王德新

（山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014）

一、從法律文化視角分析申訴信訪改革的必要性

傳統(tǒng)上，我國遵循“實(shí)事求是、有錯必糾”和“群眾路線”的指導(dǎo)思想，針對法院的生效裁判設(shè)計(jì)了一套發(fā)達(dá)的申訴信訪救濟(jì)機(jī)制，即當(dāng)事人可以按照訴訟法規(guī)定的再審（審判監(jiān)督）程序向法院申訴（申請?jiān)賹彛?、向檢察機(jī)關(guān)申請抗訴，也可以在訴訟程序之外以來信、來訪、電話、傳真等方式向黨委、政府、人大、法院和檢察院等機(jī)關(guān)進(jìn)行涉訴信訪。訴訟內(nèi)的再審申訴與訴訟外的涉訴信訪相結(jié)合，構(gòu)成了中國特色的生效裁判救濟(jì)機(jī)制。

在實(shí)踐中，申訴信訪案件的數(shù)量異常龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1992年起全國各類信訪案件數(shù)連續(xù)12年攀升，于2004年達(dá)到了1373萬件（人）次，形成了“信訪洪峰”，其中有約80%的案件屬于涉法信訪①。當(dāng)大量涉法信訪案件擁入司法、黨政、人大等機(jī)關(guān)之際，一方面給他們帶來了沉重的工作負(fù)擔(dān)，另一方面也附帶產(chǎn)生了以權(quán)力干預(yù)司法的現(xiàn)象，導(dǎo)致法院終審不終，損害了司法權(quán)威和公信力。正如中央司改辦所歸納的那樣，“訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾‘信訪不信法’，甚至‘棄法轉(zhuǎn)訪’、‘以訪壓法’等問題比較突出。……勢必導(dǎo)致國家難以形成權(quán)威的裁判機(jī)制、難以形成公認(rèn)的判斷是非曲直的標(biāo)準(zhǔn)。這不僅損害司法權(quán)威和法律尊嚴(yán)，而且影響人民安居樂業(yè)和國家長治久安”②。可見，申訴信訪不單純是一個司法問題，而且是一個政治安全的問題。在黨的十八大作出“全面推進(jìn)依法治國”的戰(zhàn)略部署以后，中央陸續(xù)出臺了“訴訪分離”“逐級信訪”“信訪終結(jié)”等改革措施，體現(xiàn)了以法治思維推進(jìn)司法改革的思路。2014年10月黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了“公正是法治的生命線”“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰”“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施”等一系列重要論述，為進(jìn)一步推進(jìn)申訴信訪機(jī)制改革指明了方向。

但需注意的是，申訴信訪機(jī)制改革與一般的技術(shù)性訴訟制度的改革不同，其背后有著深厚的法律文化傳統(tǒng)積淀。例如，為什么人們不循正常司法途徑，而熱衷于訴訟外的申訴信訪渠道？當(dāng)代中國的申訴信訪現(xiàn)象與傳統(tǒng)儒家文化有何關(guān)聯(lián)？以“法治思維”重塑申訴信訪機(jī)制的改革思路是否真的可行？如果不從法律文化入手，可能就無法正確回答。正如錢穆先生所言，“一切問題，由文化問題產(chǎn)生。一切問題，由文化問題解決”③。所謂法律文化，通常認(rèn)為是指“公眾或者某個群體對法或者法律制度所秉持的觀點(diǎn)、價值判斷、期望或者態(tài)度”④。法律文化主要是一種精神（心理）層面的事物，但它卻對人的行為模式起決定性的作用。我國有兩千多年受儒家文化熏陶的歷史，儒家文化對當(dāng)代民眾的申訴信訪心理和官方的改革思維有哪些潛移默化的影響，其與現(xiàn)代法治文化之間有哪些張力關(guān)系，在當(dāng)前情勢下仍有繼續(xù)探討的必要。

二、儒家文化影響下申訴信訪機(jī)制及改革的多重困境

（一）民眾的“申冤心理”與訴訟“途徑不暢”的制度困境

申冤文化，是一種典型的中國傳統(tǒng)訴訟文化。在古代法律語境中，“冤”大抵有兩層意思：一是無端遭受別人侵犯或傷害時的心理感受；二是受到司法衙門不公正對待時的心理感受⑤。前者源于民間，可通過向宗族長老、地保里正、官府衙門“訴冤”的方式排解；后者源于官府，除提起上訴外，還可以通過哭訴、陳情、請?jiān)?、越訴、邀車駕等方式向上級官府“申冤”（類似于今日之信訪）。在封建社會，冤案多、申冤的民眾多，有關(guān)申冤方式、申冤策略等申冤文化的積淀比較深厚。在當(dāng)代中國，民眾遭遇司法不公時總會不自覺地喚醒記憶中的申冤意識。當(dāng)前民眾“申訴信訪”的動機(jī)，大多緣于冤假錯案。據(jù)調(diào)查，信訪中有“80%以上有道理或有一定實(shí)際困難和問題應(yīng)予解決”⑥。換言之，80%以上的信訪者都有一定的“冤屈”。另根據(jù)筆者對最高法院發(fā)布的“司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)”的統(tǒng)計(jì)，在1998至2012年間全國法院處理的申訴信訪案件共計(jì)約1148.8萬件，最終進(jìn)入再審程序的約89.4萬件；二審生效裁判的再審率約10.6%，再審后改判率為27.4%；平均法院每審結(jié)1個二審案件，相應(yīng)就有1.4人次的申訴信訪。總體來看，生效裁判呈現(xiàn)“三高”特點(diǎn)，即信訪率高、再審率高和錯案率高，這也印證了司法裁判質(zhì)量總體不高的現(xiàn)實(shí)及其與申訴信訪之間的關(guān)聯(lián)。當(dāng)前司法裁判質(zhì)量總體不高，既有司法腐敗等法官職業(yè)道德方面的原因，也有法官業(yè)務(wù)技能欠缺的原因；既有裁判實(shí)體不公正的情形，也有程序不公正的情形。據(jù)一份針對南京市法院系統(tǒng)審結(jié)案件的當(dāng)事人進(jìn)行的回訪調(diào)查顯示，約有18%的當(dāng)事人認(rèn)為法院審理程序不合法，約9%的認(rèn)為法官對待各方當(dāng)事人不平等，進(jìn)而產(chǎn)生司法不公的感受⑦。

