高文英，劉生龍

(中國人民公安大學法學院，北京100038)

網(wǎng)絡(luò)信息管理中的警察執(zhí)法問題研究
——以“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的定性與規(guī)制為視角

高文英，劉生龍

(中國人民公安大學法學院，北京100038)

網(wǎng)絡(luò)警察作為我國最年輕的警種，經(jīng)歷了起步和逐步發(fā)展階段，但由于法律規(guī)定的欠缺，實踐中，公安機關(guān)在網(wǎng)絡(luò)信息管理中采用的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”形式爭議頗大。各地網(wǎng)絡(luò)警察在采用“網(wǎng)上警示執(zhí)法”中所體現(xiàn)的“特色”，導(dǎo)致了公民對網(wǎng)絡(luò)警察的執(zhí)法公信力產(chǎn)生懷疑。因此，探討網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的性質(zhì)、執(zhí)法方式和地域管轄等網(wǎng)絡(luò)信息管理中的法律問題并提出相關(guān)立法建議具有十分重要的理論和實踐意義。

網(wǎng)絡(luò)警察;網(wǎng)上巡查;地域管轄;“網(wǎng)上警示執(zhí)法”

2015年5月31日，一篇題為《建立網(wǎng)警常態(tài)化公開巡查執(zhí)法機制——全國首批50個省市網(wǎng)警執(zhí)法賬號亮相網(wǎng)絡(luò)空間》的文章引起了人們的高度重視。文章表明，從2015年6月1日起，統(tǒng)一標識為“網(wǎng)警巡查執(zhí)法”的微博、微信和百度貼吧賬號將集中在網(wǎng)上亮相。網(wǎng)絡(luò)警察進行網(wǎng)上巡查執(zhí)法活動的目的是及時發(fā)現(xiàn)和處置網(wǎng)絡(luò)中的各種違法犯罪的信息，對于其中涉嫌違法犯罪的將依法追究相應(yīng)的法律責任。全國公安機關(guān)普遍建立網(wǎng)警常態(tài)化公開巡查執(zhí)法機制，是首次將網(wǎng)警從幕后推向了前臺。

一、網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法權(quán)的沿革

(一)網(wǎng)絡(luò)警察的產(chǎn)生與發(fā)展

我國的網(wǎng)絡(luò)警察作為最為年輕的警種，經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:起步階段，改革階段和科學發(fā)展階段。

1．起步階段

1983年10月，公安部經(jīng)國務(wù)院批準正式成立了計算機管理和監(jiān)察局，其主要職責就是防范和打擊利用計算機實施的犯罪活動，負責對全國計算機數(shù)據(jù)進行監(jiān)察，同時配合開展對全國重點項目中計算機的安全保衛(wèi)。1989年，公安部將計算機管理和監(jiān)察局改為計算機管理監(jiān)察局，至此，我國對計算機安全監(jiān)管工作正式拉開了序幕。

隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)進入我國并且得到迅速發(fā)展，1994年2月，國務(wù)院《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》正式出臺，作為第一部涉及計算機信息安全的行政法規(guī)賦予了公安機關(guān)“監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)計算機信息安全保護工作;查處危害計算機信息系統(tǒng)安全違法犯罪案件”的職能。同年3月，國務(wù)院正式授權(quán)計算機管理監(jiān)察局主管全國計算機信息安全保護工作。1995年，《中華人民共和國人民警察法》頒布，該法第六條第十二款規(guī)定:公安機關(guān)的人民警察依法履行監(jiān)督管理計算機信息系統(tǒng)的安全保護工作職責。公安機關(guān)監(jiān)督管理互聯(lián)網(wǎng)安全的職責從法律上得到了授權(quán)。

2．改革階段

1998年8月，公安部在精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上經(jīng)國務(wù)院批準，將計算機管理監(jiān)察局更名為公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察局。其主要職責是:依法辦理利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制違法信息等計算機違法犯罪案件。至此，我國正式組建了網(wǎng)絡(luò)警察這一最為年輕的警種。

