沈亞平，陳良雨

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300071）

中共十八屆三中全會提出的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，既是國家治理理論與實(shí)踐的一種宏觀構(gòu)思，同時又是我國政治與行政發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。國家治理體系涵蓋眾多涉及公共事務(wù)與公共問題的領(lǐng)域，尤其在政府公共服務(wù)供給范疇內(nèi)，教育治理體系是國家治理體系的重要方面。教育治理體系同樣也是教育領(lǐng)域內(nèi)治理的宏觀設(shè)計(jì)，其現(xiàn)代化問題引領(lǐng)著研究者們對教育進(jìn)行變革性的審視、批判與反思。盡管學(xué)者們選擇不同視角采用多種方法對教育治理問題進(jìn)行了研究，但至今相關(guān)文獻(xiàn)相對匱乏。諸如何謂教育治理體系及其現(xiàn)代化，是否存在一套衡量教育治理體系現(xiàn)代化的指標(biāo)，究竟是什么因素制約了中國教育治理體系現(xiàn)代化，采取何種方略和舉措推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程等問題還未得到深入而系統(tǒng)的研究，因而在這方面還有廣闊的研究空間。本文以教育治理體系及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵、中國教育治理體系的二重性分析——傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、中國教育治理體系現(xiàn)代化的制約因素分析及其發(fā)展路徑這四個方面為主要內(nèi)容，來探討現(xiàn)代化視域下中國教育治理體系的重構(gòu)。

一、教育治理體系及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1.國家治理體系與教育治理體系。

教育治理是國家治理在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，教育治理體系是國家治理體系的重要方面。因此在探討教育治理體系的內(nèi)涵之前理解國家治理體系的含義，對深入剖析教育治理體系的內(nèi)涵具有一定的啟示與借鑒。俞可平認(rèn)為：“國家治理體系就是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。”[1]在俞可平看來，國家治理體系就是規(guī)范政府、市場與社會行為的制度與程序的總稱，其價值主要在于對公權(quán)力的引導(dǎo)以及社會秩序的維護(hù)。也有人認(rèn)為，“國家治理體系是實(shí)現(xiàn)國家治理的道路、理論、制度、政策、方法的綜合，它的含義很廣闊，包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理等不同層次，政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領(lǐng)域的治理關(guān)系。它是國家根據(jù)自己的國情所設(shè)計(jì)的保持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會公平正義和諧的基本制度和法律保障”。[2]在此處，國家治理體系被理解為各種實(shí)現(xiàn)國家治理的方法、手段與途徑的綜合，并且涵蓋不同層次不同領(lǐng)域的治理。這是一種相對綜合與系統(tǒng)的界定，并且突出了國家治理體系的工具理性。也有學(xué)者認(rèn)為，“國家治理體系也就是圍繞國家治理活動而形成的由一系列要素及其相互關(guān)系所構(gòu)成的完整系統(tǒng)。由此，任何類型的國家治理都是由治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式等要素構(gòu)成的完整體系，即國家治理體系”。[3]這一界定是從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，認(rèn)為國家治理體系是由不同的分系統(tǒng)所構(gòu)成的整體，內(nèi)含治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式等不同要素及其相互關(guān)系。還有學(xué)者認(rèn)為，“國家治理體系是指按照一定的治理理念確立起來，使國家能夠順利運(yùn)行的體制機(jī)制”。[4]該觀點(diǎn)認(rèn)為國家治理體系由一定的價值理念所指引，并且體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)國家治理的一套體制機(jī)制。國家治理體系在某種程度上同樣具有工具性。盡管不同的學(xué)者在國家治理體系上有不同的認(rèn)識，其界定的視角也不盡相同，但在對國家治理體系的理解上仍然有共性，即國家治理體系的系統(tǒng)性、工具性與目的性等。國家治理體系是一個完整的系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)國家治理的諸種方式、方法與途徑的綜合，同時也是圍繞國家治理活動對不同治理主體行為的規(guī)范與約束等。