司法裁判質(zhì)量總體不高的現(xiàn)實(shí)，意味著冤假錯案占有一定的比例，由此產(chǎn)生的消極后果是不言而喻的，不僅嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人的人權(quán)，損害司法公信力，影響黨和政府形象，削弱黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，還極易成為敵對勢力攻擊我司法制度乃至政治制度的口實(shí)。同時，在現(xiàn)實(shí)生活中會引發(fā)大量的“申冤”需求。對此，我國是如何從制度上應(yīng)對的呢？一方面，遵循“訴訟經(jīng)濟(jì)”和“兩便原則”（便利群眾訴訟、便利法院審判）⑧，我國立法確認(rèn)了法院審判的“兩審終審制度”，即只賦予當(dāng)事人一次上訴的機(jī)會。另一方面，根據(jù)“實(shí)事求是、有錯必糾”和黨的群眾路線等指導(dǎo)思想，在兩審終審之外設(shè)置了發(fā)達(dá)的“再審程序”，在再審程序之外又設(shè)置了龐雜的“信訪機(jī)制”。這種應(yīng)對機(jī)制客觀上造成了一個悖論、一個困境：“悖論”在于，如果立法完全貫徹“訴訟經(jīng)濟(jì)”和“兩便原則”，就不應(yīng)該在裁判生效后還允許無窮無盡的“再審申訴和涉訴信訪”；反之，如果立法徹底貫徹“實(shí)事求是、有錯必糾”和黨的群眾路線，就應(yīng)該在訴訟法上設(shè)置更多的上訴救濟(jì)層級，以利于糾錯。“困境”在于，由于我國實(shí)行兩審終審制，上訴復(fù)審救濟(jì)的層級設(shè)置不夠，導(dǎo)致民眾繼續(xù)“申冤”的司法途徑受阻，選擇訴訟外的涉訴信訪渠道確有迫不得已的成分。今后，擴(kuò)大“上訴的制度供給”以滿足民眾的申冤需求，是消除前述悖論和困境的一個值得認(rèn)真考慮的思路。

（二）民眾的“情理正義觀”與司法“終審不終”的司法困境

中國社會的先民們秉持一種“情理”正義觀，這種正義觀有如下特點(diǎn)：其一，將社會倫理視為天理，認(rèn)為其正義性不以個人意志為轉(zhuǎn)移。天理正義觀中充斥著樸素的實(shí)質(zhì)正義和報(bào)復(fù)正義思想。俗語所說的“欠債還錢、天經(jīng)地義”，“以眼還眼、以牙還牙”，以及譴責(zé)惡劣的行為時所說的“傷天害理”，在正義得到實(shí)現(xiàn)時所說的“天理昭昭”等，都是這種觀念的生動體現(xiàn)。其二，中國還是一個人情社會，在民眾的潛意識中，“人情”或“面子”甚至比“國法”還要重要。面子作為個體生活中的一個重要的奮斗目標(biāo)，個體就會有獲得面子、維持面子、在各種場合下避免丟面子的動機(jī)，如果失了面子，就會毫不顧忌法律程序規(guī)則和生效裁判的效力而謀求找回面子的機(jī)會，有時甚至是不擇手段地動用政治資源、關(guān)系資源等，申訴信訪活動就是這種思維的一種外化。

應(yīng)該說，我國民間社會傳統(tǒng)的“情理”正義觀，與現(xiàn)代法治文化有一定的沖突?，F(xiàn)代法治文化發(fā)端于西方，以形式理性主義為其思想基礎(chǔ)，它要求法院審判必須“據(jù)法司法”，對實(shí)質(zhì)合理性的追求應(yīng)當(dāng)以形式合理性為前提，“它意味著在具有普遍適用性的律令可以保護(hù)的范圍內(nèi)所實(shí)施的是一種非人格的、平等的、確定的司法”⑨。根據(jù)現(xiàn)代法治文化和司法文化，“國法”是法官裁判的唯一依據(jù)，不得以“天理”“人情”“權(quán)力”等法外因素為借口而扭曲國法。形式理性主義者認(rèn)為，司法的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為裁判“公正性”和“最終性”。所謂“最終性”，是指一旦判決生效，即不允許任何人（包括法院和法官）對生效裁判“說三道四”。誠如一位美國大法官所言：“我們能夠作出最終判決并非因?yàn)槲覀兣袥Q正確，相反，我們之所以判決正確是因?yàn)槲覀兿碛薪K審權(quán)?！雹猱?dāng)然，我們也不主張將天理、人情和國法完全對立起來，事實(shí)上，良好的法律總體上應(yīng)當(dāng)是與天理、人情協(xié)調(diào)一致的；司法過程也是如此，好的裁判結(jié)果不能僅僅機(jī)械地、僵化地適用法律，應(yīng)當(dāng)兼及天理和人情。因?yàn)椋蓙淼绞篱g不僅是為了解決糾紛，更重要的是它必須以社會大眾能夠理解和接受的方式解決糾紛，而不能僅憑國家強(qiáng)制力迫使人們遵守和服從，否則法官和軍人就沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別了。我們想強(qiáng)調(diào)的是，“情理”正義的傳統(tǒng)文化是造成民眾持續(xù)信訪、進(jìn)而導(dǎo)致司法“終審不終”的一個重要原因，但公正的司法也絕非冷酷無情地?zé)o視民間社會的情理訴求，如何將兩者調(diào)和是改革中需要重點(diǎn)考慮的問題。