為了更好地打擊利用計算機實施的違法犯罪活動，2000年公安部印發(fā)了《關(guān)于計算機犯罪案件管轄分工的通知》，該通知將我國《刑法》第二百八十五條和第二百八十六條關(guān)于非法侵入、破壞計算機信息系統(tǒng)罪統(tǒng)一交由公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察局管轄，主要負責對計算機犯罪重大案件的調(diào)查、取證，以及組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)公安機關(guān)對計算機違法犯罪案件的偵查工作。

3．科學發(fā)展階段

2008年7月，按照黨的十七大提出的“大部制”改革要求，國務(wù)院“三定”方案規(guī)定公安部設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局。其主要職責為:擬定信息安全政策和技術(shù)規(guī)范;指導(dǎo)并組織實施公安信息網(wǎng)絡(luò)安全保護、互聯(lián)網(wǎng)違法信息監(jiān)控和情報信息搜集、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)偵查工作;指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查并組織實施信息網(wǎng)絡(luò)違法犯罪案件的查處和信息安全等級保護等工作。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，公安部網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)局已經(jīng)發(fā)展成為維護國家安全穩(wěn)定的重要力量，已經(jīng)發(fā)展成為保護國家、組織和個人信息安全的重要職能部門。

(二)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的發(fā)展與成效

根據(jù)CNNIC發(fā)布的第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》，截至2014年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達 6．49 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為 47．9%[1]。有交往的地方就會產(chǎn)生矛盾，隨著日益普及的網(wǎng)絡(luò)，近年來，在網(wǎng)上經(jīng)常可以看到兩人甚至多人相互謾罵的現(xiàn)象。由于網(wǎng)絡(luò)世界的特殊因素，一些人在網(wǎng)上肆無忌憚，所有惡毒傷人的話語都會寫出來貼在網(wǎng)上，網(wǎng)絡(luò)違法、網(wǎng)絡(luò)暴力橫行。特別是近些年來，各種傳統(tǒng)犯罪也開始從現(xiàn)實社會轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)社會中，比如網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)賭博、涉毒涉槍、誹謗、尋釁滋事、淫穢色情等利用網(wǎng)絡(luò)的違法犯罪活動頻發(fā)。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化需要專業(yè)的執(zhí)法者，于是網(wǎng)絡(luò)警察和“網(wǎng)上警示執(zhí)法”也就隨之誕生了。2011年9月，北京市公安局網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)總隊(以下簡稱“北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊”)就在新浪微博開通執(zhí)法認證賬號，推出全國首個網(wǎng)絡(luò)社會“警示”執(zhí)法平臺，即“首都網(wǎng)警”，其職責主要是通過私信等進行拍肩膀式的教育，針對涉黃、賭、毒、槍、謠等違法信息以及涉嫌輕微違法的網(wǎng)民，進行網(wǎng)絡(luò)安全警示執(zhí)法活動。

網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”發(fā)展至今取得了一定的成效，以下是兩組數(shù)據(jù):其一，據(jù)公安部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，單就今年以來，全國各公安機關(guān)已經(jīng)清理了75．8萬余條網(wǎng)上違法信息，查辦各類網(wǎng)絡(luò)違法犯罪案件7萬多起。其二，北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊自2011年9月首先開通“首都網(wǎng)警”執(zhí)法賬號至今，共警示教育網(wǎng)民1．2萬余人次，涉及違法信息26萬余條，與網(wǎng)民互動63萬余人次，擁有粉絲237萬余人。以上兩組統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)絡(luò)警察設(shè)立網(wǎng)上執(zhí)法賬號進行網(wǎng)絡(luò)巡查警示執(zhí)法活動成效顯著，在凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境方面取得了良好的社會效果和法律效果。

