趙春燕

(北京石油化工學院，北京 102617)

一、以往的觀察視角

近些年來，城市化的迅速改造引起了社會身份的急劇變動與社會關(guān)系的巨大調(diào)整，同時也引起了一系列的社會問題。在這些問題之中，搬遷補償應(yīng)該說倍受關(guān)注?？梢哉f，該類問題的有效解決不僅可以促進一個地區(qū)的城市化進程，還可以為今后的社會治理打好基礎(chǔ)。不過，對于該問題目前尚沒有形成規(guī)范有效的解決措施，甚至還沒有找到合理的解決思路。以往的分析基本上延續(xù)著這樣一條認識路徑，即認為由于政府(或者開發(fā)商)與失地農(nóng)民之間地位不對等可能引起補償不足、補償不公，由此引起農(nóng)民的生存狀況惡化或者精神上受歧視，最終帶來情緒性不滿。與此相對應(yīng)，解決的措施便來自于一種規(guī)范化的視角，認為通過法律的制定或者改良，以及程序的控制，可以實現(xiàn)農(nóng)民地位的改善。

但是，從實踐調(diào)研的結(jié)果來看，事實并非如此簡單。筆者近些年來跟蹤調(diào)研了北京市D 區(qū)。D 區(qū)屬于北京市傳統(tǒng)上的農(nóng)業(yè)區(qū)縣，最近幾年來，其城市化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換速度不斷加快，迅速進入了農(nóng)村搬遷的高峰期。截至2012年底，全區(qū)共搬遷的村有123 個，涉及的搬遷村民超過10 萬人。在D區(qū)大規(guī)模的搬遷過程中，補償上的爭議一般并不出現(xiàn)在當時，也就是說各村因為補償費不同意而拒絕搬遷的釘子戶都很少。當然，這里面不排除存在那種經(jīng)基層組織干部動員之后簽署搬遷協(xié)議的。但客觀而言，當?shù)亟鼛啄甑陌徇w補償標準相對于全國大多數(shù)地區(qū)相對較高，基本上不存在失地農(nóng)民失地之后生活質(zhì)量下降的情況。以D 區(qū)2010年的一次搬遷為例，當時確定的補償綜合價(土地補償費、安置補助費、青苗和附著物補償費三項合并)為每畝地20 萬元。(個案訪談資料，BJDXHGMD20140105)該價格如果比之于同時期同地區(qū)的拍賣價格(即熟地價格)而言，價格是低了不少，但如比照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定卻并不算低。根據(jù)《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補償費和安置補助費兩項合計最高不得超過年產(chǎn)值的30 倍。如果按照一類耕地全國同時期每畝年產(chǎn)值為1000 元的平均標準計算。2010年的這次補償已經(jīng)超出了最高限價的5 倍多。另外，當?shù)氐恼匕徇w補償標準當時是按照《北京市宅基地房屋搬遷補償規(guī)則》執(zhí)行的，實際情況一般是按照現(xiàn)有住宅面積的75%左右進行補償。一般的住戶均可以置換到2 套90 平米左右的住房。對于這樣的補償結(jié)果，村民大多表示滿意。

某種意義上，如果以帕累托最優(yōu)的標準來進行衡量，大多數(shù)的搬遷實際上是符合這一標準的，至少在當時來看確是如此。當然，在不同的時期，某些地區(qū)確實存在某些農(nóng)民利益受損的情況。但是，從一般的標準或者規(guī)范的執(zhí)行而言，政府(或者開發(fā)商)與農(nóng)民雙方均是滿意的。正因為如此，某些局部地區(qū)的農(nóng)民會“盼望”搬遷，而且一旦得到消息之后，會停止一切生產(chǎn)，坐等搬遷。政府在確定一定的搬遷地域之后，一般也會暫時凍結(jié)該地域內(nèi)工農(nóng)業(yè)活動的審批手續(xù)，盡早進行搬遷。順利的實行搬遷是雙方的共同愿望。

