陳曉春，李露霞

(湖南大學(xué)，湖南 長沙 410082)

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標。社會治理與政府治理、市場治理并列為現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系，除了要有好的政府治理，還要有好的社會治理，這樣才能達到國家治理的理想狀態(tài)即善治。[1]非政府組織作為社會治理的重要主體之一應(yīng)當(dāng)受到政府的重視和扶持，培育和發(fā)展非政府組織對我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化都具有重要意義。然而，我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，市場機制仍不夠完善，政府職能也在轉(zhuǎn)變之中，非政府組織的發(fā)展仍處在起步階段，相比之下美國非政府組織經(jīng)過長期的發(fā)展已經(jīng)積累了較好的經(jīng)驗，因此本文通過對中美非政府組織治理模式的比較研究，從中借鑒和學(xué)習(xí)美國較好經(jīng)驗以促進我國非政府組織進一步快速發(fā)展，推進我國非政府組織的治理能力現(xiàn)代化。

一、概況

最早提到“非政府組織”一詞的官方文件是1945年的《聯(lián)合國憲章》，其中第71 條規(guī)定：“經(jīng)濟社會理事會應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)辦法，以便與各種非政府組織會商本理事會職限范圍內(nèi)的事件?！贝撕螅?lián)合國多份文件對“非政府組織”進行了界定，可以概括為：“非政府組織是指在地方、各國或國際各個層級上組織起來的公民志愿組織，是非營利、非政府、非宗教、非政治性的公益性社會組織?！盵2]非政府組織具有五個特性，即組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性。[3]非政府組織常與社會組織、非營利組織、第三部門、志愿組織等概念交替使用，這些概念之間并無根本性的區(qū)別，只是從不同的角度強調(diào)了這類組織某一方面的特性而已。[4]非政府組織能夠彌補政府失靈和市場失靈，并在私人不愿意提供產(chǎn)品而政府又無暇顧及的廣泛社會生活領(lǐng)域發(fā)揮著作用。[5]

截至2013年底，我國登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會這三類非政府組織54.7 萬個[6]，而截止到2013年10月，美國獲得免稅資格的非政府組織多達140 萬個。兩國非政府組織在數(shù)量和規(guī)模上相差甚遠，在我國人口數(shù)量如此龐大的國情下，我國非政府組織還有很大的發(fā)展空間。

非政府組織治理模式是指為了促進非政府組織有序發(fā)展以滿足公眾需求、增進公共利益而在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力對非政府組織進行管理方式的總和，包括法律法規(guī)、登記制度、財稅政策、監(jiān)督機制等要素，并達成政府與非政府組織共生發(fā)展。

二、中美非政府組織治理模式比較

(一)法律法規(guī)

目前，我國與非政府組織相關(guān)的法律法規(guī)主要有《社會團體登記管理條例》(1998)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)、《基金會管理條例》(2004)和《非營利組織會計制度》(2004)等，這些法律法規(guī)在一定程度上規(guī)范了我國非政府組織的發(fā)展。但是我國還沒有一部由全國人大制定的關(guān)于非政府組織的基本法律，這使非政府組織在法律層面的保障有所缺陷。由于缺乏基本法律的統(tǒng)一指導(dǎo)，我國現(xiàn)行的有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接，甚至出現(xiàn)沖突。例如，我國《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營利性經(jīng)營活動，但在《民辦教育促進法》中，卻又允許民辦教育的投資者獲得利潤回報。此外，在對非政府組織財務(wù)制度、績效評估、問責(zé)制度等方面仍缺乏有效的法律法規(guī)。[7]而且，我國非政府組織的立法工作往往滯后于實際發(fā)展，例如現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》制定于1998年，而我國正處于全面深化改革時期，社會不斷涌現(xiàn)新的問題，這些法律法規(guī)顯得過于陳舊。

