劉云涵

（北京理工大學(xué)，北京100081）

隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，城市化進(jìn)程逐步加快，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出打工人數(shù)顯著增多，隨之而來(lái)的留守兒童問(wèn)題值得關(guān)注。由于父母長(zhǎng)期不在身邊，監(jiān)護(hù)人有心無(wú)力，農(nóng)村教學(xué)條件差，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不完善等等，造成留守兒童群體中出現(xiàn)不容忽視的問(wèn)題，如生活問(wèn)題、教育問(wèn)題、隔代撫養(yǎng)問(wèn)題、心理問(wèn)題，等等，而社會(huì)保障問(wèn)題又是重中之重。社會(huì)保障是指以政府為責(zé)任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因而發(fā)生生活困難的國(guó)民給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。留守兒童是一個(gè)特殊的群體，政府應(yīng)建立涵蓋基本生活、照管、教育和醫(yī)療四個(gè)領(lǐng)域的農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障制度，制定相關(guān)的社會(huì)保障政策，保證留守兒童健康快樂(lè)的成長(zhǎng)。

一、留守兒童群體的特征和問(wèn)題

隨著中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，越來(lái)越多的剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在廣大農(nóng)村也隨之產(chǎn)生了一個(gè)特殊的未成年人群體——農(nóng)村留守兒童。留守的少年兒童大多正處于成長(zhǎng)發(fā)育的關(guān)鍵時(shí)期，由于得不到應(yīng)有的教育，而且在成長(zhǎng)中缺少了父母情感上的關(guān)心和呵護(hù)，極易產(chǎn)生認(rèn)識(shí)、價(jià)值上的偏離和個(gè)性，心理發(fā)展異常，一些人甚至?xí)虼硕呱戏缸锏缆贰?/p>

（一）教育保障匱乏。農(nóng)村留守兒童所面臨的最大問(wèn)題是教育保障的不足，這也是解決農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的核心。由于父母長(zhǎng)期外出打工，直接造成農(nóng)村留守兒童家庭教育的不足，這樣就使學(xué)校教育更為重要。然而農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施相對(duì)落后，師資力量較弱，部分農(nóng)村留守兒童學(xué)習(xí)積極性不高，對(duì)學(xué)習(xí)有很強(qiáng)的抵觸情緒。同時(shí)，部分監(jiān)護(hù)人的文化水平較低，忽視了對(duì)留守兒童學(xué)習(xí)的管教，使之缺乏正確的監(jiān)督指導(dǎo)，致使農(nóng)村留守兒童在學(xué)習(xí)上大多得不到適當(dāng)年齡應(yīng)得的正確教育。[1]50-51

（二）安全保障不足?！吧倌陱?qiáng)則國(guó)強(qiáng)?！币粋€(gè)兒童能否健康快樂(lè)地成長(zhǎng)，關(guān)系到國(guó)家的未來(lái)。農(nóng)村留守兒童不能得到父母有效的監(jiān)管，極易產(chǎn)生安全隱患。由于照顧留守兒童的大多數(shù)人為長(zhǎng)輩親屬，年齡較大，對(duì)留守兒童的照顧力不從心，監(jiān)護(hù)能力非常有限，能盡自己最大努力保證留守兒童正常起居生活已實(shí)屬不易，而且監(jiān)護(hù)人本身也有很多事情要去處理，基本沒(méi)有多余的精力和責(zé)任心來(lái)照顧他人的孩子。加上農(nóng)村環(huán)境不盡如人意，留守兒童自我保護(hù)能力很弱，非常容易受到拐騙、交通事故、溺水、小病拖成大病等人身傷害。

（三）生活保障缺失。生活保障包括物質(zhì)生活保障和精神生活保障。目前，留守兒童的物質(zhì)生活出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是由于父母長(zhǎng)期不在身邊，農(nóng)村留守兒童很少得到父母的關(guān)心和照顧，由于內(nèi)心的愧疚，很多父母都存在一種“補(bǔ)償心理”，即用金錢(qián)作為對(duì)孩子失去親情的一種物質(zhì)補(bǔ)償，認(rèn)為金錢(qián)可以滿足一切需求，使孩子產(chǎn)生一種扭曲心理，對(duì)孩子的成長(zhǎng)產(chǎn)生了十分不利的影響。二是由于農(nóng)村留守兒童長(zhǎng)期得不到父母的細(xì)心照顧，其飲食和衛(wèi)生條件比一般的農(nóng)村兒童更差，這種情況占絕大多數(shù)。同時(shí)，親情缺失造成農(nóng)村留守兒童的心理問(wèn)題更是不容忽視。由于監(jiān)護(hù)不力、缺乏父母的關(guān)愛(ài)、周?chē)苏疹櫟娜狈Γ瑫r(shí)家長(zhǎng)也不能隨時(shí)了解、把握孩子的心理、思想變化，這種親情的缺失使孩子變得孤僻、抑郁，感覺(jué)到被拋棄，甚至怨恨父母。這些問(wèn)題嚴(yán)重地影響了孩子心理的健康發(fā)展。