（三）官方“大事化小”的管控策略與民眾“小事鬧大”的申冤策略

追求社會的和諧穩(wěn)定，自古以來就是中國社會的主流價值觀念。儒家向來倡導(dǎo)“德化教育、以求無訟”的社會治理理念以及“和為貴”的社會價值觀念，儒學(xué)宗師孔子曾言：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”[11]孔門弟子亦說：“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美?！盵12]深受這種文化熏陶的古代官府，歷來只對危及統(tǒng)治秩序的“刑獄”重視有加，而對民間訟爭等“細(xì)故”，則往往采取“大事化小、小事化了”的態(tài)度。即便案件進(jìn)入了司法衙門，經(jīng)裁判后也要逐級上訴，對“越訴”者往往不予受理，嚴(yán)重者還要科處刑罰。如《唐律·斗訟》“越訟”條中規(guī)定，“凡諸辭訴，皆從下始，從下至上”。此后元、明、清三代，也都明確要求“逐級上訴”。古代官員還總結(jié)道，“自古善為治者，必禁越訴”[13]。

在強(qiáng)調(diào)“管控信訪”而非“疏解冤屈”這一點(diǎn)上，我國當(dāng)前申訴信訪改革中的思維邏輯與儒家文化傳統(tǒng)具有明顯的承繼性。隨著2004年前后涉法涉訴“信訪洪峰”的出現(xiàn)，信訪問題開始被黨中央視為影響社會穩(wěn)定大局的政治問題。于是，黨的十六屆四中全會提出要將構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨的五大執(zhí)政能力之一。之后，全國政法系統(tǒng)開始在“和諧、維穩(wěn)”的政策基調(diào)下探索申訴信訪機(jī)制改革思路。所謂“和諧、維穩(wěn)”，在實(shí)踐中逐漸演化為“無爭、無訟、無訪”的社會治理觀念，即通過“管控”突發(fā)信訪事件，“大事化小、小事化了”，以達(dá)到維持社會和諧穩(wěn)定的政治大局。這種“大事化小”的信訪管控策略，體現(xiàn)在改革措施上主要表現(xiàn)為：

（1）謀劃“訴訪分離制”，試行“逐級信訪”，對申訴信訪進(jìn)行“渠道管控”。國務(wù)院2005年《信訪條例》，明確了涉法涉訴信訪由司法機(jī)關(guān)處理的原則。2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》再次重申，“各級黨委、政府對越級信訪、涉法涉訴信訪不予受理”。

（2）探索“信訪終結(jié)制”，為政法機(jī)關(guān)減負(fù)，對無休止的申訴信訪進(jìn)行“終端控制”。例如，2005年中央政法委出臺了《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，2011年5月最高人民法院出臺了《人民法院涉訴信訪案件終結(jié)辦法》，2013年11月中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申，“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。

（3）重視“法院調(diào)解”，動員各種力量，對不服生效裁判的申訴信訪進(jìn)行“源頭控制”。司法實(shí)踐表明，“調(diào)解率高，并不意味著社會矛盾得到了化解、社會更加和諧”[14]。

（4）實(shí)行“信訪責(zé)任追究”，對黨政司法機(jī)關(guān)人員內(nèi)部加壓，催生了“防訪、控訪、堵訪”的信訪管制思想。2005年國務(wù)院《信訪條例》為“信訪責(zé)任追究”首次提供了法律依據(jù)，此后各部門各系統(tǒng)、從中央到地方迅速建立起了“信訪責(zé)任追究”“信訪排名通報(bào)”“信訪納入黨政干部政紀(jì)考核指標(biāo)”等配套制度，法院系統(tǒng)也不例外[15]。前述這些改革對策，有些雖然在表面上契合了法治精神和司法規(guī)律，但在實(shí)際運(yùn)作中是“無爭、無訟、無訪”的和諧維穩(wěn)政績觀在起決定作用，法治精神和司法規(guī)律成了幌子。

正所謂“上有政策、下有對策”，在地方政府“管控信訪”的思維下，民眾申訴信訪的渠道受限、層級受限、次數(shù)受限，相應(yīng)地“申冤”成功的概率就越低；為了申冤，民眾不得不采取“把小事鬧大”的應(yīng)對策略，而且鬧得越大，越有機(jī)會得到更高層級司法權(quán)威甚至是黨中央的關(guān)注。民眾常見的申冤策略有：

（1）大肆渲染案件的社會影響，把司法問題升格為政治議題。如經(jīng)常在申訴材料中注明“××法官貪贓枉法，造成國有資產(chǎn)流失”“××院長濫用職權(quán)，殺害無辜共產(chǎn)黨員”等。

（2）鍥而不舍地“赴京上訪”，試圖引起高層的關(guān)注。據(jù)中國社會科學(xué)院2007年對560位進(jìn)京信訪者的問卷調(diào)查顯示，信訪者平均來京上訪14.63次，最近一次平均在京停留292.07天，平均共跑了3.65個中央部門和機(jī)關(guān)[16]。