教育治理體系作為國家治理體系的重要方面，體現(xiàn)了政府與社會在教育領(lǐng)域內(nèi)的二元共治。教育治理體系與國家治理體系緊密聯(lián)系，是國家治理體系從宏觀層面向中觀層面、從宏大設(shè)計(jì)向具體實(shí)踐的拓展與延伸，二者具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此，根據(jù)前文對國家治理體系的分析，教育治理體系可以理解為以政府為核心的多元治理主體，參與并解決教育公共事務(wù)與公共問題以實(shí)現(xiàn)教育治理的一系列體制機(jī)制的總稱。其涵蓋了教育治理主體、教育治理客體、教育治理目標(biāo)、教育治理機(jī)制等不同要素組合，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)的“善治”。

2.現(xiàn)代化與教育治理體系的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代一詞往往帶有較強(qiáng)的時間意涵，是宏觀歷史時段劃分的一個重要界標(biāo)，諸如古代、近代與現(xiàn)代；傳統(tǒng)社會、現(xiàn)代社會等。同時現(xiàn)代一詞也隱含著社會的發(fā)展與變遷，折射出社會的持續(xù)進(jìn)步與人類文明的更新。正如當(dāng)代中國現(xiàn)代化理論與比較現(xiàn)代化進(jìn)程研究的歷史學(xué)家羅榮渠所述，“現(xiàn)代一詞至少有兩層含義，一層是作為時間尺度，它泛指從中世紀(jì)結(jié)束以來一直延續(xù)到今天的一個長時程；一層是作為價值尺度，它指區(qū)別于中世紀(jì)的新時代精神與特征”。[5](p16-17)現(xiàn)代既體現(xiàn)了歷史過程，同時又能體現(xiàn)新時代的精神面貌。英文中的現(xiàn)代化modernization 是一個具有動態(tài)含義并且?guī)в心撤N發(fā)展傾向和趨勢的詞匯。而關(guān)于現(xiàn)代化的理解，學(xué)者們同樣是見仁見智。羅榮渠從歷史的角度來透視，認(rèn)為“廣義而言，現(xiàn)代化作為一個世界性的歷史過程，是指人類社會從工業(yè)革命以來所經(jīng)歷的一場急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的全球性的大轉(zhuǎn)變過程，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化”。[5](p16-17)這是國內(nèi)關(guān)于現(xiàn)代化比較權(quán)威的解釋，也是對現(xiàn)代化比較系統(tǒng)與全面的闡述。他以歷史闡析為視角，指出現(xiàn)代化是在工業(yè)化的推動下由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變并引起社會各領(lǐng)域相應(yīng)變革的歷史過程。也有研究現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，并影響著經(jīng)濟(jì)、歷史、政治以及文化的發(fā)展”；[6](p381)“現(xiàn)代化理論是一個粗略的術(shù)語，它根植于黑格爾，即社會的各個方面——經(jīng)濟(jì)、文化與政治——如同一個包裹一般緊密聯(lián)系，并推動社會的各領(lǐng)域朝同一方向變化與前進(jìn)”；[7](p32)“現(xiàn)代化通常是一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的持續(xù)過程”[8](p61-71)等。盡管學(xué)者們的研究視角各異，但仍能從他們的界定中歸納出現(xiàn)代化的內(nèi)涵，即系統(tǒng)性——現(xiàn)代化不是社會某一方面的發(fā)展與變化，而是系統(tǒng)整體性的轉(zhuǎn)變；跨越性——它體現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代時間向度的跨越；漸進(jìn)性——現(xiàn)代化是一個相對緩慢但又持續(xù)前進(jìn)的過程，并非一蹴而就；變革性——現(xiàn)代化過程是一個吐故納新的過程，是一個吸收、借鑒、進(jìn)化與嬗變的過程；適應(yīng)性——現(xiàn)代化過程是一個適應(yīng)環(huán)境、自我調(diào)節(jié)的過程。

因此，現(xiàn)代化是一個較為有包容性的語匯，意指社會的各個方面由傳統(tǒng)向現(xiàn)代漸進(jìn)、持續(xù)的變革與跨越的過程。在現(xiàn)代化的場域中，社會的轉(zhuǎn)型意味著一定社會中的行為主體、價值觀念、社會環(huán)境、行為模式、制度規(guī)范等的現(xiàn)代性變遷，這些要素在某種程度上構(gòu)成了衡量現(xiàn)代化進(jìn)程的主要指標(biāo)。同時，通過對社會整體或社會某一領(lǐng)域所涉及的現(xiàn)代化的相關(guān)要素進(jìn)行建構(gòu)、對比并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化過程中的差距及存在的問題，找出相應(yīng)的解決之道，這也是現(xiàn)代化視閾分析的重要思路與框架。