二、對“網(wǎng)上警示執(zhí)法”依據(jù)和方式的考察

網(wǎng)絡(luò)警察是一個較為年輕的警種。以北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊為例。北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊成立于2011年2月，其他省份普遍發(fā)展較晚，一些地方甚至至今都沒有設(shè)立網(wǎng)絡(luò)警察，因此，人們對于網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的依據(jù)和具體執(zhí)法方式相對缺乏了解。以下是筆者對部分省份和地方有關(guān)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的依據(jù)和具體執(zhí)法方式的考察。

(一)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”依據(jù)

依法治國是我國憲法確定的治國理政的基本方略，依法行政關(guān)乎我國能否真正做到依法治國，而各級公安機關(guān)能否嚴格依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法則是重中之重。由于我國網(wǎng)絡(luò)警察成立較晚，網(wǎng)絡(luò)警察進行網(wǎng)上巡查警示執(zhí)法也是“新生之物”，所以到目前為止，我國還沒有針對網(wǎng)絡(luò)警察進行“網(wǎng)上警示執(zhí)法”做出一個比較詳細、統(tǒng)一的規(guī)定。下面就以北京市公安局某區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)警察在進行網(wǎng)上警示執(zhí)法時所依據(jù)的法律、法規(guī)為例來做一簡要闡述。

在調(diào)研中了解到，北京市公安局某區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)警察在進行“網(wǎng)上警示執(zhí)法”時還比較規(guī)范，雖然我國沒有統(tǒng)一的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的規(guī)定，但網(wǎng)絡(luò)中的違法信息犯罪行為多數(shù)都是由傳統(tǒng)違法信息犯罪行為發(fā)展而來的。網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息本來就不構(gòu)成刑事犯罪，所以，該區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)警察在“網(wǎng)上警示執(zhí)法”時在實體和程序方面主要依據(jù)的法律、規(guī)章就是《中華人民共和國治安管理處罰法》和1997年12月11日國務(wù)院批準 、1997年12月30日公安部發(fā)布的“公安部第33號令”，對于法律、規(guī)章沒有規(guī)定的網(wǎng)絡(luò)信息違法行為，網(wǎng)絡(luò)警察就會向本單位的法制部門進行“請示”后再做出相關(guān)決定。所以該區(qū)公安分局的網(wǎng)絡(luò)警察在進行網(wǎng)上巡查執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)涉有網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息時，就采取與網(wǎng)民“一對一”的“警示”執(zhí)法活動，在警示執(zhí)法時，網(wǎng)絡(luò)警察會首先亮明自己的網(wǎng)警身份以表明自己就是執(zhí)法者，指出該網(wǎng)民的行為錯誤所在，同時也會對其進行法治宣傳教育。這些程序性措辭都是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)作出的說明。

(二)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”方式

由于網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，因此各地的網(wǎng)絡(luò)警察在“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的具體方式上各有不同，其中北京、深圳、江蘇南通市具有一定的代表性。

北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊首先利用開通的“首都網(wǎng)警”公共賬號，對網(wǎng)絡(luò)警察在網(wǎng)上巡查執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)的涉有網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息，采取與網(wǎng)民“一對一”的執(zhí)法“警示”，強調(diào)網(wǎng)民要依法上網(wǎng)，以此來促使網(wǎng)民守法自律意識得以提升。筆者在調(diào)研中還了解到，北京網(wǎng)絡(luò)警察還設(shè)立有“警示檔案”，網(wǎng)絡(luò)警察在網(wǎng)上針對網(wǎng)民的每一次“網(wǎng)上警示執(zhí)法”都會存檔，里邊包含違法信息、警示內(nèi)容以及處理方式等信息。

