(tǒng)一市場(chǎng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的角度，不斷完善現(xiàn)有法律，研究制定實(shí)際需要的新法規(guī)、新政策，提高法律在民族地區(qū)的調(diào)整力度，以法治理念為指導(dǎo)，以法制實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范為支撐，建立以法治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，構(gòu)建民族地區(qū)的和諧社會(huì)。

（三）當(dāng)前甘肅藏區(qū)法治環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求

對(duì)當(dāng)前甘肅藏區(qū)社會(huì)秩序控制效果的考量是如何調(diào)整當(dāng)前社會(huì)秩序最直接的參考依據(jù)。根據(jù)劉藝工、劉利衛(wèi)2008年10月在甘南州的調(diào)研，在解決草山糾紛問題的過程中，受訪人認(rèn)為活佛的作用最大（占受訪者49.83%）；次之是政府（包括司法機(jī)關(guān)）（35.12%）；第三是村委會(huì)（9.03%）；最后是部落組織（6.02%）。當(dāng)問及在糾紛處理中認(rèn)為最具權(quán)威的機(jī)關(guān)時(shí)，57.86%的受訪者選擇了司法機(jī)關(guān)，19.73%選擇了部落組織，16.32%選擇了鄉(xiāng)政府，5.69%選擇了村委會(huì)。2011年6月，本課題組在合作和碌曲就民眾對(duì)習(xí)慣法的相關(guān)田野調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多人對(duì)習(xí)慣法的認(rèn)知更多體現(xiàn)為一種道德倫理觀念，一種民族傳統(tǒng)，一種文化情結(jié)。在牧區(qū)民事和經(jīng)濟(jì)糾紛中，在當(dāng)事一方由于法律意識(shí)、民族文化背景等緣故而不認(rèn)同習(xí)慣法的約束力，或者不愿意通過習(xí)慣法或習(xí)慣勢(shì)力進(jìn)行調(diào)節(jié)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生“規(guī)范效力差”，導(dǎo)致調(diào)解行為失效，甚至引發(fā)新的糾紛和矛盾。也就是說，“在一個(gè)變遷很快的社會(huì)里，傳統(tǒng)的效力是無法保證的”[11]53。與傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制相比，廣大農(nóng)牧民群眾對(duì)現(xiàn)代法律體制在社會(huì)控制的優(yōu)越性上保持了較高程度的認(rèn)同，更多的民眾傾向于公平公正的司法制度。

綜上，從社會(huì)主義法治建設(shè)，從民族地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從甘南藏區(qū)法制環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求這樣一種“宏觀—中觀—微觀”的多層次進(jìn)行觀照，“當(dāng)前中央對(duì)民族法制建設(shè)的要求更高，少數(shù)民族群眾對(duì)民族法制建設(shè)成效的期待更為迫切，民族工作機(jī)構(gòu)依法行政的能力建設(shè)面臨著更加緊迫的任務(wù)”[10]。

四、轉(zhuǎn)型期甘肅藏區(qū)法制建設(shè)

“現(xiàn)代的社會(huì)中并不把法律看成一種固定的規(guī)則了，法律一定得隨著時(shí)間而改變其內(nèi)容?！盵11]57甘肅藏區(qū)法制文化是隨著民族區(qū)域自治實(shí)踐和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步建立和完善起來的。甘南州要根據(jù)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)的實(shí)際，以理論創(chuàng)新和政策完善為重點(diǎn)，依據(jù)《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，抓緊制定配套的法律法規(guī)，保障民族自治地方依法行使自治權(quán)，建設(shè)“一元法律秩序”。具體應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作：

（一）認(rèn)真貫徹“依法治國(guó)”政策，努力加快民族立法建設(shè)