現(xiàn)代化這一歷史現(xiàn)象不是發(fā)生于單一的時段、單一的社會領(lǐng)域，而是滲透于特定時空下社會領(lǐng)域的方方面面，教育領(lǐng)域也不例外。根據(jù)以上對現(xiàn)代化內(nèi)涵的剖析，教育治理體系現(xiàn)代化可以理解為：為實(shí)現(xiàn)教育治理的各種體制機(jī)制緊密聯(lián)系、持續(xù)互動，并實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)教育治理體制機(jī)制向現(xiàn)代教育治理體制機(jī)制漸進(jìn)變革的過程。首先，教育治理體系現(xiàn)代化是一個運(yùn)動變化的過程，而非完全靜態(tài)的時間界標(biāo)，或純粹意義上的結(jié)果，該過程具有動態(tài)性。其次，教育治理體系現(xiàn)代化這一過程并非一蹴而就，而是一個持續(xù)性、漸進(jìn)性的發(fā)展過程。再次，教育治理體系現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)性的變革過程，是教育治理體系作為整體的變化與革新，各子系統(tǒng)或構(gòu)成要素之間緊密聯(lián)系、持續(xù)互動、相互推進(jìn)。同時，教育治理體系現(xiàn)代化是一個質(zhì)變過程，是由傳統(tǒng)教育治理體系向現(xiàn)代教育治理體系的發(fā)展與嬗變。最后，教育治理體系現(xiàn)代化體現(xiàn)出自身的進(jìn)步性、目的性，最終要推動教育管理的科學(xué)化、民主化與法治化，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)的“善治”。

通過對現(xiàn)代化的理解以及教育治理體系現(xiàn)代化內(nèi)涵的剖析，我們可以以其內(nèi)涵為基礎(chǔ)，列舉教育治理體系現(xiàn)代化所涉相關(guān)要素：治理主體、治理理念、治理環(huán)境、治理方式、治理保障、治理手段、治理形態(tài)、治理效能。

在現(xiàn)代化的視域下，治理主體具有網(wǎng)絡(luò)化與多元性，既包括以政府為主的傳統(tǒng)治理主體，也包括具有現(xiàn)代治理能力的學(xué)校、社會組織等具有社會性質(zhì)的治理主體；治理理念具有開放性、包容性、進(jìn)步性與多元性，并能有效引導(dǎo)各教育治理主體的實(shí)踐過程；目前，治理環(huán)境實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主向市場經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變，社會轉(zhuǎn)變的基本趨勢由“領(lǐng)域合一”逐步走向“領(lǐng)域分離”， 社會各領(lǐng)域邊界相對清晰；治理方式體現(xiàn)為民主化，不同教育治理主體、利益相關(guān)群體皆有機(jī)會參與到相關(guān)的教育公共事務(wù)中，并能順暢表達(dá)自身的觀點(diǎn)與立場，且在某種程度上能被政府所采納；治理保障主要涉及法律政策與經(jīng)費(fèi)，有相對完善且明確的法律、政策等為教育治理體系提供制度支撐，以及多渠道、穩(wěn)定性的資金來源作為教育治理體系的資源依托；治理手段體現(xiàn)為教育治理的科學(xué)性，即采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、發(fā)揮專業(yè)人員（專家、學(xué)者、智庫成員等）的作用；治理形態(tài)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的“單中心治理”向“多中心治理”的轉(zhuǎn)變，教育治理由單一格局走向“網(wǎng)絡(luò)化”；治理效能現(xiàn)代化意味著教育治理的效率、效益與能力的顯著提升，教育治理實(shí)踐與教育治理目標(biāo)相吻合等。通過上述教育治理體系的相關(guān)要素分析，為理解和評判教育治理體系提供了整體框架，同時也為研究我國教育治理體系現(xiàn)代化問題提供了基本方向。