應(yīng)當指出的是，北京市“網(wǎng)上警示執(zhí)法”方式的下列三點經(jīng)驗值得特別注意:首先，針對輕微的違法信息，北京網(wǎng)絡(luò)警察利用“首都網(wǎng)警”公共賬號對同一個網(wǎng)民進行“網(wǎng)上警示執(zhí)法”3次后，若該網(wǎng)民還在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布違法信息或者拒絕刪帖的，北京警方將會依據(jù)相關(guān)法律和事實對其進行治安拘留。相比之下，其他省份的公安機關(guān)較少有這種做法。比如，筆者在YT市公安局①YT市公安局是課題組調(diào)研的另一公安機關(guān)，這里用字母代替。某區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)大隊了解到，該分局的網(wǎng)絡(luò)警察在進行網(wǎng)上巡查執(zhí)法時不需要對網(wǎng)民進行3次“累積”警示執(zhí)法活動，只要網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息就可以直接對其依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》等相關(guān)法律進行相關(guān)處罰。其次，北京網(wǎng)安保衛(wèi)總隊利用“首都網(wǎng)警”公共執(zhí)法賬號第一時間在網(wǎng)上進行辟謠。例如，今年五一前夕，一條題為“兩歲大的男孩在北沙灘被搶”的信息在微信朋友圈瘋傳，首都網(wǎng)警利用公眾號公開進行辟謠，迅速吸引網(wǎng)民的關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)，及時消除了網(wǎng)民的不安情緒，有效地制止了恐慌情緒的蔓延。最后，北京“首都網(wǎng)警”執(zhí)法賬號還于2014年4月公開向社會招募網(wǎng)絡(luò)安全志愿者，會對其進行針對性的業(yè)務(wù)培訓。截至目前，志愿者隊伍已近3000人，累計舉報各類線索8000余條，一個網(wǎng)絡(luò)群防群治的嶄新格局正在不斷完善。

廣東省深圳市公安局在全國率先成立反信息詐騙中心，試點開展構(gòu)建公安、金融、通信部門合作的“鐵三角”防控格局，同時，反信息詐騙中心還聯(lián)合各大型企業(yè)組成“反信息詐騙聯(lián)盟”，通過標記詐騙電話和短信、數(shù)據(jù)共享等深度合作，聯(lián)合打擊網(wǎng)絡(luò)信息詐騙。深圳警方成功探索出由公安機關(guān)牽頭組織，社會各界、公民共同參與的社會治理模式，防范網(wǎng)絡(luò)信息詐騙。在此基礎(chǔ)上，深圳警方還開通了網(wǎng)絡(luò)反信息詐騙專線電話，全天候為群眾提供應(yīng)急勸阻、處置等服務(wù)，并與通信部門聯(lián)動，在接到群眾報警后，及時鎖定并“癱瘓”違法犯罪分子的作案工具——電話網(wǎng)絡(luò)。對于已匯款的群眾，將通知銀行在全國范圍內(nèi)進行資金攔截，將資金返還給受害者。

江蘇省南通市警方從2012年開始就“試水”網(wǎng)上公開巡查執(zhí)法，并于2014年8月針對網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)中出現(xiàn)的新形勢、新問題，同時圍繞“網(wǎng)上社區(qū)片警”的職能定位，構(gòu)建以開展網(wǎng)上群眾工作、網(wǎng)上巡邏、網(wǎng)上執(zhí)法、網(wǎng)上宣傳和進行網(wǎng)上社區(qū)工作為重點的網(wǎng)絡(luò)綜合治理新機制。截至目前，江蘇省南通市網(wǎng)絡(luò)警察已在各大熱門社交軟件、各種全國性門戶網(wǎng)站南通版塊等網(wǎng)絡(luò)上建立起30余個公共執(zhí)法服務(wù)賬號，全面提高網(wǎng)上見警率，依法進行網(wǎng)上巡查執(zhí)法活動，同時開展網(wǎng)上群眾工作，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，提供網(wǎng)絡(luò)便民服務(wù)。