二、留守兒童社會(huì)保障政策的現(xiàn)狀

總體看，中國(guó)目前各地有關(guān)農(nóng)村留守兒童的政策措施主要包括三個(gè)部分：“中央政策法規(guī)”、“地方政策文本”和“典型關(guān)愛(ài)模式”。中央政策法規(guī)包括對(duì)農(nóng)民工地位與權(quán)益的保護(hù)，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的維護(hù)；未成年人的保護(hù)和教育，如2006年《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》分別從家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)、法律責(zé)任等方面提出了保護(hù)未成年人的法律原則和政策措施；以及新《義務(wù)教育法》的頒布實(shí)施。地方政策文本中對(duì)留守兒童群體關(guān)愛(ài)的有很多，且有很多共同的特征，如：都突出強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，重視學(xué)校的主要作用，呼吁家庭和社會(huì)共同參與建立關(guān)愛(ài)網(wǎng)絡(luò)等。典型關(guān)愛(ài)模式如江蘇洪澤縣老子山的“溫馨家園”，四川青神縣構(gòu)建的以“留守兒童”為中心的學(xué)校、家庭、社會(huì)三位一體的教育保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，湖南瀏陽(yáng)山田中學(xué)的“親情家庭”模式等。

中央通過(guò)頒布法律法規(guī)和政策，為留守兒童社會(huì)保障提供了基本方向和制度保障，但是中央有關(guān)留守兒童教育與管理的專(zhuān)門(mén)性政策法規(guī)和政策尚未出臺(tái)；而地方各地雖然圍繞留守兒童問(wèn)題制定了一系列政策，但是各地政策實(shí)施不平衡，部分省市未制定專(zhuān)門(mén)的留守兒童政策，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障政策，同時(shí)政策落實(shí)不到位，留守兒童信息庫(kù)建設(shè)及留守兒童調(diào)研工作是空白。學(xué)校方面，部分學(xué)校特別關(guān)注留守兒童健康成長(zhǎng)，制定了促進(jìn)留守兒童工作的制度，但有些地區(qū)有些學(xué)校仍然缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三、留守兒童社會(huì)保障政策存在的問(wèn)題

新中國(guó)成立后，我國(guó)建立了包括社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)優(yōu)撫和社會(huì)福利的社會(huì)保障體系，但是仍然存在諸如給付水平差別過(guò)大、覆蓋面窄等問(wèn)題。留守兒童的社會(huì)保障問(wèn)題顯示出了社會(huì)保障政策作為社會(huì)保障體系中的主體，仍然有很多需要改進(jìn)的地方。

（一）制度的缺失。隨著社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧富差距越來(lái)越明顯。農(nóng)民工在城市從事的一般都是勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)的工作，他們?cè)诠ぷ髦喔揪蜎](méi)有時(shí)間和精力照顧自己的孩子。農(nóng)民工的工資和福利水平都很低，并且相關(guān)的社會(huì)保障、社會(huì)福利制度的缺乏，使農(nóng)民工在城市生活十分辛苦。而我國(guó)的戶籍制度又把城市市民和農(nóng)村的農(nóng)民從身份上區(qū)別開(kāi)來(lái)，這不僅造成了很多社會(huì)上不滿的情緒，而且也造成了很多農(nóng)民工子女享受不到自己的應(yīng)有權(quán)利。

（二）政策的缺陷。城鄉(xiāng)之間的巨大差異造成了農(nóng)民工子女在城市生活成本過(guò)高，以農(nóng)民工的工資收入水平很難支撐一個(gè)家庭在城市的生活，而其子女上學(xué)問(wèn)題成為擺在面前一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。農(nóng)民工的子女即使排除萬(wàn)難可以在城市的學(xué)校上學(xué)，高額的費(fèi)用也讓家長(zhǎng)們望而卻步。而城市中那些面向農(nóng)民工子女的學(xué)校大多數(shù)都為民辦，農(nóng)民工子弟學(xué)校因?yàn)樾Ｉ岷?jiǎn)陋，師資力量不足，缺乏有效的管理，教學(xué)質(zhì)量甚至不如一些農(nóng)村的學(xué)校。

（三）立法的缺位。目前，我國(guó)還沒(méi)有一部針對(duì)農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障方面的法律和法規(guī)。農(nóng)村留守兒童群體在上世紀(jì)80年代中期就產(chǎn)生了，但是一直被政府和社會(huì)忽視，由于個(gè)別的案例被媒體報(bào)道，直到2004年才引起了社會(huì)和政府的關(guān)注。從農(nóng)村留守兒童問(wèn)題的出現(xiàn)到被社會(huì)和政府關(guān)注再到問(wèn)題被提上政府議程大約經(jīng)歷了20年的時(shí)間，在這期間，一些問(wèn)題隨時(shí)間積累顯得更加嚴(yán)重，情況更為復(fù)雜，這就造成農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障政策的制定一拖再拖，也使留守兒童的社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越值得關(guān)注。