二、中國教育治理體系的二重性分析——兼具傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性

目前，當(dāng)代中國正在處于社會轉(zhuǎn)型之中?！啊鐣D(zhuǎn)型’是一個有特定含義的社會學(xué)術(shù)語，意指社會從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型的過程，說詳細(xì)一點(diǎn)，就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型”。[10]社會轉(zhuǎn)型期意味著中國社會整體上位于過渡階段，社會自身正經(jīng)歷著一場未完成的變革過程。伴隨著社會由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，中國社會各個領(lǐng)域都不可避免地卷入變革的浪潮。社會轉(zhuǎn)型期是新舊皆有的特定時期，在這一時期，中國的教育治理體系在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，同樣呈現(xiàn)出不完全的變革，即身兼?zhèn)鹘y(tǒng)與現(xiàn)代二重性。

一方面，教育治理“單中心”的沿襲性?！皢沃行摹敝卫硎且环N典型的傳統(tǒng)治理模式，政府始終位于治理的核心位置，權(quán)力由政府指向其他治理主體。在“單中心治理”模式下，“社會的秩序與發(fā)展需要一個單一的權(quán)力中心來維持，這個權(quán)力中心具有單一性和壟斷性”，“政府具有無限理性，能夠有效地應(yīng)對來自社會的各種挑戰(zhàn)”[11](p446)等，政府幾乎是無所不包、全知全能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，由于政治統(tǒng)治作為政府管理的主流意識，教育承載著過重的政治負(fù)荷，既要提高全民的識字率和文化水平，又要培養(yǎng)國家需要的人才，同時還承擔(dān)著國家繁榮與富強(qiáng)的政治使命，教育幾乎就是政府的一項(xiàng)“工具”。在這種環(huán)境下，學(xué)校的財(cái)權(quán)、人事權(quán)等牢牢掌握在政府手中，除了政府之外，幾乎不存在其他治理主體。盡管在一定時期教育行政部門曾經(jīng)下放給學(xué)校一定的自主權(quán)，然而，在治理方式的定位上，中國教育治理體系仍然沒有擺脫單中心治理，其中最為明顯的便是學(xué)校尤其是高等學(xué)校對政府的依附關(guān)系。政府仍然掌握著大學(xué)生存和發(fā)展的命脈，受著政府過度的干預(yù)。有學(xué)者指出：“大學(xué)作為一種教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，本無行政級別之分，更無行政級別之需。在中國，大學(xué)作為教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)而具有行政級別，當(dāng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下黨政不分、政事不分、政社不分的產(chǎn)物”。[12]這無疑加強(qiáng)了政府對學(xué)校的管控。

另一方面，現(xiàn)代教育治理“碎片化”轉(zhuǎn)型。碎片化意味著一種零散性、分散性，缺乏整體意向與合力趨勢。有學(xué)者認(rèn)為，“碎片化是一個由原本作為整體或單元的事物碎裂為塊狀、片狀這一過程的結(jié)果”。[13](p121)教育治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該同樣是作為整個治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，然而，這一現(xiàn)代化過程卻體現(xiàn)出分散性、局部性特征，即教育治理體系“碎片化”轉(zhuǎn)型：部分教育治理體制機(jī)制體現(xiàn)了現(xiàn)代化趨向或發(fā)展，各構(gòu)成因素之間缺乏聯(lián)系的緊密性與互動性。盡管我國教育治理體系整體性變革的合力還未顯現(xiàn)，但其中不乏現(xiàn)代性要素。外部環(huán)境市場化與教育治理法治化是教育治理轉(zhuǎn)型中具有明顯現(xiàn)代色彩的標(biāo)志。隨著改革開放的深入，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展，并同時伴隨著社會領(lǐng)域的深刻變革，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等逐漸分離，為教育的自主與生長開辟了一定空間，也為教育治理體系的發(fā)展與完善提供了良好的外部契機(jī)。同時，教育治理法治化進(jìn)程加快。諸如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國職業(yè)教育法》等成體系的法律法規(guī)規(guī)范著教育治理行為，教育法治在新時期意義重大。但這仍只是教育治理體系的局部進(jìn)展，而非整體性、全方位的發(fā)展與突破，各治理體制機(jī)制也并沒有緊密聯(lián)系和發(fā)揮應(yīng)有的合力，因而現(xiàn)代教育治理體系具有明顯的“碎片化”轉(zhuǎn)型特征。