據(jù)悉，從2015年6月1日起，全國公安機關(guān)將普遍建立網(wǎng)警常態(tài)化公開巡查執(zhí)法機制，網(wǎng)絡(luò)警察24小時在網(wǎng)上進行巡查執(zhí)法活動。這樣看似統(tǒng)一的規(guī)定，卻沒有提及網(wǎng)絡(luò)警察在“網(wǎng)上警示執(zhí)法”時的具體方式。總的來說，作為新警種的網(wǎng)絡(luò)警察執(zhí)法還缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。事實上，筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，全國各地公安機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全部門在進行“網(wǎng)上警示執(zhí)法”時的執(zhí)法方式各有不同。

三、“網(wǎng)上警示執(zhí)法”存在的問題和完善建議

(一)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”存在的問題

我國法律、法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”活動沒有作出明確的規(guī)定，也正是由于法律、法規(guī)的缺失，致使網(wǎng)絡(luò)警察在實際執(zhí)法中存在以下問題:

1．“網(wǎng)上警示執(zhí)法”性質(zhì)不明

“網(wǎng)上警示執(zhí)法”究竟是網(wǎng)絡(luò)警察的一種什么樣的行為?是行政行為中的行政處罰?抑或是行政事實行為里的行政指導(dǎo)?這在現(xiàn)實中存在爭議。

(1)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”屬于行政處罰

有一種觀點認為“網(wǎng)上警示執(zhí)法”屬于行政處罰。行政處罰，是指享有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)`反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為[2]。支持該觀點的人認為，雖然我國的行政處罰法和治安管理處罰法都沒有明確規(guī)定將“警示”作為一種行政處罰的種類，但是在學界一直有學者研究訓誡罰理論，他們認為訓誡罰的最為典型的方式就是警告。這種行政處罰適用于情節(jié)比較輕微但又應(yīng)予處罰、未造成具體損害結(jié)果的違法行為，是行政處罰的一種。他們認為“警示”在本質(zhì)上和警告是一致的，網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”其實就是行政處罰中的“警告”。

但網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”顯然與行政處罰中的“警告”不同:

第一，既然“警示”作為一種行政處罰，那必然會對行政相對人有書面的、正式的行政處罰決定書，而網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”卻沒有任何規(guī)范的書面決定，即使網(wǎng)絡(luò)警察會在網(wǎng)上給行政相對人發(fā)送“警示”私信，但沒有行政執(zhí)法單位公章的“警示”私信并不是正式的行政處罰決定書。

第二，警告具有強制性，會對行政相對人產(chǎn)生一定的法律效果。網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”是針對網(wǎng)民進行“一對一”的“警示”教育，既不會對網(wǎng)民造成人身限制或者財產(chǎn)損失，同樣也不會對網(wǎng)民的聲譽造成影響。以北京市公安局某區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)警察的網(wǎng)上警示執(zhí)法為例，網(wǎng)絡(luò)警察在網(wǎng)上對網(wǎng)民“警示”3次后，若該網(wǎng)民仍然發(fā)布虛假違法信息或者拒絕刪帖，該區(qū)警方才會對其進行治安拘留。所以，該網(wǎng)民在被治安拘留前只要進行自我悔改，那么網(wǎng)絡(luò)警察的前3次“網(wǎng)上警示”就對其沒有任何影響。

(2)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”屬于行政指導(dǎo)

另一種觀點認為“網(wǎng)上警示執(zhí)法”屬于行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是行政主體基于國家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對人自愿采取一定的作為或者不作為，以實現(xiàn)行政管理目的的一種非職權(quán)的行為[3]。行政指導(dǎo)不直接產(chǎn)生任何法律效果。網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”表面上看似符合行政指導(dǎo)的理論，但本質(zhì)上“網(wǎng)上警示執(zhí)法”并不符合行政指導(dǎo)的基本理論。