如果我們依托科斯定理——主要是科斯第一定理來予以分析。市場交易的雙方在產(chǎn)權(quán)清晰、交易成本為零的情況下可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，實現(xiàn)雙方都滿意的結(jié)果。[1]p19-20由此來看，上述的搬遷是沒有問題的，雙方的利益都得到了體現(xiàn)，實現(xiàn)了如上的帕累托最優(yōu)。搬遷過程中的產(chǎn)權(quán)配置雖然存在一定的問題，如土地的集體產(chǎn)權(quán)制度可能會影響到每個村民意見的充分表達；農(nóng)民由于獲知信息的相對滯后和準確度差，會產(chǎn)生一定的交易成本等。但是，從合意的結(jié)果來看，這并不會成為雙方商談的障礙。反而言之，由于單方準備不足引起搬遷計劃流產(chǎn)的，如農(nóng)民要價過高或者開發(fā)商手續(xù)有瑕疵，對雙方而言可能均會產(chǎn)生不利影響。

基于上述的分析，一般的搬遷過程就不應(yīng)該產(chǎn)生什么民怨或者說社會問題。但實際上，D 區(qū)自第一批搬遷活動開始就始終伴隨有農(nóng)民上訪?？磥?，在傳統(tǒng)的規(guī)范主義的以及后來的制度經(jīng)濟學的視角中，某些問題實際上被遮蔽了。當然，問題的解決手段在這種不恰當?shù)挠^察中同樣被遮蔽了。

二、時間風險的特殊性

那么，搬遷補償中的問題究竟何在？有研究者指出，失地農(nóng)民的許多不滿來自于一種對比性的失衡，即感覺到自己相對于他人補償過少。[2]p24-28細加以分析，如果這種失衡源自于同一地域、同一時期。它實際上只是一種政策執(zhí)行不公，與政策制定關(guān)系不大。但是，還有一種失衡還出現(xiàn)在不同時段的對比上。如D 區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)的大量不滿就表現(xiàn)在早搬遷的見到后搬遷的標準之后，抱怨自己補償過少?；蛘撸迕駛€人出于自身的因素，由于理財不當造成生活窮困，進而后悔當初的補償協(xié)議的。實際上，在搬遷補償中值得充分注意的正是后一種情況，這些情況不是源自于對搬遷過程當時補償?shù)牟粷M，而是出于對之后的社會形勢認識不足所導致的，是一種對于補償?shù)摹笆潞笞坊凇保且环N對于時間風險認識不足所導致的社會問題。這種問題與以往那種基于雙方的欲求和意向的分歧所產(chǎn)生的問題具有本質(zhì)上的不同。

對于該類社會問題的特殊性，我們可以簡單進行一下總結(jié)：問題的產(chǎn)生與社會形勢的變化密切相關(guān)，或者說，它來自于不確定的未來，而不是既成事實的過去；問題的影響程度與主體對社會環(huán)境的認知直接相關(guān)，主體的知識水平對于風險的預防和控制具有相當程度的影響；問題的內(nèi)容具有某種不確定性。這實際上就是一種典型的社會風險。它與貝克所言的風險社會的特征具有很強的同構(gòu)性。在貝克對于風險含義進行的八個方面的分析中，貝克最為強調(diào)的是它的不確定性，是一種潛在的未知的威脅。[3]]p143盧曼對于風險的界定更具有啟示意義，他將風險與危險相對應(yīng)，認為危險是來自于外界的自身無法控制的威脅，而風險則是源自于某個決定所產(chǎn)生的不確定性后果。[4]p21-22吉登斯的分類與之相類似。[5]p51隨著工業(yè)化的推進和高科技的發(fā)展，人們的社會控制力在一步步增加，越來越多的風險開始代替了危險。危險具有不可預測性，風險則具有一定的人為性；危險的歸因指向的是系統(tǒng)之外，需要以補償和撫恤的方式予以解決，而風險的歸因則存在于系統(tǒng)內(nèi)部，需要以擔責和處罰的方式予以解決；隨著人們社會控制力的提高，危險的發(fā)生幾率在下降，風險的出現(xiàn)則是普遍性的，有決定就有風險，甚至不去決定也會有風險；危險的內(nèi)容相對而言是確定的——因為它與人們的過去經(jīng)驗相聯(lián)系。風險的內(nèi)容則往往是不確定的——因為它指向未來，人們很難正確評估決定的全部后果。