三、中國教育治理體系現(xiàn)代化的制約因素分析

盡管當(dāng)前我國教育治理體系具有一定的現(xiàn)代性，但并不意味著其已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的質(zhì)變與飛躍。在現(xiàn)代化視域下，到底是哪些因素制約了中國教育治理體系的發(fā)展進(jìn)程？對于這些相關(guān)要素的分析，既能深刻把握中國當(dāng)前教育治理體系現(xiàn)代化所面臨的難題，又可為教育治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展提供改進(jìn)思路。

第一，全能型政府行政職能的路徑依賴。路徑依賴是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究變量，往往表示一種對傳統(tǒng)路徑依賴的強(qiáng)大慣性，這種慣性一旦形成，不容易輕易改變。全能型政府行政職能無疑是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代政府的主要特征，是特定歷史時段的產(chǎn)物。盡管政府職能轉(zhuǎn)變理念的提出已經(jīng)數(shù)十年，但現(xiàn)階段政府尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，全能型的行政職能依然未能得到根本的改造。一方面，全能型政府行政職能導(dǎo)致政府在具體的行政實(shí)踐中職能邊界模糊，政府與社會、市場的關(guān)系始終糾纏不清，政府越界行為也就成為“常態(tài)”。在教育領(lǐng)域中，盡管《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校的自主辦學(xué)與民主管理權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)的教育管理中，高校重要崗位人選的任命、招生計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置等與高校自身發(fā)展關(guān)聯(lián)密切的事務(wù)受到政府程度不同的干預(yù)。相關(guān)研究指出，“截至目前，我國招生錄取制度仍受由國家和各地教育管理部門的嚴(yán)格控制和影響，高校僅獲得了有限的招生自主權(quán)，甚至無法確定自己的招生規(guī)模”。[14]另一方面，全能型政府行政職能導(dǎo)致政府職能履行失當(dāng)，也是制約教育相關(guān)治理主體發(fā)揮作用的重要原因。政府對學(xué)校以及教育領(lǐng)域內(nèi)的社會組織的微觀干預(yù)多，事前控制多，擠壓了學(xué)校與教育領(lǐng)域內(nèi)社會組織自身發(fā)展的空間。政府職能確定和履行中的路徑依賴和現(xiàn)代化政府職能的要求之間的沖突，是制約教育治理體系現(xiàn)代化的重要因素。

第二，學(xué)校對政府的依附關(guān)系在現(xiàn)代化進(jìn)程中的進(jìn)一步延續(xù)。學(xué)校對政府依附關(guān)系是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的重要表現(xiàn)。由于特定時空下學(xué)校自身力量的孱弱以及政府職能疆域的過分?jǐn)U張，學(xué)校的生存與發(fā)展幾乎完全處在政府的掌控之下。而現(xiàn)代化的教育治理體系下，學(xué)校相對自治是其發(fā)展的關(guān)鍵所在。學(xué)校對政府的依附既是學(xué)校自身獨(dú)立發(fā)展、自主辦學(xué)的障礙，同時又是教育治理體系現(xiàn)代化的障礙。正是由于依附關(guān)系的存在，一方面學(xué)校參與教育公共治理表現(xiàn)出無力與低效；另一方面又由于獨(dú)立性與自主性的缺失而無法實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。學(xué)校對政府的依附性主要體現(xiàn)在三個方面，首先是權(quán)力的依附。在現(xiàn)行行政體制下，政府的教育行政部門主管著學(xué)校，學(xué)校的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位由政府部門任命，政府與學(xué)校處于上下級的權(quán)力鏈條上。其次是經(jīng)濟(jì)的依附，學(xué)校辦學(xué)資金匱乏是不爭的事實(shí)，政府的撥款占據(jù)了學(xué)校經(jīng)費(fèi)來源的大部分比例。根據(jù)相關(guān)研究，以1997 年至2008 年我國高等教育經(jīng)費(fèi)的投資情況來看，高等教育經(jīng)費(fèi)主要依靠國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入，且呈穩(wěn)步增長的趨勢。[15]對政府經(jīng)濟(jì)的依附，更加深了政府對學(xué)校的掌控，因而學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r很大程度上受到政府的制約。最后是“心理”的依附。盡管我國行政體制經(jīng)由了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，但舊的管理思維已經(jīng)相對固化，且我國有幾千年的封建專制傳統(tǒng)，國家對社會的控制思想在人們的思維觀念中長期殘留。因而，即便是市場化改革后，由于“慣性心理”的影響，學(xué)校依然默認(rèn)政府管控，依然存在從屬于政府機(jī)構(gòu)的思維定式和心理傾向。