四、留守兒童社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策

留守兒童的社會(huì)保障政策問(wèn)題不是一朝一夕可以解決的，我們?nèi)孕鑿牧⒎?、戶籍制度的改革、相關(guān)組織的配合等方面逐步完善留守兒童的社會(huì)保障體系，使留守兒童能充分地享受到自己的社會(huì)保障權(quán)利。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和相應(yīng)的社會(huì)保障制度。出臺(tái)農(nóng)村留守兒童的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的政策措施與保障措施,使其享有與城市兒童同樣的機(jī)會(huì)與權(quán)利。在加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程中,要考慮到農(nóng)村留守兒童的特殊性,給予其重點(diǎn)照顧。支持鼓勵(lì)優(yōu)秀教師與農(nóng)村學(xué)校的交流，建設(shè)相關(guān)寄宿制學(xué)校，引進(jìn)優(yōu)秀的管理教育機(jī)制；大力發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)中的兒童科室,增加投入,提高農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療水平；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，努力減小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決留守兒童社會(huì)保障問(wèn)題。

（二）改革戶籍制度。要逐步弱化乃至取消與戶籍相聯(lián)系的城鄉(xiāng)隔離的各種制度。政府應(yīng)制訂、實(shí)施優(yōu)惠政策和配套措施,使流入城市的農(nóng)民享有與城市居民平等的經(jīng)濟(jì)、政治、文化權(quán)利和社會(huì)權(quán)益。以戶籍制度改革為中心,逐步打破就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育等制度壁壘,徹底打破維系多年的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制。引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)間有序流動(dòng),并使其與家庭能夠維持正常的生活狀態(tài)。[1]51-52

（三）發(fā)揮社會(huì)組織和社區(qū)的作用。政府部門(mén)應(yīng)充分引導(dǎo)和發(fā)揮NGO組織的作用,加強(qiáng)協(xié)作,把幫助農(nóng)村留守兒童作為NGO的重要工作內(nèi)容。在條件較好的村鎮(zhèn),可以考慮由基層學(xué)區(qū)和共青團(tuán)牽頭,聯(lián)合婦聯(lián)、工會(huì)、村委會(huì)、學(xué)校,共同構(gòu)建農(nóng)村留守少年兒童健康發(fā)展的教育和監(jiān)護(hù)體系。社區(qū)還應(yīng)建立留守兒童檔案,跟蹤其成長(zhǎng)過(guò)程。建議農(nóng)村社區(qū)把關(guān)心留守兒童的健康成長(zhǎng)，解決和協(xié)調(diào)成長(zhǎng)過(guò)程中的具體問(wèn)題作為工作重點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)還要對(duì)個(gè)別生活困難的留守兒童及其監(jiān)護(hù)人家庭提供必要的生活幫助,為留守兒童創(chuàng)造一個(gè)無(wú)憂的生活環(huán)境。

（四）充分發(fā)揮家庭保障的功能。建立健全農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障政策還需要很長(zhǎng)時(shí)間，在這期間，農(nóng)村留守兒童權(quán)益的保障仍處于不完善或空白狀態(tài)，這就需要充分發(fā)揮家庭保障的功能，來(lái)解決農(nóng)村留守兒童權(quán)益保障的問(wèn)題。首先，要保障農(nóng)村留守兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利，為其以后的成長(zhǎng)和發(fā)展做好鋪墊。其次，應(yīng)該盡量避免父母同時(shí)外出，如果父母同時(shí)外出，在有條件的情況下，應(yīng)該將孩子帶在身邊進(jìn)行照顧和監(jiān)管。如果沒(méi)有條件讓孩子跟在身邊，應(yīng)該將孩子托付給有責(zé)任心和有能力的監(jiān)護(hù)人，保證孩子在學(xué)習(xí)和生活上得到很好的照顧。[2]

（五）調(diào)動(dòng)社會(huì)對(duì)留守兒童的關(guān)注積極性。政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，增強(qiáng)對(duì)留守兒童的關(guān)注度。通過(guò)媒體等各種方式讓人們了解留守兒童和農(nóng)民工的生活現(xiàn)狀，號(hào)召愛(ài)心人士建立慈善基金，組織相關(guān)的募捐活動(dòng)，組織優(yōu)秀大學(xué)生進(jìn)行支教活動(dòng)等，讓留守兒童感受到社會(huì)大家庭對(duì)他們的關(guān)愛(ài)。

[1]劉欣然.農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障政策問(wèn)題淺析[J].勞動(dòng)保障世界（理論版），2011，（05）.

[2]侯云霞.河北農(nóng)村留守兒童社會(huì)保障問(wèn)題的對(duì)策思考-以靈壽縣為例[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué),2009,13（2）：141-142,145.