搬遷安置的決定對于失地農(nóng)民而言，既有危險的因素，也存在風險的因素。從搬遷規(guī)劃的制定而言，農(nóng)民是沒有發(fā)言權(quán)的。就這一點而言，政府的決定對其而言就是一種危險。而就補償協(xié)議的簽訂而言，其自身的決定意味著一種風險。畢竟他們自身是同意的，他們經(jīng)過了一定的思考、比對，甚至是討價還價的過程。從風險的角度上來看，作為失地農(nóng)民而言，對他們最大的影響是，未來對于他們而言變得非常不確定。他們不清楚今后的生活處境會有什么變動，個人生涯會發(fā)生什么波折。這種不確定性的產(chǎn)生源自于與過去的突然斷裂。個體以往的生活軌跡和生活環(huán)境在此突然的被中斷。他們被突然的拋置于一個斷層上。未來的不可知使得現(xiàn)當下的任何決定都具有不確定的風險性。在這種時間性的風險壓力之下，個體會感到一陣莫名的焦慮和緊張。正如一位管理社區(qū)的黨委書記所談到的：“我們有的村民在簽完搬遷的協(xié)議之后，會突然的情緒失控，失聲痛哭”。(個案訪談資料，BJDXYHWX20140314)這種情緒的發(fā)泄不是來自于對補償款的算計，也不是源自于對工作人員的不滿，而是一種對失去了自身生活依托的恐懼。正是這種恐懼會成為今后諸多問題的來源。甚至在搬遷入新的社區(qū)之后，在面對新的環(huán)境時，許多農(nóng)民會在很長一段的時間內(nèi)表示出一種不置可否的茫然。

風險社會的認識意味著觀察視角的轉(zhuǎn)換，需要從價值的視角轉(zhuǎn)換到利益關(guān)聯(lián)者的視角。政策的制定需要更多的從政策影響者的角度來進行考慮。如果從時間風險的角度來看科斯第一定理，科斯對于交易雙方的合意行為實際上僅僅是進行一種共時性的分析。他考慮的效益僅僅針對雙方合意的當時，而對于雙方今后的歷史性變化，則不予考慮。同樣，在這種視角下，雙方之間的地位被假設(shè)為平等。但我們在時間風險的視角下看到，這種平等不僅僅需要考慮雙方在控制權(quán)上的平等，同時還需要顧及一種能力上的平等，尤其是知識程度上的差異。不同的知識能力對于風險的認識程度和規(guī)避能力會有很大的影響。

三、實踐經(jīng)驗的借鑒

經(jīng)過這種認識上的轉(zhuǎn)變，我們會看到以往那些僅僅通過提高失地農(nóng)民利益保障的做法或相關(guān)建議對于問題的解決實際上于事無補。在某種程度上，這些做法可能還會產(chǎn)生相反的效果。比如D 區(qū)在2005年前后因為高額補償費用的發(fā)放引起的局部地區(qū)熱錢過甚，進而刺激高消費，導致農(nóng)民工作倦怠等一系列問題。

但是，值得注意的是，近些年來，不同地區(qū)對這種時間風險已經(jīng)有所意識。四川省實行的土地使用權(quán)作價入股的征地補償模式是通過土地產(chǎn)權(quán)制度改革，變產(chǎn)權(quán)為股權(quán)，進而實現(xiàn)風險規(guī)避。該模式的目標是建立“以土地為主要紐帶聯(lián)系起來的一定社區(qū)(鄉(xiāng)或村)范圍內(nèi)的農(nóng)民群眾，按照股份合作制原則，采取股份的形式，實行勞動聯(lián)合與資本聯(lián)合相結(jié)合的一種新型的集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度?！盵6]P23-25山東濱州實行的分期支付補償通過補償期的延長來為失地農(nóng)民提供持續(xù)性的生活保障。[7]P32-34應(yīng)該說，北京市的相關(guān)政策對此也有所考慮。2004《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》對于時間風險的規(guī)避至少可以體現(xiàn)在這樣幾個方面：1.調(diào)節(jié)性的貨幣補償安置。本辦法第九條規(guī)定：“征地補償費最低保護標準應(yīng)當根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整?！?.以預留地的形式進行非貨幣補償。第十五條規(guī)定：“征地雙方經(jīng)協(xié)商可以實行非貨幣補償。在符合規(guī)劃的前提下，征地單位可以在征用范圍內(nèi)留出部分土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會使用，作為征地補償。”3.勞動力與非勞動力以不同形式進行生活保障。第二十六條規(guī)定：“ 轉(zhuǎn)非勞動力在征地時被單位招用的，征地單位應(yīng)當從征地補償款中支付招用單位一次性就業(yè)補助費；轉(zhuǎn)非勞動力自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補助費支付給本人。”對于征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口且男年滿60 周歲、女年滿50 周歲及其以上的人員和經(jīng)認定完全喪失勞動能力作為超轉(zhuǎn)人員支付超轉(zhuǎn)安置費。4.為失地農(nóng)民代為繳付社會保險。