第三，社會組織參與教育治理的主體地位尚未完全確立。在現(xiàn)代化視閾下，政府已經(jīng)不是教育治理的單一主體，社會組織的積極響應(yīng)與參與才是教育治理主體現(xiàn)代化的直接表現(xiàn)。教育領(lǐng)域內(nèi)社會組織是教育治理體系中的第三方治理主體，在參與教育公共事務(wù)的監(jiān)督、評估以及援助上最具客觀地位，是教育治理體系的重要支柱，是教育治理現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。然而，教育領(lǐng)域內(nèi)社會組織的主體地位尚未完全確立，導(dǎo)致教育治理體系現(xiàn)代化難以系統(tǒng)推進(jìn)。首先，教育領(lǐng)域內(nèi)社會組織參與教育公共治理的專業(yè)貢獻(xiàn)度較低。社會組織在教育領(lǐng)域內(nèi)常見的貢獻(xiàn)主要集中于教育扶貧計(jì)劃或教育資助等帶有援助色彩的事業(yè)上，而其在教育領(lǐng)域的咨詢參謀、專業(yè)技能等方面發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。其次，教育領(lǐng)域社會組織的定位不明確。社會組織作為獨(dú)立于政府與市場的第三方而存在，其主要特點(diǎn)在于獨(dú)立性。當(dāng)前教育領(lǐng)域社會組織的官方或半官方色彩較重，有的甚至還直接接受政府的管控。有關(guān)研究指出，“有的是由教育行政部門派生出來的并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，有的甚至是‘一套班子，兩塊牌子’，這種形式的教育中介組織只是政府行政權(quán)力的延伸或部門翻牌的載體”。[16]因而這類社會組織的獨(dú)立性在很大程度上飽受質(zhì)疑，難免受到政府的干預(yù)。同時，該類社會組織同樣也面臨類似于學(xué)校對政府依附性的問題，尤其是在財(cái)政上的依附。過度的依附導(dǎo)致該類組織在自身建設(shè)和發(fā)展上面臨困境。我國教育領(lǐng)域內(nèi)社會組織處于低度發(fā)展的狀態(tài)，這一治理主體的治理能力尚未有效發(fā)揮，從而牽制了教育治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第四，教育治理制度頂層設(shè)計(jì)的缺失。頂層設(shè)計(jì)是一種自上而下、由整體到局部的、由宏觀到微觀的一種理念或安排。在傳統(tǒng)社會，由于社會組織的結(jié)構(gòu)與功能較為簡單、社會生活節(jié)奏緩慢，因此，對于社會發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)的需求尚不明顯。而在現(xiàn)代社會，社會組織的結(jié)構(gòu)與功能越來越復(fù)雜，社會活動的節(jié)奏越來越快，如果沒有制度的頂層設(shè)計(jì)，整個社會系統(tǒng)將難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。單從教育來看，我國已有相對完善且全面的制度頂層設(shè)計(jì)；然而從教育治理的視角來看，我國的教育治理制度從整體上缺乏多元參與的頂層設(shè)計(jì)，從而為教育治理實(shí)踐埋下隱患。一方面，盡管諸如《教育法》、《高等教育法》、《教育督導(dǎo)條例》等規(guī)定鼓勵社會力量辦學(xué)、教育督導(dǎo)的實(shí)施應(yīng)聽取社會其他主體的意見等，但并未明確規(guī)定其他教育治理主體的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社會力量參與教育治理難以尋找明確的法律根據(jù)，其法律地位的缺失致使其他教育治理主體形同虛設(shè)。另一方面，對于教育公共事務(wù)以及公共問題，盡管政府提倡和鼓勵社會力量，但是除政府以外的治理主體到底應(yīng)該通過怎樣的方式和途徑參與其中，教育治理應(yīng)該參與到怎樣的程度，政府與其他治理主體的關(guān)系如何，應(yīng)該采取怎樣的合作與協(xié)同方式等，位階較高的教育法律法規(guī)并未明確規(guī)定。此外，教育治理是對教育領(lǐng)域內(nèi)事務(wù)的合作、平等與協(xié)同治理，治理權(quán)力在不同主體之間如何進(jìn)行分享，如何確保其他治理主體不受政府的過度干預(yù)，這也是教育法律體系所應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的地方。正是由于教育治理制度頂層設(shè)計(jì)供給不足，導(dǎo)致其他教育治理主體獨(dú)立性與自主性的法律地位的缺失，從制度層面牽制了教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