一是以解決貧困、民族地區(qū)開發(fā)問題和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為目標(biāo)，盡快對(duì)原《自治條例》、《單行條例》進(jìn)行認(rèn)真梳理，使之與修改后的《民族區(qū)域自治法》相配套，并以此檢驗(yàn)法制現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)效。二是加強(qiáng)民族法律法規(guī)的規(guī)范化與系統(tǒng)化建設(shè)，強(qiáng)化立法程序，使現(xiàn)有民族法律法規(guī)成為效力等級(jí)分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，保證民族法律法規(guī)的有效施行和整個(gè)民族法制的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）健全民族立法監(jiān)督體系，維護(hù)法律尊嚴(yán)

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法律秩序是一種內(nèi)在的耦合關(guān)系，因此要高度重視法律協(xié)調(diào)的作用，加強(qiáng)民族執(zhí)法和司法，建設(shè)公正高效權(quán)威的審判制度，建立嚴(yán)密有效的法律監(jiān)督及保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政府行為中實(shí)施民族區(qū)域自治法律制度情況的監(jiān)督，以訴訟的形式處理違反民族區(qū)域自治法律制度的各類案件，充分發(fā)揮司法監(jiān)督功能，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下民族地區(qū)依法行政、依法治國(guó)方略的有效實(shí)施。

民族地區(qū)樹立法制權(quán)威、維護(hù)法律尊嚴(yán)，及時(shí)、妥善處理民族利益問題。依法堅(jiān)決打擊民族分裂勢(shì)力、暴力恐怖勢(shì)力和宗教極端勢(shì)力的分裂破壞活動(dòng)，依法維護(hù)國(guó)家利益和民族團(tuán)結(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國(guó)家的主權(quán)與統(tǒng)一。

（三）加強(qiáng)民族法制理論研究，探索民族立法實(shí)踐的理論指導(dǎo)，培養(yǎng)民族法制人才

加強(qiáng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)下民族法制理論研究是民族地區(qū)建設(shè)“一元法律秩序”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。例如，在如何對(duì)待本土法資源的問題上，依據(jù)“一元法律秩序”否定其他社會(huì)規(guī)范在社會(huì)秩序中與法律平等重要的地位，但并不否認(rèn)它們?cè)诰S護(hù)社會(huì)秩序中能夠發(fā)揮的作用，以及一元法律秩序包含著多種社會(huì)規(guī)范共同作用的實(shí)質(zhì)，根據(jù)習(xí)慣法在社會(huì)控制中的現(xiàn)實(shí)功能，深刻把握藏區(qū)各民族的心理慣性，做好開展調(diào)查，在繼承、改造和利用的基礎(chǔ)上，將習(xí)慣法中合理、有益的部分通過立法活動(dòng)上升為地方民族立法，使之融于社會(huì)主義法制的科學(xué)體系之中。同時(shí)，加強(qiáng)民族立法機(jī)關(guān)的建制和立法專門人才的配置，建立一支包括一定數(shù)量的專職研究者或研究機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量的骨干隊(duì)伍。

（四）運(yùn)用多元手段，推動(dòng)法制建設(shè)

“徒法不足以自行”，法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了由立法為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?、?zhí)法、司法、普法同步發(fā)展建設(shè)良好的法制環(huán)境之外，還需要注意為統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鄉(xiāng)、人與自然、區(qū)域、對(duì)外開放協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。尤其要做好以下幾項(xiàng)工作：其一，注意發(fā)揮民族政策和社會(huì)主義道德等社會(huì)調(diào)節(jié)手段的功能，有效彌補(bǔ)民族法律法規(guī)調(diào)整之不能。其二，甘肅藏區(qū)寺院、宗教等組織分布廣泛，歷史上的部落勢(shì)力和影響的影子仍然存在，要充分研究和發(fā)揮這些非政府組織（NGO）在社會(huì)秩序構(gòu)建中的積極作用，發(fā)揮其所固有的社會(huì)輿論控制、道德制約等功能，在法院調(diào)解過程中依法合理運(yùn)用社會(huì)精英和宗教領(lǐng)袖的作用，在各類糾紛的徹底解決和處理結(jié)果的執(zhí)行方面發(fā)揮積極作用。其三，注重消除體制的障礙，完善民族地區(qū)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度改革的總體思路，將支援民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的措施和經(jīng)驗(yàn)制度化，保障少數(shù)民族享有的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利，在各民族平等的基礎(chǔ)上推進(jìn)民族法制的現(xiàn)代化，充實(shí)和完善民族地區(qū)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的法律體系。