北京市D 區(qū)的搬遷補償相關(guān)制度建設(shè)應(yīng)該說走過了一條較長的道路：自上世紀九十年代開始，先是接收區(qū)外的回遷居民，之后是相鄰的市級開發(fā)區(qū)的回遷安置，之后是區(qū)內(nèi)的城市化改造。D 區(qū)的相關(guān)制度建設(shè)也由此一步步走向成熟。在補償安置方式上，D 區(qū)一開始實行的是貨幣補償方式，之后是貨幣補償與非貨幣補償相結(jié)合的方式。非貨幣補償初期主要是產(chǎn)權(quán)置換(股權(quán))，之后是集體資產(chǎn)的增值分紅。2010年開始，鑒于搬遷規(guī)模的逐步擴大，D 區(qū)開始注意總結(jié)以往的工作經(jīng)驗，嘗試建立長效機制以確保搬遷工作的順利進行。本年度，區(qū)委、區(qū)政府制定了《關(guān)于建立搬遷村農(nóng)民長遠利益保障機制的意見》，深入推進“安置就業(yè)有崗位、經(jīng)營增收有資產(chǎn)、穩(wěn)定生活有保障、服務(wù)管理有組織”的“四有”工作機制。年底，專門負責此項工作的區(qū)四有工作辦公室正式成立并開展工作，“四有”工作逐步有序展開，社會效果突出。應(yīng)該說，D 區(qū)的相關(guān)考慮非常周全，盡可能嘗試解決失地農(nóng)民在搬遷過程中可能遇到的各方面問題。

四、針對性的政策設(shè)計

那么，時間風險如何規(guī)避？通過上面的分析，我們看到，單純提高補償費的方式實際上并不可取，而簡單通過規(guī)范化的方式也同樣難以解決所存在的問題。在時間面向上，法律規(guī)范的參照依據(jù)是過去，是以過去的標準對將來進行的約束。這樣便導致了其效果的滯后性，不論對于實體性的規(guī)定，還是程序性的規(guī)定，均是如此。另外，有學者建議通過為失地農(nóng)民予以賦權(quán)來尋求解決，這同樣值得商榷。[8]P4-9該類研究以美國、德國等國家的征地補償制度及不動產(chǎn)征收的習慣性做法為參照，建議將更多的土地上的權(quán)益直接配置于農(nóng)民，同時增加農(nóng)民的選擇自由，進而改變其交易地位。這種做法在當前來講，南橘北枳，不切實際。以土地為核心的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革不是一朝一夕可以完成，或者有實質(zhì)性的突破的。而更為重要的是，中國農(nóng)民的個體認知能力短期內(nèi)也不可能達到這種權(quán)利行使要求，即便是首都北京，也同樣如此。

實際上，時間風險的規(guī)避應(yīng)當被置于整個風險社會的理論之下予以考慮。該理論認為，這種風險具有這樣一些典型特征：第一，它具有一種反涉性。這種風險源自于人類自身，是人類自身解放、發(fā)展所帶來的副產(chǎn)品，是現(xiàn)代性的后果。第二，它具有一種不可知性。它源于一種認知性缺失。這種風險具有難以把握性，難以被完全的預測、感知，同時也很難進行避免。[9]P140第三，用貝克的話來講，它具有系統(tǒng)性的特點。整個人類社會均有可能被牽涉到這種風險之網(wǎng)中，人人都是受害者。[10]P115-124