（3）大規(guī)模地集會，集體上訪，甚至制造打、砸、燒等群體性（暴力）事件。這一點(diǎn)，有明顯的傳統(tǒng)文化承繼色彩，古代中國的士民百姓個人通過正?；蚍浅Ｉ昕鼐葷?jì)自己的正當(dāng)權(quán)益，如果特別想獲得成功，特別想擴(kuò)大影響，則必須充分利用一定的社會有組織力量的影響。在古代中國，這種有組織的力量，主要是指宗族、寺院、鄉(xiāng)黨（鄰伍）、士紳、行會、江湖等等?！灰幸欢ǖ慕M織性，那么就可以在士民百姓爭取個人權(quán)益救濟(jì)時借助為一種群體壓力。這種壓力往往有利于促成貪官污吏最后被制裁，有利于案件的最后公正解決?？傊P者認(rèn)為，我國信訪問題的根本在于法院裁判質(zhì)量不高，在于復(fù)審救濟(jì)途徑不暢，一味地推行管控措施堵塞申冤之路，不但無助于問題的解決，而且容易滋生更為嚴(yán)重的社會問題。

（四）儒家“權(quán)大于法”的政法文化與民眾“信訪不信法”的信仰危機(jī)

中國古代社會是權(quán)力支配型社會，一直未能形成尚法傳統(tǒng)[17]。張晉藩教授曾指出，“法自君出，權(quán)力支配法律，法律維護(hù)君權(quán)；君權(quán)凌駕于法律之上，是中國古代法律的傳統(tǒng)之一”[18]。這種“權(quán)大于法”的傳統(tǒng)的形成有著深刻的社會的、歷史的和文化的根源。在先秦時期，國家權(quán)力就是皇權(quán)，皇權(quán)是“天命神權(quán)”，天子“以德配天”“替天行道”。漢朝董仲舒提出天人感應(yīng)說，“王者承天意以從事”[19]。古代的思想家即使是法家，也大多主張“權(quán)尊于法”，鼓吹“權(quán)者，君之所獨(dú)制也”[20]。這種文化傳統(tǒng)雖經(jīng)清末變法、民國時期，并未得到根本變革。新中國成立以后，權(quán)大于法的傳統(tǒng)也未能得到根本扭轉(zhuǎn)[21]。直至1999年明確將“依法治國”載入憲法，我國才開啟了重法、尚法的新時代。但是，無論從官方還是民間，無論從申訴信訪機(jī)制本身來看還是從申訴信訪機(jī)制改革進(jìn)程來看，“權(quán)大于法”的政法文化傳統(tǒng)猶如幽靈一般忽隱忽現(xiàn)。

從官方的角度看，涉法涉訴信訪工作歷來被視為各級黨委、政府、人大聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，實(shí)踐中黨政、人大監(jiān)督司法個案的現(xiàn)象司空見慣，從下列數(shù)據(jù)中可窺見一斑：2003年全國黨政信訪部門共受理1272.3萬人（件）次公民來信來訪，其中80%屬于涉法信訪[22]。1998～2002年安徽省人大受理涉法涉訴案件1671件，其中“轉(zhuǎn)法院辦理、要求法院報(bào)告辦理結(jié)果”的有308件，占18.4%；人大進(jìn)一步介入進(jìn)行“個案監(jiān)督”的有12件[23]。顯然，地方黨委、政府、人大處理涉訴信訪案件都有用人事權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)干預(yù)司法的嫌疑。在信訪改革過程中，雖然通過“訴訪分離”的改革措施逐漸取消了黨委、政府和人大處理涉訴信訪案件的管轄權(quán)，但是有些改革措施本身就是在“權(quán)大于法”的思維下推進(jìn)的。例如，2005年中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第七條設(shè)置了“涉法涉訴信訪終結(jié)備案制”，不僅授權(quán)“政法委對司法機(jī)關(guān)報(bào)備的終結(jié)結(jié)論進(jìn)行審查”，而且發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)結(jié)論有誤的，政法委可以“對責(zé)任人或責(zé)任單位視情況通報(bào)批評，取消其年內(nèi)評先評優(yōu)、晉職晉升資格，離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消執(zhí)法資格，直到清理出政法隊(duì)伍”。另外，“權(quán)大于法”還體現(xiàn)在官員對權(quán)力的濫用方面。地方黨政司法機(jī)關(guān)面臨“信訪責(zé)任追究”和“信訪通報(bào)排名”等壓力，為阻止上訪，開始動用關(guān)押、毆打、勞教等非法手段懲罰上訪人[24]。這類濫用權(quán)力的現(xiàn)象即反映了“權(quán)大于法”的觀念根深蒂固，也應(yīng)驗(yàn)了古老的法律格言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[25]。

從民間來看，在古代神話皇權(quán)的政治文化氛圍中，老百姓對權(quán)力充滿強(qiáng)烈的崇拜與迷信。然而現(xiàn)實(shí)生活往往不如意，在遭遇了一個個“貪官”“污吏”之后，老百姓總是祈望“圣主”“賢相”和“清官”的出現(xiàn)，“清官期盼意識”或者說“權(quán)力崇拜意識”開始在民間彌漫[26]。加之歷史上對包拯、海瑞等一個個“清官”形象的宣傳，使得古老的“清官期盼意識”在當(dāng)今社會依然十分流行。例如，申訴者和信訪者在其信訪書面材料中，一般都會開門見山地寫上“××?xí)?院長，我相信您是一個清官……”“我相信共產(chǎn)黨的英明領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨一定會給我一個說法的”等。這種揮之不去的“清官期盼意識”與“權(quán)力本位文化”相結(jié)合，使得當(dāng)事人往往無懼于法院的生效裁判文書和司法權(quán)威，層層向上尋找握有更大權(quán)力的“清官”，直至最高法院、最高檢察院以及中共中央（政法委）等中央權(quán)威?？梢姡皺?quán)大于法”的傳統(tǒng)文化影響極其深遠(yuǎn)。