四、中國教育治理體系現(xiàn)代化的重構(gòu)

中國教育治理體系現(xiàn)代化制約因素的存在，意味著其仍然處于發(fā)展進(jìn)程中，并且面臨著諸多挑戰(zhàn)。通過對諸制約因素的剖析和理解，筆者嘗試從張力理論、共生理論、職能轉(zhuǎn)型以及制度變遷為出發(fā)點(diǎn)，分析政府、學(xué)校與社會之間的合理關(guān)系，探討中國教育治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，從而為重構(gòu)現(xiàn)代化的教育治理體系提供思路。

第一，處理好政府、學(xué)校與社會組織之間的張力，這是中國教育治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。張力是一個物理學(xué)的概念，它指一事物在受到拉力的作用時，所產(chǎn)生的反方向的作用力，即有一種相互牽引、相互排斥的趨勢。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，學(xué)校等組織與政府之間是一種從屬關(guān)系，即學(xué)校等組織從屬于政府。而在現(xiàn)代化的視閾下，學(xué)校等社會組織應(yīng)當(dāng)擁有一定的獨(dú)立性和自主性，以及與政府保持適度的分離關(guān)系，這便是帶有現(xiàn)代色彩的張力關(guān)系。目前我國的政府、學(xué)校與社會組織之間的適當(dāng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為合理的張力關(guān)系，即三者之間既相互牽引又要相對分離。具體體現(xiàn)為：一方面，政府仍然需要發(fā)揮自身的教育行政職能，從宏觀上把握教育的正確目標(biāo)與方向并對學(xué)校和與教育相關(guān)的社會組織予以指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督，將學(xué)校和社會組織能夠自我管理的事務(wù)一律下放，為學(xué)校和社會組織的自主成長與發(fā)展開辟空間；另一方面，學(xué)校和社會組織要接受政府的合法指導(dǎo)和監(jiān)管。學(xué)校要摒除對政府過度依賴的慣性，理順學(xué)校與政府和學(xué)校內(nèi)部的治理關(guān)系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步提高自我管理、自主發(fā)展的能力。社會組織則更應(yīng)凸顯自身作為第三方的獨(dú)立地位，發(fā)揮教育治理的客觀中立的作用，尤其在參與教育評估、承接政府所轉(zhuǎn)移和讓渡的部分職能以及為學(xué)校提供各種形式的服務(wù)上，逐步實(shí)現(xiàn)社會組織教育治理能力的增長。

第二，解決好政府、學(xué)校和社會力量的共生關(guān)系，這是中國教育治理體系現(xiàn)代化的支柱。傳統(tǒng)社會強(qiáng)調(diào)學(xué)校等組織對政府的依附關(guān)系，而現(xiàn)代社會則更注重學(xué)校與社會的共生關(guān)系?！啊采辉~的概念源于生物學(xué)，指不同種屬的生物一起生活，動植物互相利用對方的特性和自己的特性一同生活、相依為命的現(xiàn)象”。[17](p8)該理論體現(xiàn)了不同種屬生物之間依存、互助、合作的特性。將該理論引入到教育治理體系領(lǐng)域，中國教育治理主體間也應(yīng)該建構(gòu)一種共生關(guān)系，促進(jìn)不同治理主體的相互依存、共同發(fā)展。一方面，在政府與學(xué)校之間，政府為學(xué)校提供基本公共服務(wù)，指導(dǎo)并監(jiān)督學(xué)校的教育活動，為學(xué)校自身的成長與發(fā)展提供必要的條件；學(xué)校通過自身的管理和知識的供給，為政府與社會輸送大量的人才，并發(fā)揮專家專業(yè)技能的優(yōu)勢，協(xié)助政府解決重大的社會公共問題，為政府能力的提升提供智力保障。另一方面，在政府與社會組織之間，政府為社會組織搭建成長的平臺，完善規(guī)范社會組織發(fā)展的法律體系，指導(dǎo)、監(jiān)督、資助并鼓勵社會組織的教育治理行動；社會組織承接政府讓渡的一部分管理權(quán)限，協(xié)助政府為學(xué)校提供各項(xiàng)教育服務(wù)，并進(jìn)行自我管理與自我發(fā)展，彌補(bǔ)政府教育治理的不足，與政府相互合作，協(xié)同發(fā)展。同時，在社會組織與學(xué)校之間，社會組織為學(xué)校的發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)，并與學(xué)校展開密切合作，提高教育供給的能力；學(xué)校為社會組織作用的發(fā)揮提供場所，為社會組織參與教育治理能力的提升提供的重要條件。