第一，行政指導(dǎo)是行政機關(guān)在取得該行政相對人的同意或協(xié)助的情況下才能有效地實現(xiàn)一定行政目的的主動的管理行為。如果需要行政相對人的配合行政機關(guān)才能主動地實現(xiàn)一定的行政管理之目的，那網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”就會顯得無能為力，不可能實現(xiàn)社會管理的目的，這顯然不符合人民警察法賦予警察的社會管理職權(quán)。

第二，行政指導(dǎo)是行政機關(guān)的一種非職權(quán)性行為，這不同于網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”，雖然法律沒有規(guī)定“網(wǎng)上警示執(zhí)法”，但這并不能否認法律、法規(guī)對網(wǎng)絡(luò)警察網(wǎng)上執(zhí)法的授權(quán)。顯然，“網(wǎng)上警示執(zhí)法”是網(wǎng)絡(luò)警察的一種職權(quán)性行為。

(3)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”是訓誡教育

還有一種觀點認網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”在本質(zhì)上就是訓誡教育。訓誡就是公安機關(guān)或人民法院對于違法情節(jié)輕微的行為人所做的批評教育。比如，對于違反法庭規(guī)則的人，審判長或者獨任審判員可以口頭警告、訓誡，也可以沒收錄音、錄像和攝影器材，責令退出法庭或者經(jīng)院長批準予以罰款、拘留。①參見《中華人民共和國人民法院法庭規(guī)則》第十一條。經(jīng)勸阻、批評和教育無效的，由公安機關(guān)予以警告、訓誡或者制止;違反集會游行示威的法律、行政法規(guī)，或者構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法采取必要的現(xiàn)場處置措施、給予治安管理處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。①參見《信訪條例》第四十七條第二款。以上就是我國對訓誡相關(guān)的法律規(guī)定?？此啤熬W(wǎng)上警示執(zhí)法”和這里規(guī)定的訓誡都是對較輕的違法行為人進行的教育活動，但需要注意的是:

首先，這兩條法律所規(guī)定的訓誡都是針對特定的違法對象所適用的，即違反法庭規(guī)則和違法信訪的人員;

其次，最高人民法院的司法解釋里還明確了當事人對于訓誡不服的不能提起行政復(fù)議或行政訴訟。

因此，筆者認為對于法律沒有規(guī)定的適用對象，不宜對“訓誡”擴大適用。

2．“網(wǎng)上警示執(zhí)法”缺乏統(tǒng)一的執(zhí)法方式，致使公民對執(zhí)法公信力產(chǎn)生懷疑

全國各級公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)警察在網(wǎng)上進行巡查執(zhí)法時缺乏統(tǒng)一、詳細的規(guī)定，致使網(wǎng)絡(luò)警察在網(wǎng)上巡查執(zhí)法時對于涉有網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息執(zhí)法時使用的執(zhí)法方式完全不同，可能出現(xiàn)兩個地區(qū)網(wǎng)民完全相同的違法行為卻得到網(wǎng)絡(luò)警察截然不同的執(zhí)法處理結(jié)果。法律的權(quán)威源自人民內(nèi)心真誠的信仰，同一違法行為只是由于所處地域差異而導(dǎo)致網(wǎng)民得到完全不同的處理結(jié)果，難免使法律、執(zhí)法者的權(quán)威在人們心中大打折扣。更有甚者，網(wǎng)絡(luò)違法分子會不會因此而由其他地方集中到處置相對較輕的地方呢?后果可想而知。徒法不足以自行。沒有人們的信仰，法律又怎會很好地被遵守?在北京市公安局某區(qū)公安分局轄區(qū)內(nèi)，如果網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息，有3次自我悔改的機會。這顯然不同于YT市公安局某區(qū)分局轄區(qū)內(nèi)的網(wǎng)民，因為他們一旦發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息將會直接被治安拘留，只能在被公安局網(wǎng)絡(luò)警察行政處罰以后再進行自我悔改。