相應(yīng)的，時間風險的政策應(yīng)對必需結(jié)合上述特性予以規(guī)劃。第一，建立責任政府意識。政府需要反涉性的進行思考，認識到這種風險源自于其自身關(guān)于規(guī)劃和開發(fā)的決定。失地農(nóng)民在開發(fā)過程中是利益相關(guān)的受影響者，是危險的對象。在城市化的改造活動中，他們以自身的社會處境的巨大改變作為代價。因此，風險的界定就意味著對責任的界定。在這一活動過程中，政府需要主動承擔責任，不可以放任如貝克所言的“有組織的不負責任”來擴大這一風險。[11]p23北京市D 區(qū)的建立機構(gòu)、形成制度，有計劃的實現(xiàn)防范的做法非常值得學習和借鑒。第二，重視教育和引導?；谖粗纬傻臅r間性風險隱含著的最大的問題就是對于未來的迷茫。而在對未來的了解上，我們會看到不同的社會群體因為知識背景的不同會有很大的差異。失地農(nóng)民因為特殊的路徑依賴，他們在對于自我決定產(chǎn)生的風險存在認識上的“無知”。使得他們可以順利解決這一問題的關(guān)鍵在于角色的轉(zhuǎn)換和對情境的適應(yīng)。D 區(qū)政府制定的“安置就業(yè)有崗位”多少可以起到一定的風險緩沖作用。但是，就業(yè)的促進對于職業(yè)定向已經(jīng)形成的農(nóng)民，如4050 人員很難有成效。但是，我們在一些中小城市的城市改造中看到，一些涉農(nóng)行業(yè)的保持和發(fā)展給了農(nóng)民以更有利的發(fā)揮空間。[12]P23-25因此，政府積極引導村集體開發(fā)適合農(nóng)民就業(yè)的崗位，如農(nóng)家樂、現(xiàn)代化農(nóng)場等形式，可能會更有利于農(nóng)民發(fā)揮作用。同樣，個人發(fā)展的引導性工作如果能夠在土地征用之前即采取，可能會起到很好的作用，因為接受搬遷時他們實際上已經(jīng)不再是純粹的農(nóng)民了。第三，借助系統(tǒng)實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移。系統(tǒng)的風險只能通過系統(tǒng)予以化解。不可算計的風險可以通過算計的方式予以化減。當前，這種方式就是社會保險。社會保險不可能完全消除時間風險。但是，借助于另外一個系統(tǒng)的運作，個體的未來的整體性的風險可以被分解為一個個的片段。而同樣，非貨幣補償?shù)姆绞揭彩沟每山柚诹硗獾姆达L險系統(tǒng)對沖今后的風險。這與期貨的使用非常類似。資產(chǎn)與股權(quán)的轉(zhuǎn)換，所改變的不僅僅在于權(quán)利的價值，而在于系統(tǒng)間的轉(zhuǎn)換。主體憑借一種期權(quán)實現(xiàn)了對時間的控制。有學者提到的復合模式的失地社會保險的設(shè)計，也具有同樣的合理性。[13]P115-124

當然，上述的三個方面并不代表著時間風險的全部特征。但是，它是區(qū)別于傳統(tǒng)社會風險的關(guān)鍵性指標。由此建議的規(guī)避性手段當然也不可能窮盡所有。我們在此不僅可以結(jié)合各地的實踐經(jīng)驗予以補充，也可以綜合各類手段進行組合使用。D 區(qū)政府的一系列手段即帶有很強的綜合性，政府對相關(guān)的問題進行了通盤考慮，如搬遷規(guī)劃與安置規(guī)劃同步制定，觀念提升與就業(yè)促進同步實施等。

最后，我們不難看到，在當代社會，隨著社會時間化的加劇，時間風險將具有更為普遍的社會意義。我們在不同的公共政策中，尤其是對于大時間跨度的政策制定與執(zhí)行，對此需要保持相當?shù)淖⒁狻?/p>

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