三、以“法治思維”重塑我國的生效裁判救濟(jì)機(jī)制的設(shè)想

（一）以現(xiàn)代“法治文化”統(tǒng)攝傳統(tǒng)儒家文化的可能性

在當(dāng)代中國，雖然1999年“依法治國、建設(shè)社會主義法治國家”已經(jīng)入憲，但傳統(tǒng)儒家文化的影響仍然不容小覷。問題是，現(xiàn)代法治文化與傳統(tǒng)儒家文化是否能夠相互包容？以法治思維改造我國申訴信訪機(jī)制是否可以行得通？

筆者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)把法治文化與儒家文化絕對對立，每一種文化都是多種文化要素的復(fù)合體，傳統(tǒng)儒家文化中也包含有“法律平等”“法律至上”“執(zhí)法公平”“執(zhí)法必信”等法治的要素。只是在不同的歷史時期，一種文化所內(nèi)涵的某些文化要素會得到特別的強(qiáng)化，從而成為這種文化的主流特征。但是文化都是在不同發(fā)展演化的，一種文化所含攝的多種文化因素經(jīng)常會出現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢。例如，在中國歷史上，儒家與法家本是兩種不同的治國文化，一度出現(xiàn)了秦始皇“焚書坑儒”和漢朝“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”的尖銳對立局面，但漢代以后，也出現(xiàn)了“引禮入法”“出禮入刑”等“儒法合流”的趨勢，最終形成“外儒內(nèi)法”的新儒家文化并在中國延續(xù)了上千年。因此，以法治文化為主導(dǎo)，對傳統(tǒng)文化中的法治因素予以挖掘、發(fā)展和壯大，對其中“反法治”因素通過制度予以滌除，從而發(fā)展出中國特色的現(xiàn)代法治文化和法治制度，這是可能和可行的。中共十八屆四中全會進(jìn)一步宣示，堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國。這既為我們堅(jiān)持法治思維推進(jìn)申訴信訪改革提供了理論信心，也明確了基本立場。

（二）以“法治思維”重塑我國申訴信訪機(jī)制的基本思路

對我國涉訴信訪與再審機(jī)制的改革，筆者不主張僅從再審程序的完善這種狹隘的視野進(jìn)行觀察，相反，筆者主張將其放在依法治國和司法改革的大背景下，以宏觀的、歷史的和文化沖突與融合的視野下探討申訴信訪機(jī)制改革的基本思路。

1.遵循程序法治精神，完善正當(dāng)法律程序設(shè)計(jì)，確保司法公正以贏得司法公信力

我國申訴信訪機(jī)制出現(xiàn)的問題，根本上在于法院裁判質(zhì)量不高和民眾對司法喪失了信心所致。司法公信力是指社會公眾對司法及其運(yùn)作行為的認(rèn)同、信服及遵從狀況，提高司法在社會公眾中的權(quán)威性和信譽(yù)度，進(jìn)而消除司法信用危機(jī)，是實(shí)現(xiàn)法治國家、法治社會建設(shè)的必然要求。司法要贏得公信力關(guān)鍵是審判質(zhì)量，審判質(zhì)量的保障關(guān)鍵在于審判程序是否正當(dāng)。法治精神在程序法領(lǐng)域有兩個基本要求：一是以程序約束權(quán)力的程序法治觀念，因?yàn)?，“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”[27]。二是正當(dāng)法律程序觀念，正當(dāng)法律程序淵源于古老的“自然正義”思想，其基本要求有二，一是任何人不得成為自己或利害關(guān)系人案件的法官，二是對他人做出不利行為時必須事先告知、說明理由和聽取申辯[28]。自然正義原則被公認(rèn)為司法審判公正性的最低標(biāo)準(zhǔn)要求。

正當(dāng)程序或者自然正義思想包含有豐富的內(nèi)涵，就其理念層面來說有兩個基本要求：一是要求司法者要擯棄統(tǒng)籌兼顧依法辦案和貫徹政策情況的錯誤指導(dǎo)思想，在堅(jiān)持依法辦案的前提下，兼顧政策貫徹；二是要求當(dāng)事人對正當(dāng)程序痛苦的容忍義務(wù)，對不正當(dāng)程序痛苦的不容忍權(quán)利。如果結(jié)合我國申訴信訪機(jī)制改革的實(shí)際需要來看，關(guān)鍵是選擇以下幾點(diǎn)作為突破口完善正當(dāng)法律程序的設(shè)計(jì)：

（1）充分保障當(dāng)事人辯論權(quán)，且辯論的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對法官的裁判具有約束力。在實(shí)踐中，當(dāng)事人之所以申訴上訪，往往是因?yàn)榉ㄔ涸趯徟兄小安蛔屴q論、不讓充分辯論”；或者在裁判文書中對辯論觀點(diǎn)不作分析，“你辯你的、我判我的”；或者裁判文書“不講理，說理不充分”，導(dǎo)致當(dāng)事人對司法程序的公正性充滿狐疑。