第三，切實(shí)推進(jìn)政府教育職能轉(zhuǎn)變，這是中國教育治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。盡管我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌，但我國的行政管理體制改革依然滯后，政府的職能并未實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化的根本嬗變。政府的教育行政職能應(yīng)由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。教育是政府公共服務(wù)的領(lǐng)域之一，提供教育公共服務(wù)是政府的題中應(yīng)有之義。政府應(yīng)逐漸改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代剛性、僵化的管控模式，逐步實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的柔性管理。一方面，政府教育管理的層次由微觀趨向宏觀，政府應(yīng)將主要精力置于宏觀的教育發(fā)展與規(guī)劃，促進(jìn)教育資源的合理流動，推動相關(guān)的教育研究，發(fā)現(xiàn)教育管理中存在的問題等。將微觀的、具體的教育管理權(quán)讓渡給學(xué)校及社會組織，讓學(xué)校及社會組織在能力所及的范圍內(nèi)發(fā)揮自身的作用。另一方面，政府教育管理的手段由指令性轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性，政府指導(dǎo)學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展和社會組織教育服務(wù)的供給。最后，政府彌補(bǔ)學(xué)校和社會組織無法發(fā)揮作用或不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與學(xué)校和社會組織在教育公共事務(wù)上的協(xié)同與合作，發(fā)揮三者的合力作用。由于當(dāng)前政府仍然處于整個國家治理體系的核心，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是中國教育治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，學(xué)校和社會組織的教育治理空間和教育治理能力必然受到限制與制約，只有切實(shí)實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，才能加快中國教育治理體系現(xiàn)代化的步伐。

第四，促進(jìn)作為頂層設(shè)計(jì)的教育制度的變遷，這是中國教育治理體系現(xiàn)代化的保障?，F(xiàn)代社會的重要保障之一就是發(fā)達(dá)的制度體系和完善的制度網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，我國教育治理體系的完善面臨著制度供給不足，盡管相關(guān)法律法規(guī)存在鼓勵社會主體對教育治理參與的合理成分，但仍顯得相對薄弱。因此，需要通過推動教育制度由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，為教育治理的實(shí)踐提供法制保障。首先，在相關(guān)的教育法律中須彰顯教育治理主體，無論是政府主體還是社會主體的法律地位。這樣有利于各治理主體參與教育公共事務(wù)的自主性與獨(dú)立性，這是學(xué)校、社會組織等獲取教育治理權(quán)的重要依據(jù)。其次，以法律形式明確教育治理主體的參與方式、途徑等，即各主體怎樣實(shí)現(xiàn)教育治理的和諧有序性；同時也為不同教育治理主體提供了實(shí)踐規(guī)范，為各教育治理主體的行動明確了方向。再次，進(jìn)一步完善教育治理主體的法律責(zé)任，即教育治理主體的治理責(zé)任范圍是什么，需要承擔(dān)哪些教育治理責(zé)任，同時因違反了相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)該由誰來承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)怎樣的責(zé)任等，以此來促進(jìn)教育治理責(zé)任的法制化。制度建設(shè)是國家治理體系頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，教育制度也是教育治理體系頂層設(shè)計(jì)不可或缺的一環(huán)。只有實(shí)現(xiàn)了教育制度的變遷，各教育治理主體才更能明確教育治理的參與的范圍、途徑與方法，更能促進(jìn)各自教育治理行為的合理與規(guī)范。

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