五、結(jié)語(yǔ)

“社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性?！盵12]充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前甘南政治、經(jīng)濟(jì)、文化、資源、社會(huì)等各要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，加快依法治理的進(jìn)程，建立以法律調(diào)節(jié)為核心的民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展體系，為社會(huì)發(fā)展提供和諧的法制環(huán)境，只有這樣，才能從根本上解決各種社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員、群體、階層、集團(tuán)之間關(guān)系和諧，順利完成社會(huì)轉(zhuǎn)型；也只有這樣，各族人民才能“走出一條具有中國(guó)特色、甘南特點(diǎn)、時(shí)代特征的跨越式發(fā)展道路”，[13]成為甘肅省乃至國(guó)家全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要力量。

［1］徐海濱.國(guó)家民委介紹《中國(guó)的民族區(qū)域自治》白皮書有關(guān)情況［N/OL］.2005-02-28.國(guó)際在線.http://gb.cri. cn/3821/2005/02/28/1062@462901.htm.

［2］費(fèi)孝通.行行重行行——鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展論述［M］.銀川:寧夏人民出版社，1992：87.

［3］甘肅省甘南州州直行政執(zhí)法主體和依據(jù)清理工作已全面完成［N/OL］.中國(guó)政府法制信息網(wǎng).2011-09-16.ttp: //www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/gs/201109/20 110900349389.shtm l.

［4］王剛.創(chuàng)造和諧穩(wěn)定治安環(huán)境和公正高效法治環(huán)境:甘南州委副書記劉志民訪談［N］.甘肅法制報(bào)，2006-07-17.

［5］甘肅省司法廳.我省“五五”普法工作取得重大成績(jī)［N/OL］.2011-6-28.甘肅司法網(wǎng).http://www.gssf.gov.cn/

［6］徐仲英.守護(hù)藍(lán)天:甘南州集中開展寺院法制宣傳教育［N］.甘肅日?qǐng)?bào)，2010-06-17（2）.

［7］2009年甘南藏族自治州中級(jí)人民法院工作報(bào)告（內(nèi)部資料）［Z］

［8］蒙小鶯，蒙小燕.解析當(dāng)代甘南牧區(qū)民間糾紛調(diào)解中的藏族部落習(xí)慣法［J］.中國(guó)藏學(xué)，2010，（1）.

［9］申偉.甘南藏族自治州民族習(xí)慣法考察筆記［J/OL］. 2004-07-05.http://jyw.znufe.edu.cn/flsxsw/default.asp

［10］國(guó)家民委政策法規(guī)司.對(duì)當(dāng)前民族法制建設(shè)形勢(shì)和任務(wù)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)［J］.中國(guó)民族，2011，（9）.

［11］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)［M］.北京：三聯(lián)書店，1985.

［12］胡錦濤.中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定［N/OL］.2006-10-18.http://cpc.people.com. cn/.

［13］李鈺.甘肅省政府回顧“十一五”、展望“十二五”系列發(fā)布會(huì)之六［N/OL］.2010-12-15.http://www.gscn.com.cn/

［責(zé)任編輯：李 瑩］

BF052

：A

：1008-7966（2015）01-0001-04

2014-10-28

2010年國(guó)家社科基金項(xiàng)目：“社會(huì)轉(zhuǎn)型期的甘肅藏區(qū)社會(huì)矛盾與民族關(guān)系相互作用問題研究”(10XMZ0001)

高君智（1969-），男，甘肅定西人，教授，主要從事法制與民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展的研究；馬仲榮（1974-），男（回族），甘肅臨潭人，博士，副教授，主要從事民族學(xué)的研究。