美國屬于普通法系國家，沒有針對非政府組織管理的專門法律，但是在相關(guān)的法律中有對非政府組織的各種行為的具體規(guī)定，繁多且細致。在美國，適用于非政府組織管理的法律有憲法、公司法、商法和稅法等。[8]其中，美國稅法對非政府組織的管理尤為重要，從宏觀上做了相應(yīng)規(guī)定。例如聯(lián)邦稅法中第501 條款對美國具有免稅資格的30多種非政府組織以列表形式做了具體而明確的規(guī)定，稅法還規(guī)定慈善組織的任何凈收入都不能用于私人股東或個人福利的分配，否則就可能構(gòu)成違法犯罪等。[8]

(二)登記制度

我國非政府組織若要成為合法的社會組織，就必須通過登記主管部門的登記審核與業(yè)務(wù)主管部門的業(yè)務(wù)審核，只有同時通過雙重審核才可獲得法人身份。多數(shù)非政府組織合法化最大障礙便是“業(yè)務(wù)審核”，因為通過業(yè)務(wù)審核就必須先解決“掛靠”問題，即非政府組織必須掛靠在某一政府業(yè)務(wù)主管部門下才可以登記注冊。這種掛靠制度嚴重阻礙了我國非政府組織的發(fā)展。出于管理風(fēng)險的顧慮，相關(guān)一些政府主管業(yè)務(wù)部門會慎重選擇要掛靠在其部門之下的非政府組織。嚴格的登記制度，使得我國非政府組織難以取得合法身份，這對其發(fā)展十分不利，因為若沒有合法的身份非政府組織就難以籌措資金、組織活動、招募志愿者等。

美國的情況則大不相同，美國非政府組織的法人登記制度極其寬松。在美國，創(chuàng)建和運營非政府組織屬于政府無權(quán)干涉的公民權(quán)利，只有需要獲得政府資金支持和稅收優(yōu)惠的非政府組織才需要進行法人登記。非政府組織在各州登記注冊法人資格，各州的具體方法不盡相同。州務(wù)卿辦公室對非政府組織的章程進行審定后對非政府組織注冊申請進行批準。提出登記申請的非政府組織，只要宗旨合法，章程符合規(guī)定，一般情況下都可以成功登記，并沒有具體資金和人數(shù)要求。[9]成功注冊登記的非政府組織都可以向美國國內(nèi)稅務(wù)局申請免稅資格。[10]

(三)財稅政策

目前，我國非政府組織的發(fā)展仍處在起步階段，需要外力的協(xié)助和扶持，離不開政府的資金和政策扶持。但是，我國政府對非政府組織的財稅扶持力度仍十分弱。首先是我國政府對非政府組織的財政資助形式單一、粗放。主要是以財政撥款和補貼的手段直接資助某些官辦的非政府組織，很少以項目形式為其提供經(jīng)費援助。而民間自發(fā)成立的非政府組織更是難以獲得政府的資金支持。而政府購買公共服務(wù)在現(xiàn)實中真正落實到位的仍十分少。一些地方政府為了防止資金外流，往往使得購買非政府組織公共服務(wù)最后只能流于形式，或是向自己直屬的非政府組織購買，而將其他非政府組織拒之門外。其次是我國政府對非政府組織稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。根據(jù)我國《企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，只有符合條件的非政府組織的收入可以免稅，例如非政府組織從事營利性活動取得的收入須全部照章征稅，但對銷售商品和提供服務(wù)取得收入?yún)s未做出明確的規(guī)定。[4]而且我國稅法并未涉及非政府組織的免稅資格認證問題。根據(jù)我國《個人所得稅法》，捐贈額未超過納稅義務(wù)人申報的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除。