3．網(wǎng)絡(luò)違法行為地域管轄權(quán)的確定存在爭議

公安行政執(zhí)法中的地域管轄就是同級公安機關(guān)之間，在管理行政違法案件時的權(quán)限劃分。國務(wù)院公安部門負責全國的治安管理工作?？h級以上地方各級人民政府公安機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定。②參見《中華人民共和國治安管理處罰法》第七條。

但對于公安機關(guān)在對網(wǎng)民網(wǎng)上的行政違法行為執(zhí)法時的地域管轄問題，目前我國還沒有專門的法律、法規(guī)對此作出明確的規(guī)定。在現(xiàn)實中，公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)警察對于在網(wǎng)上巡查執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)網(wǎng)民發(fā)布、傳播虛假不實、淫穢色情、詐騙等輕微違法信息確定地域管轄權(quán)時主要采取案件發(fā)生地為主、違法行為人戶籍所在地為輔的原則確定對行政違法案件的地域管轄?；诰W(wǎng)絡(luò)世界違法行為的特殊性，在實際執(zhí)法中，在確定公安機關(guān)對網(wǎng)絡(luò)違法案件的地域管轄時存在爭議:是以違法行為發(fā)生地(IP地址所在地)為案件發(fā)生地?還是以受害人實際利益損失地為案件發(fā)生地?因為在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)YT市公安局某區(qū)公安分局網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)大隊在確定案件發(fā)生地時，只是單一地依據(jù)受害人實際遭到經(jīng)濟或其他利益損失地為標準，這并不利于打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為和保護受害人的合法權(quán)利。

(二)“網(wǎng)上警示執(zhí)法”完善建議

1．明確“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的法律屬性

法律法規(guī)的欠缺使得我們很難對網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”做出準確的定性。有人提出警告的轉(zhuǎn)換設(shè)想，主張建立警告處罰登記制度和轉(zhuǎn)換制度，使被處罰人每次受到警告處罰都記錄在案，積累達到一定次數(shù)，便向更高一級處罰形式轉(zhuǎn)換[4]。

筆者認為，法律在對“網(wǎng)上警示執(zhí)法”進行定性時可以吸收警告處罰登記制度和轉(zhuǎn)換制度這一理論來確立“網(wǎng)上警示執(zhí)法”登記制度和轉(zhuǎn)換制度。在這種制度下，行政相對人每次受到“網(wǎng)上警示執(zhí)法”處罰都會記錄在案，積累達到一定次數(shù)就可以向更高一級處罰形式轉(zhuǎn)換。也許有人會說這違反了錯罰相當原則，其實不是。網(wǎng)絡(luò)違法行為人針對同一違法行為一再地違法就已經(jīng)表明行為人的主觀惡性程度和社會危害性，這時就不應(yīng)該對行為人只適用“網(wǎng)上警示執(zhí)法”，而應(yīng)該適用比“網(wǎng)上警示執(zhí)法”更為嚴厲的行政處罰形式。經(jīng)過法律明確確立的“網(wǎng)絡(luò)警示執(zhí)法”處罰登記制度和轉(zhuǎn)換制度就可以使網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”有法可依，網(wǎng)絡(luò)警察也就可以在網(wǎng)絡(luò)世界巡查執(zhí)法時對于輕微網(wǎng)絡(luò)信息違法行為人真正做到嚴格依法執(zhí)法。

2．統(tǒng)一“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的法定方式

針對“網(wǎng)上警示執(zhí)法”缺乏統(tǒng)一執(zhí)法方式，各地各自為政所帶來的執(zhí)法公信力問題，筆者建議國家應(yīng)該盡快制定、修訂相關(guān)法律法規(guī)，除明確“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的性質(zhì)外，還應(yīng)明確相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法程序。完善相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一網(wǎng)絡(luò)警察“網(wǎng)上警示執(zhí)法”方式的意義主要體現(xiàn)在:一是有利于規(guī)范全國各級網(wǎng)絡(luò)警察的“網(wǎng)上警示執(zhí)法”活動，以維護法律、執(zhí)法者的權(quán)威。二是有利于保障公民、具體而言是網(wǎng)民的合法權(quán)益。