（2）構(gòu)建四級法院三審終審制度，特殊案件允許“越級上訴”至最高法院。我國目前的兩審終審制使得絕大多數(shù)案件在中級法院終審，由于上訴復(fù)審層級偏少，不利于對下級法院司法腐敗進(jìn)行有效監(jiān)督；由于中級法院視野受局限，難以從更高的高度把握法律的精神——這些都是導(dǎo)致法院裁判質(zhì)量不高、難以獲得當(dāng)事人信任的原因，也是當(dāng)事人向高級法院、最高法院乃至其他黨政機(jī)關(guān)申訴信訪的主要原因之一。筆者主張通過修法原則上構(gòu)建四級法院三審終審制度，允許涉及重大法律原則性問題的案件上訴至最高法院，為了避免最高法院任務(wù)過重，立法可授權(quán)最高法院通過“裁量提審”“指令其他法院受理”等方式進(jìn)行平衡。而且，結(jié)合黨的十八屆四中全會提出的“最高人民法院設(shè)立巡回法庭”的司法改革思路，三審終審將更加簡便易行，且能消弭飽受傳統(tǒng)文化影響的民眾“進(jìn)京上訪”的心理需求。

（3）按照“自然正義”思想，法官作出對當(dāng)事人不利的裁判前應(yīng)當(dāng)“告知、說明理由、聽取申辯”。我國民眾深受傳統(tǒng)文化的雙重影響，將法官視為“父母官”、要求法官“為群眾做主”的期望比較流行，對“舉證責(zé)任”“限期舉證”等現(xiàn)代程序規(guī)則缺乏認(rèn)知。有鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)對“當(dāng)事人積極抗辯、法官消極中立”的美國對抗式訴訟理念保持警惕，考慮到特殊國情，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一種法官積極“釋明”的訴訟程序。初步的設(shè)想是，凡涉及訴訟程序推進(jìn)的事項(xiàng)，消極不作為將產(chǎn)生重要程序后果的事項(xiàng)，以及可能對實(shí)體判決產(chǎn)生重大影響的證據(jù)事項(xiàng)，法官均應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)；法官怠于履行法定的釋明義務(wù)的，除賦予當(dāng)事人上訴糾正的機(jī)會外，還可追究法官紀(jì)律或法律責(zé)任。

2.遵循法律至上思想，弱化再審并取消涉訴信訪，確保司法權(quán)威以培育法治信仰

我國目前的生效裁判救濟(jì)機(jī)制的總體格局是：在審判公正難以保障、上訴救濟(jì)層級不足的情況下，設(shè)置了發(fā)達(dá)的再審申訴和涉訴信訪機(jī)制作為補(bǔ)充。在實(shí)踐中，作為“補(bǔ)充”的申訴信訪機(jī)制喧賓奪主，造成了司法終審不終、審判獨(dú)立受到挑戰(zhàn)和司法權(quán)威受損的局面。從法治精神和司法運(yùn)行規(guī)律來看，法院以法律的名義作出的生效裁判理應(yīng)得到全社會的尊重。今后改革中，首先應(yīng)當(dāng)調(diào)整立法的指導(dǎo)思想，權(quán)利救濟(jì)是再審的應(yīng)然價值，而我國的再審卻一直被誤用為追究事實(shí)真相的必經(jīng)程序，今后應(yīng)當(dāng)將“實(shí)事求是、有錯必糾”的訴訟立法指導(dǎo)思想修正為“程序保障，違法必究”，以突出程序法治和程序公正的司法理念；防止“讓法官接待信訪”、“運(yùn)動式治理信訪”等嚴(yán)重違背法治精神的情形發(fā)生。

筆者主張，應(yīng)當(dāng)在保障充足的上訴救濟(jì)層級的前提下，弱化再審程序，取消涉訴信訪，確保生效裁判的既判力和穩(wěn)定性，以維護(hù)法治和司法的權(quán)威。司法權(quán)威是司法過程及其結(jié)果所擁有的威力和威信。司法權(quán)威主要通過司法主體的權(quán)威、司法過程權(quán)威和司法結(jié)果權(quán)威體現(xiàn)出來。為此，關(guān)鍵是要處理好以下三點(diǎn)：

（1）遵循“訴審分離、不告不理”的司法運(yùn)行規(guī)律，取消“法院依職權(quán)主動決定再審、上級法院提審或者指令再審”的再審啟動途徑。因?yàn)?，無論從司法基本原理還是司法實(shí)踐來看，法院依職權(quán)啟動再審既是不合理的，也是不可行的。取消之后的好處是，這等于事實(shí)上取消了法院接待涉訴信訪的職能，使得法院能抽身將精力集中于庭審過程本身，全力提升審判質(zhì)量。

（2）保留“當(dāng)事人對生效裁判申訴”的再審?fù)緩剑趯?shí)行三審終審制、當(dāng)事人已有兩次上訴機(jī)會的前提下，應(yīng)為“再審申訴”設(shè)置剛性的條件?？煽紤]將再審申訴的條件設(shè)置為三個：一是申訴人必須享有重大的“訴的利益”；二是申訴人必須已經(jīng)窮盡審級內(nèi)的救濟(jì)機(jī)會，即申訴人庭審中已發(fā)現(xiàn)并對審判違法情形提出質(zhì)疑、但未被采納，申訴人已經(jīng)窮盡兩次上訴機(jī)會、但上訴理由未被采納，或者原審裁判生效后出現(xiàn)了“新的理由”；三是將申訴理由限制為三種情形，即原審存在嚴(yán)重的程序違法情形、可能影響裁判結(jié)果的公正，或者原審裁判的內(nèi)容違反憲法或法治原則，或者原審裁判違反實(shí)體法的基本原則。通過再審申訴條件的重置，再審程序的功能定位也不再是傳統(tǒng)的“實(shí)事求是、有錯必糾和保護(hù)私權(quán)”，而是調(diào)整為“維護(hù)法治精神，恢復(fù)司法公信力”。這種定位意味著，僅因微小的私人利益而提起再審申訴的，或者因個人重大過失而能充分利用三審終審內(nèi)的救濟(jì)機(jī)會的，或者沒有“破壞法治精神、污損司法公信力”嫌疑的生效裁判，都將不會進(jìn)入再審程序。這種改革后的方案，將有利于發(fā)揮培育當(dāng)事人、法院乃至全社會的法治意識和法治信仰的功能。