在美國，政府通過各種財稅政策對非政府組織的發(fā)展加以扶持。在財政政策方面，美國對非政府組織的資金支持是非常有力的。深圳市民間組織管理局副局長黃菁實地考察了美國洛杉磯市一個名為LA’s Best After School Enrichment Program 的 非政府組織，這是一個課后輔導(dǎo)機構(gòu)，其總部辦公室自成立一直設(shè)在市政廳，并由政府提供約占70%-75%的經(jīng)費支持，在政府財政的大力支持下，該機構(gòu)至今已發(fā)展至190 家，基本覆蓋全市。[10]此外，美國政府還對特定非政府組織進行巨額的財政撥款，積極鼓勵和幫助這些組織，到國際社會中活動，借此實現(xiàn)全球治理及文化傳播，推行本國的民主價值觀。例如美國國家民主基金會、人權(quán)觀察和大赦國際等。2011年和2012年財政年度，美國國會均向身為非政府組織的美國國家民主基金會撥款高達一億多美元。當(dāng)然，除了進行直接的撥款之外，美國更多的是通過購買公共服務(wù)的形式為非政府組織提供資金支持。而在稅收政策方面，美國利用慷慨的稅收優(yōu)惠來調(diào)節(jié)和激勵非政府組織的發(fā)展。美國政府對非政府組織的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在聯(lián)邦稅法的相關(guān)規(guī)定。個人捐贈可以享受稅收優(yōu)惠的部分最高可達當(dāng)年稅前收入的50%，[19]遠高于我國的30%。

(四)監(jiān)管機制

我國現(xiàn)行的非政府組織監(jiān)督機制，并沒有實現(xiàn)政府、社會、組織自身三個主體的有機結(jié)合。從政府層面看，在雙重管理的行政體制下，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對已登記注冊的非政府組織均有監(jiān)管職責(zé)，但也正是因為這種雙重管理的體制，兩個部門監(jiān)管責(zé)任交叉重疊，二者監(jiān)督職能都沒有真正落實。從非政府組織自身層面看，目前沒有一部法律法規(guī)對非政府組織的治理結(jié)構(gòu)、制度建設(shè)、社會責(zé)任、信息公開等進行過具體的規(guī)定，非政府組織的自律既缺乏具體標準，也無強制性的要求，只能依賴非政府組織的自覺性。從社會監(jiān)督層面看，不僅缺少對非政府組織的第三方評估，就算有評估，結(jié)果也沒有及時公諸于眾，公眾無法參與其中；而且現(xiàn)有的社會監(jiān)督渠道單一，公眾一般只能采取上訪、舉報或向媒體曝光等方式實現(xiàn)自己對非政府組織的監(jiān)督，但這種監(jiān)督方式的效力較低，難以對違法違規(guī)運營的非政府組織產(chǎn)生威懾，監(jiān)督作用有限。由于監(jiān)督制度缺失，我國非政府組織內(nèi)部管理混亂，甚至出現(xiàn)不少違法亂紀現(xiàn)象，[11]這對非政府組織的社會公信力造成了沉重打擊。

美國對非政府組織寬松的準入和登記制度并不意味著對其管理的松懈，相反，美國對非政府組織進行了非常嚴密的監(jiān)管。就聯(lián)邦政府而言，對非政府組織的監(jiān)督主要是來自國稅局。在美國，擁有免稅資格的非政府組織每年都要向國稅務(wù)局報送990表，其內(nèi)容包括機構(gòu)理事、成員、收支、項目活動等，如果連續(xù)3年不申報，該組織就會被取消免稅資格。[9]國稅局還會對非政府組織進行突擊的財務(wù)抽查等。此外，美國充分發(fā)揮了公眾和媒體的監(jiān)督作用。聯(lián)邦法律規(guī)定，任何人都有權(quán)查看免稅組織的原始申請文件及990 表，從而了解這個機構(gòu)的有關(guān)情況。[6]而且美國對非政府組織信息公開的要求和標準要高于一般企業(yè)，非政府組織必須公布該組織工資最高的5 個人的姓名及其年薪，超過法律規(guī)定的收入標準的人員姓名及其年薪也要予以公布。[12]美國媒體對非政府組織十分關(guān)注，會對問題組織進行曝光，監(jiān)管十分有效。在政府、公眾和媒體的共同監(jiān)督下，美國非政府組織形成自覺守法的巨大壓力，這促進和保障了其健康發(fā)展。