3．明確網(wǎng)絡(luò)違法案件的地域管轄

明確網(wǎng)絡(luò)違法案件的地域管轄必須首先解決網(wǎng)絡(luò)違法案件的發(fā)生地。為了更好地打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為、保護受害者的合法權(quán)益，筆者認為對案件發(fā)生地應(yīng)該做廣義理解。國家應(yīng)盡快對“網(wǎng)上警示執(zhí)法”出臺詳細的法律、法規(guī)或者司法解釋，將違法行為發(fā)生地(IP地址所在地)和受害人實際利益損失地都確定為網(wǎng)絡(luò)違法案件的發(fā)生地。這樣一方面對于保護受害人的利益較為有利，可以避免各地公安機關(guān)在對網(wǎng)絡(luò)信息違法案件管轄時互相推諉;另一方面也可以利用IP地址迅速找到行政違法行為人。如果一個案件既有違法行為發(fā)生地(IP地址所在地)又有受害人實際利益損失地，也可以基于案件管轄便宜主義來靈活確定公安機關(guān)對行政違法案件的地域管轄權(quán)，這就可能會涉及移送管轄或者指定管轄。

四、小結(jié)

網(wǎng)絡(luò)警察作為我國最年輕的警種從誕生到現(xiàn)在一直在發(fā)展壯大，然而法律規(guī)定的欠缺使得網(wǎng)絡(luò)警察在對網(wǎng)絡(luò)違法行為的執(zhí)法過程中存在爭議，這些爭議涉及的法律問題包括網(wǎng)絡(luò)違法案件的地域管轄、“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的具體方式以及“網(wǎng)上警示執(zhí)法”的定性等。筆者建議盡快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，從法律上解決上述問題。在強調(diào)依法治國、依法行政的當今中國，只有從法律上明確網(wǎng)絡(luò)警察的執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式和執(zhí)法程序，才能從根本上解決公安機關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息管理執(zhí)法的合法性和正當性問題;有了明確的授權(quán)和執(zhí)法依據(jù)，網(wǎng)絡(luò)警察才能更好地打擊網(wǎng)絡(luò)違法行為，保護網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的安全。

[1]CNNIC發(fā)布第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》[EB/OL]．http://www．199it．com/archives/326814．html，2015－03－09．

[2]應(yīng)松年．行政處罰法教程[M]．北京:法律出版社，2012:1．

[3]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京:北京大學出版社，2010:337．

[4]應(yīng)松年．行政行為法——中國行政法制建設(shè)的理論與實踐[M]．北京:人民出版社，1992:494．

(責任編輯:劉 芳)

A Study on Police Law Enforcement of Network Information Management——A View of the Nature and Regulation of“Online Alert Law Enforcement”

GAO Wen－ying，LIU Sheng－long
(Law School of Chinese People’s Public Security University，Beijing 100038，China)

Internet police as a new classification of police has experienced initial and progressive stages of development．However，due to the lack of legal regulation，“online alert law enforcement”taken by public security organs faced with great disputes in practice．The various way of online alert law enforcement has aroused great suspicion on police’s credibility．Therefore，it is very important to study the legal issues in the network information management，such as the nature，the law enforcement and the territorial jurisdiction．

network police;online inspection;territorial jurisdiction;online alert law enforcement

D631

A

1008－2433(2015)05－0094－06

2015－08－15

公安部課題“網(wǎng)絡(luò)信息管理中的警察執(zhí)法問題研究”(2014LLYJGADX026)的階段性研究成果。

高文英(1964—)，女，北京人，中國人民公安大學法學院教授，法學博士，主要研究方向為行政法學、警察法學;劉生龍(1990—)，男，陜西佳縣人，中國人民公安大學法學院2014級行政法專業(yè)碩士研究生。