3.遵循權(quán)力制約思想，改造和完善檢察監(jiān)督制度，保障審判獨(dú)立以消解尚權(quán)傳統(tǒng)

法治的精義在于控制國家權(quán)力，保護(hù)人民的權(quán)利。“作為法治來說，其所治的關(guān)鍵在于治權(quán)?！盵29]司法權(quán)作為一種國家權(quán)力，自然也存在濫用和司法腐敗的風(fēng)險，需要外在的監(jiān)督。外在監(jiān)督的方式不外乎兩種：一是以“權(quán)利”制約“權(quán)力”，即通過正當(dāng)程序的設(shè)計(jì)，利用當(dāng)事人的訴訟權(quán)利（如辯論權(quán)）制約審判權(quán)；二是以“權(quán)力”制衡“權(quán)力”，譬如西方的三權(quán)分立與制衡思想。不過，正如漢密爾頓所分析的那樣，司法權(quán)是一種消極裁判權(quán)，“司法部門既無軍權(quán)，又無財(cái)權(quán)，不能支配社會的力量與財(cái)富，不能采取任何主動的行動”[30]，因此，實(shí)現(xiàn)三權(quán)平衡，關(guān)鍵是保障司法權(quán)獨(dú)立、免受其他兩權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。換言之，比起法官自身濫用權(quán)力的風(fēng)險來說，來自行政權(quán)、立法權(quán)的不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險更大、危害更甚。

新中國成立后，我國沒有采用西方的分權(quán)制衡理論，而是根據(jù)人民主權(quán)理論確立了人民代表大會制度，各級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)；在人民代表大會與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，規(guī)定行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。這樣，憲法就確定了人大與法院之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系；在我國政法實(shí)踐中，又確認(rèn)或默認(rèn)了黨對司法的政治監(jiān)督、政府對法院的財(cái)務(wù)監(jiān)督，以及檢察機(jī)關(guān)對法院的法律監(jiān)督。在傳統(tǒng)“權(quán)大于法”的文化意識形態(tài)下，黨的政治監(jiān)督、政府的財(cái)務(wù)監(jiān)督、人大的權(quán)力監(jiān)督經(jīng)常嬗變?yōu)閷λ痉ǖ臉I(yè)務(wù)監(jiān)督、個案監(jiān)督甚至“以權(quán)代法”，這在申訴信訪領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。筆者認(rèn)為，既要看到對司法權(quán)進(jìn)行外在監(jiān)督不可或缺的一面，更要看到司法審判業(yè)務(wù)獨(dú)立的必要性的一面。黨的十八屆四中全會提出了以下改革思路，一是在確保審判獨(dú)立方面，提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院”，“建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”等，結(jié)合此前三中全會提出的“省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，我國正在邁出保障審判獨(dú)立的關(guān)鍵一步。二是在加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督方面，提出要“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督，完善人民監(jiān)督員制度”。應(yīng)該說，這些改革思路在一定程度上有助于消除傳統(tǒng)的“權(quán)力本位”“以權(quán)代法”的思維慣性，有利于維護(hù)審判的獨(dú)立和法治的尊嚴(yán)。但筆者認(rèn)為，前述改革思路也存在一些隱憂，如“省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理”，會不會使上下級法院淪為事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，進(jìn)而異化成上級法院干預(yù)下級法院審判的情形？人民監(jiān)督員制度會不會和現(xiàn)行的人民陪審員制度一樣淪為“虛設(shè)”？筆者傾向于另一種更為簡單明了的方案，在審判業(yè)務(wù)活動方面，只保留檢察機(jī)關(guān)對法院審判業(yè)務(wù)的法律監(jiān)督；除檢察機(jī)關(guān)的依法監(jiān)督外，法院不接受任何單位和個人對其業(yè)務(wù)的監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)除了以起訴、參訴、上訴和抗訴的方式對審判進(jìn)行監(jiān)督之外，還有權(quán)以起訴、檢察建議的方式對任何（企圖）干預(yù)審判獨(dú)立的單位和個人依法追究法律責(zé)任。

4.根據(jù)違法必究原則，強(qiáng)化程序制裁觀念和機(jī)制，重樹司法權(quán)威以確立法治信心

執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這是法治的基本內(nèi)涵之一。在我國，司法權(quán)威得不到尊重和司法公信力低的原因之一，就是對各種妨害司法的行為制裁不到位。例如，我國對黨政官員倚仗“權(quán)力”干預(yù)法院審判的，缺乏完善的剛性追究機(jī)制；對當(dāng)事人濫訴濫訪的，司法機(jī)關(guān)常常以“群眾路線”等為借口進(jìn)行勸解和安撫；從法院自身來看，對法官故意違法或者懈怠職責(zé)的行為缺乏徹查機(jī)制，常常僅以警告、撤職等內(nèi)部紀(jì)律處分了事。從某種意義上說，我國在司法領(lǐng)域已經(jīng)形成了“違法行為”環(huán)環(huán)相扣、法律制裁節(jié)節(jié)落空的局面，法治秩序成為各方博弈的犧牲品。要想在全社會重樹司法權(quán)威、確立法治信心，就必須強(qiáng)化程序制裁的觀念和機(jī)制。