(五)政府與非政府組織共生發(fā)展模式

基于對非政府組織的認識不足與誤區(qū)，我國不少政府官員仍把非政府組織看作是政府的對立面或者是政府權(quán)威的挑戰(zhàn)者，認為非政府組織是影響到政治統(tǒng)治和社會穩(wěn)定的不安定因素。在這種思想的指導(dǎo)下，長期以來我國的非政府組織管理政策側(cè)重于對非政府組織的管制而非治理。有學(xué)者認為，“就在市場化改革逐步摒棄經(jīng)濟領(lǐng)域之中的計劃管理體制的同時，在中國的社會領(lǐng)域中卻正在從無到有地建設(shè)社團的計劃管理體制。”[13]我國對非政府組織的行政干預(yù)過深，主要體現(xiàn)在以下兩點：一是非政府組織官辦色彩強烈，對政府的依賴性非常強而獨立性差。二是對非政府組織限制過多。例如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《社會團體管理條例》都規(guī)定了同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的非政府組織，登記管理機關(guān)可以不予批準。我國還嚴格控制非政府組織的規(guī)模。例如《社會團體登記管理條例》規(guī)定，社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)（實際執(zhí)行中校友會除外），社會團體的分支機構(gòu)不得再設(shè)立分支機構(gòu)。非政府組織的活動領(lǐng)域也受到了政府的限制，非政府組織必須在登記管理機關(guān)的管轄范圍內(nèi)活動，不得越界進行跨區(qū)域活動。這些限制措施給我國非政府組織的發(fā)展設(shè)置了障礙并引起不必要的矛盾，不利于政府與非政府組織的共生協(xié)調(diào)發(fā)展。

在美國，政府和非政府組織之間是十分典型共生發(fā)展模式。美國非政府組織收入有一半來自于提供服務(wù)收入，政府撥款僅占30%，[14]私人付費是美國非政府組織最主要的資金來源。此外，政府除了必要的監(jiān)管外幾乎不干涉非政府組織的管理，這在客觀上促進了非政府組織快速的發(fā)展。美國政府通過免稅資格認定、稅收優(yōu)惠、購買公共服務(wù)等方式對非政府組織進行適當(dāng)?shù)闹С趾椭卫怼Ａ硪环矫?，美國政府也在公共服?wù)的提供上依賴于非政府組織[8]。非政府組織一般采用公司治理機制，在組織的自我管理方面起著非常重要的作用。此外，美國還成立了相關(guān)非政府組織行業(yè)管理組織，通過制定統(tǒng)一標準以及信息公開等方式規(guī)范相應(yīng)非政府組織的發(fā)展。

三、美國非政府組織治理模式對我國的啟示

基于上述中美非政府組織治理模式的比較，當(dāng)前我國非政府組織的治理模式存在不少問題，概括為“管理有余，治理不足”。管理有余表現(xiàn)為“雙重管理”的管理體制滯后、行政管制過多等；治理不足則表現(xiàn)為法律體系不健全、財稅制度不合理、監(jiān)督機制不完善等。要解決這些問題，必須加快非政府組織由管理向治理的轉(zhuǎn)變，借鑒美國經(jīng)驗，為我國非政府組織營造一個良好的發(fā)展環(huán)境。

(一)加快法制建設(shè)及規(guī)范財稅制度，推動我國非政府組織“走出去”

從美國的經(jīng)驗看，法制建設(shè)是非政府組織發(fā)展至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。必須重視對非政府組織相關(guān)的法律法規(guī)的制定和完善，尤其要注意這些法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性和銜接性，使非政府組織的活動真正做到有法可依，切實規(guī)范非政府組織的行為。

美國對非政府組織的財稅政策科學(xué)有效，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。我國政府對非政府組織的財政資助應(yīng)采取多樣化的資助形式。選擇資助對象時，不應(yīng)該以官辦或民辦為評判標準，而應(yīng)客觀公正地按照國家和公眾的需求進行選擇。與美國相比，我國非政府組織“走出去”數(shù)量少、程度低，處于初級階段，[15]我國應(yīng)加大力度，利用財政政策鼓勵我國非政府組織“走出去”，幫助并推動其融入國際社會。這正是增強我國軟實力的重要舉措，對弘揚社會主義價值觀有非常重要的意義。與此同時，也要提高對在華境外非政府組織的警惕，對在華境外非政府組織實施分類管理以引導(dǎo)其健康有序發(fā)展。[16]

在稅收制度方面，可以學(xué)習(xí)美國的做法，非政府組織成立后不自動賦予其免稅資格，而是要經(jīng)過申請和審核才能對符合免稅標準的組織賦予免稅資格。而且，要逐步加大對非政府組織的稅收優(yōu)惠力度，并嚴格審查非政府組織的相關(guān)活動，享有稅收減免優(yōu)惠的非政府組織每年應(yīng)按時向政府提交審核報告，以防止其借非政府組織之名逃稅。

(二)放寬登記制度及完善監(jiān)管體系，引導(dǎo)我國非政府組織良性發(fā)展

通過完善登記制度和監(jiān)管體系積極引導(dǎo)我國非政府組織良性發(fā)展。我國對非政府組織現(xiàn)行的雙重管理模式下，登記程序十分嚴格繁復(fù)，難以取得合法地位，阻礙了其發(fā)展。因此應(yīng)該借鑒美國的做法，放寬并簡化非政府組織的登記制度，盡可能逐步取消掛靠制度，甚至可以逐步推行備案制，讓更多非政府組織可以順利獲得法人地位。在放寬登記制度的同時必須加強對非政府組織的監(jiān)管，完善綜合監(jiān)管體系。一方面可以借鑒美國的做法，利用稅務(wù)機關(guān)對非政府組織進行監(jiān)管與審查；另一方面也可以成立專門的監(jiān)督機構(gòu)，有針對性的監(jiān)督和管理非政府組織的活動，確保其依法從事宗旨相關(guān)事務(wù)。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮社會、公眾、媒體、第三方組織對多元監(jiān)督主體的作用，鼓勵非政府組織信息公開化、透明化，促進非政府組織的自律。

(三)弘揚“共益、公益、私益”合一精神，促進政府與非政府組織共生協(xié)調(diào)發(fā)展

要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須正確處理好政府、非政府組織和市場三者的關(guān)系。政府代表的是“共益”，是為了國家和人民的共同利益服務(wù)的，是公共產(chǎn)品的供給者；非政府組織則代表“公益”，是根據(jù)其宗旨為部分公民爭取不同的利益，為人民提供準公共物品；而市場則代表著“私益”，企業(yè)和個人的合理的私人利益不應(yīng)該被抹殺，鼓勵企業(yè)和個人通過提供私人產(chǎn)品獲得私人利益可以提高企業(yè)和個人的生產(chǎn)積極性，有利于國家和社會的繁榮。因此，我國發(fā)展非政府組織應(yīng)在社會主義價值觀的引導(dǎo)下，積極弘揚“共益、公益、私益”合一精神，把這三種利益有機結(jié)合起來。

另一方面，我國非政府組織應(yīng)當(dāng)減少對政府的依賴性，實現(xiàn)與政府的共生協(xié)調(diào)發(fā)展。政府管制過嚴只會進一步阻礙非政府組織的發(fā)展，非政府組織可以向社會提供公共服務(wù)以彌補政府的不足，與政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種共生協(xié)調(diào)關(guān)系。首先非政府組織要降低對政府資金的依賴程度。必須改變我國非政府組織的籌資方式，充分借鑒美國的經(jīng)驗，完善非政府組織的多元籌資渠道，正確把握非營利性與商業(yè)化之間的關(guān)系，利用市場機制實現(xiàn)自我創(chuàng)收，減少對政府的依賴性。其次政府要轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政社分開，鼓勵非政府組織自主管理。最后，非政府組織也要積極主動加強自身建設(shè)，完善理事會結(jié)構(gòu)的治理機制，完善行業(yè)管理體系，加強自我管理和自我規(guī)范。

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