法治的關(guān)鍵在于強(qiáng)制力，“哪里沒有強(qiáng)制力，哪里就沒有法律”[31]。在申訴信訪機(jī)制改革過程中，保障司法權(quán)威的關(guān)鍵是落實(shí)以下改革措施：

（1）從立法上完善針對程序違法行為的制裁體系?！懊恳环N法律在某種意義上都具有一種法律制裁形式”，而且“制裁是每一個法律體系和每一項(xiàng)法律規(guī)定的必要特征”[32]，程序法也不例外。針對法院的違法行為，應(yīng)當(dāng)通過“宣告審判行為無效、使違法審判行為不能產(chǎn)生預(yù)期效果”和“對違法法官濫權(quán)瀆職行為追責(zé)”并用的方式，來進(jìn)行遏制和懲罰；針對黨政官員干預(yù)個案審判的行為，應(yīng)當(dāng)從“違憲和破壞法治”的高度設(shè)置，同時設(shè)置“司法處罰”和“刑事制裁”方式；針對當(dāng)事人毫無事實(shí)和法律根據(jù)的妨礙司法、妄議裁判、濫訴濫訪等藐視司法的行為，也應(yīng)當(dāng)從“破壞法治”的高度，增設(shè)低烈度的刑事制裁方式。

（2）加強(qiáng)對訴訟違法行為的執(zhí)法力度。在執(zhí)法觀念上，要破除當(dāng)前對黨政司法官員的違法行為以“內(nèi)部紀(jì)律處理”為先，對當(dāng)事人濫訴濫訪等違法行為以“政治處理”為主的執(zhí)法觀念，遵循法治思維，應(yīng)當(dāng)確立“法律制裁為主、紀(jì)律處分為輔”“先法律制裁、后紀(jì)律處分”“先法律處理、后政治處理”的新型執(zhí)法理念。在執(zhí)法主體上，要充分利用現(xiàn)有人民代表大會體制下檢察機(jī)關(guān)作為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)，擺脫檢察機(jī)關(guān)對地方黨政權(quán)力的依附性和畏懼感，充分利用檢察機(jī)關(guān)享有的起訴、參訴、抗訴的職能，從外部對法官違法、官員干預(yù)司法、公民藐視司法的行為進(jìn)行強(qiáng)有力的調(diào)查和追訴，為法治和司法權(quán)威營造良好的制度保障氛圍。

注釋：

①徐江：《信訪在和諧中回穩(wěn)》，《瞭望新聞周刊》2006年第40期。

②彭波：《積極穩(wěn)妥推進(jìn)深化司法體制改革各項(xiàng)任務(wù)》，《人民日報(bào)》2013年12月2日，第6版。

③錢穆：《文化學(xué)大義》，臺灣中正書局1981年版，第3頁。

④Lawrence M.Friedman,The Concept of Legal Culture:A Reply,in David Nelken （Ed）.Comparing Legal Cultures,Darmouth Publishing,1997,p34.

⑤胡旭晟：《獄與訟：中國傳統(tǒng)訴訟文化研究》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第113—114頁。

⑥王永前：《破解群眾信訪八大熱點(diǎn)》，《半月談》2003年第4期。

⑦柏亞琴：《南京市司法公信力實(shí)證研究》，《金陵科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010年第4期。

⑧最高人民法院民事訴訟法調(diào)研小組：《民事訴訟程序改革報(bào)告》，法律出版社2003年版，第172頁。

⑨[美]博登海默：《法理學(xué)法哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第148頁。

⑩解興權(quán)：《法律問題有正確答案嗎》，《外國法譯評》1998年第3期。

[11]《論語·顏淵》。

[12]《論語·學(xué)而第一》。

[13]王小丹：《清代越訴案件多元樣態(tài)之解構(gòu)》，《黑河學(xué)刊》2014年第2期。

[14]王德新：《中國調(diào)解主導(dǎo)性司法政策的檢討與轉(zhuǎn)型》，《河南社會科學(xué)》2013年第12期。

[15]武建：《最高人民法院就涉訴信訪下發(fā)系列文件：貫徹四個必須 推行五項(xiàng)制度》，《人民法院報(bào)》2011年5月16日，第1版。

[16][24]于建嶸：《對560名進(jìn)京上訪者的調(diào)查》，《法律與生活》2007年第10期。

[17]張澤濤：《中西司法與民主關(guān)系之比較》，《河南社會科學(xué)》2012年第1期。

[18]張晉藩：《中國法律的傳統(tǒng)與近代轉(zhuǎn)型》，中國政法大學(xué)出版社2008年第3版，第139頁。

[19]《春秋繁露·堯舜湯武》。

[20]《商君書·修權(quán)》。

[21]俞敏聲：《中國法制化的歷史進(jìn)程》，安徽人民出版社1997年版，第197頁。

[22]宋心然：《涉訴信訪中“訴訪循環(huán)”的形成及其治理》，《行政管理改革》2012年第6期。

[23]蔡定劍：《人大個案監(jiān)督的基本情況》，《人大研究》2004年第3期。

[25][法]孟德斯鳩：《論法的精神（上）》，商務(wù)印書館1997年版，第154頁。

[26]陶東明、陳明明：《當(dāng)代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版，第170—171頁。

[27]季衛(wèi)東:《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》,《中國社會科學(xué)》1993年第1期。

[28][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第135頁。

[29]卓澤淵：《法治國家論》，中國方正出版社2001年版，第92頁。

[30][美]亞歷山大·漢密爾頓：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1989年版，第391頁。

[31]Giorgio del Vecchio,Philosophy of law,transl.T.O.Martin,Washington,1953,p305.

[32] EdwinW.Patterson,Jurisprudence:Menand Ideas of the Law,Brooklyn,1953,p169.