摘要：治理理論興起以來，中國學(xué)術(shù)界將它與中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建、政治和行政體制改革結(jié)合起來，進(jìn)行了大量研究和探索。但在引介和研究過程中，對治理理論存在某些誤讀或誤解。其一，因治理過程的動態(tài)模糊性而影響了對治理理念明確性的把握，混淆了治理與傳統(tǒng)政府管理和新公共管理的界線。其二，把治理理論自組織的合作網(wǎng)絡(luò)與協(xié)同合作關(guān)系誤解為多主體的簡單參與。其三，把“元治理”中政府作為供給治理規(guī)則與協(xié)調(diào)者的角色誤讀為國家與政府集權(quán)的重新回歸。治理理論在中國存在適用的土壤，它具有能解決傳統(tǒng)政府管理無法解決的問題的優(yōu)勢，在引介、再造和本土化運(yùn)用的過程中，需要結(jié)合具體國情探討適合本國實踐的治理形式,但不能偏離治理的基本精神與理念。

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）02-0037-06

作者簡介:申建林（1966—）,男,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。姚曉強(qiáng)（1986—）,男,武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。

基金項目:教育部人文社科研究規(guī)劃基金項目“公共理性語境下的中國協(xié)商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果。

自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)（crisis in governance）”一詞后，“治理”一詞就被廣泛地應(yīng)用于政治發(fā)展的研究之中。時逢福利國家危機(jī)，西方國家在經(jīng)歷了市場失靈和政府失靈后，開始把目光轉(zhuǎn)向治理理論，力圖用“治理”來克服政府和市場的失靈。于是20世紀(jì)90年代以來，治理理論成了國際學(xué)術(shù)界最前沿?zé)衢T的研究主題，并被廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域。治理理論也得到了中國學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注，中國學(xué)者對治理理論進(jìn)行了大量有益的研究和探索，如國家治理、鄉(xiāng)村治理、社區(qū)治理等。尤其是十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)以來，學(xué)者們更是將治理理論與中國現(xiàn)代國家構(gòu)建、政治和行政體制改革緊密地聯(lián)系在一起，進(jìn)行了探索。

改革開放推動了中國的社會轉(zhuǎn)型，面對社會結(jié)構(gòu)的分化與復(fù)雜化、利益的沖突與價值的多元、社會風(fēng)險的積累與頻發(fā)，傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治與政府管理手段無法簡單應(yīng)對，治理則不失為更具有適應(yīng)性的全新的管理思維與方式，不同地域的人們固然可以基于不同的制度環(huán)境和社會條件創(chuàng)造治理的多種模式和形式，但要使治理成為現(xiàn)代公共治理意義上的管理手段，無論哪種治理形式都不能背離治理的基本要義和規(guī)范。有的中國學(xué)者在引介治理理論的過程中出現(xiàn)了一些誤讀或誤解，把某種非治理理論的內(nèi)容也視為治理，混淆了治理和傳統(tǒng)管理，這既誤導(dǎo)了人們對治理的理解，更不利于實現(xiàn)治理的實踐價值。本文試圖根據(jù)治理理論本身的要義，從治理的基本理念與規(guī)范、自組織的合作網(wǎng)絡(luò)、作為治理失敗補(bǔ)救措施的元治理三個方面就國內(nèi)學(xué)者對治理理論的誤讀進(jìn)行分析和澄清，從而進(jìn)一步明確治理理論的真正涵義。

一、治理過程的動態(tài)模糊性與治理理念的明確性——對治理基本理念與規(guī)范的誤讀

治理理論自20世紀(jì)90年代在國際學(xué)術(shù)界興起以來，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了差不多同步的譯介，并在國內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的影響。中國與其他國家一樣，面臨著現(xiàn)代社會的共同問題，具有現(xiàn)代治理適用的社會條件，而且人們對傳統(tǒng)集權(quán)政府管理的教訓(xùn)記憶猶新，經(jīng)過學(xué)者們的理論努力，現(xiàn)代治理思維很快成為共識，以至于“治理體系”與“治理能力”的概念寫進(jìn)了十八屆三中全會的權(quán)威性的政治文件中，并以此作為深化中國改革的目標(biāo)。政府的認(rèn)可和重視則進(jìn)一步推動了學(xué)界對治理理論的研究，并產(chǎn)出了大量的相關(guān)研究成果。然而，在治理理論的研究中，因?qū)χ卫砝碚摶靖拍钆c規(guī)范的把握不準(zhǔn)而出現(xiàn)了不少誤用和濫用，許多與治理相去甚遠(yuǎn)的概念與行為都被冠以“治理”之名。

為何治理容易被泛化、甚至混同于其他任何管理形式？誠然，這與參與治理的各方合作的動態(tài)靈活性與邊界的模糊性相關(guān)，每一種治理活動都可以根據(jù)各方基于解決問題的需要進(jìn)行協(xié)調(diào)與創(chuàng)造，這使人們產(chǎn)生一種假象：治理是不確定的，甚至成為各種管理形式的代名詞而無所不包，正如研究治理理論的專家鮑勃·杰索普所發(fā)現(xiàn)的：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’?！?[1]研究對象的復(fù)雜性和多樣性成為部分學(xué)者發(fā)生誤讀的客觀因素。但這里需要強(qiáng)調(diào)的是，治理活動的動態(tài)模糊性并不等同于治理涵義的不可把握性。治理的創(chuàng)造性使各種具體的治理行為與治理過程呈現(xiàn)出動態(tài)性、不確定和模糊性，但無論是何種形式的治理，無論各種治理多么相異，其中都包含著作為治理的基本要義和要求，而這些要義和要求正是構(gòu)成了治理的涵義。治理理論的基本理念與規(guī)范是明確的，而治理活動卻具有模糊性，這種模糊性是指由于治理過程的動態(tài)性和變化性所導(dǎo)致的治理行為與模式的多樣性和不確定性，治理過程的動態(tài)模糊性有時被視之為現(xiàn)代管理中的后現(xiàn)代性傾向。 [2]

治理過程的這種動態(tài)模糊性主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，治理過程的動態(tài)性。全球治理委員會把治理界定為“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的額總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！?[3]庫伊曼和范·弗利埃特指出，“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及相互發(fā)生影響的行為者互動?！?[4](p3)羅伯特·羅茨在《新的治理》一文中概括了治理的四個基本特征：組織之間的相互依存、相互交換資源以及協(xié)商共同目的的需要導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)成員之間的持續(xù)互動、游戲式規(guī)則需經(jīng)過參與者的同意以及保持相當(dāng)程度的相對于國家的自主性。從這些權(quán)威性的解釋中，我們可以發(fā)現(xiàn)，治理是由眾多主體相互依存而導(dǎo)致的一系列持續(xù)的行為過程。這種行為過程是隨著參與主體、主體間關(guān)系和具體治理對象和環(huán)境的變化而不斷變化的。其二，在為具體問題尋求解答的過程中存在界限和責(zé)任上的模糊性。格里·斯托克概括了關(guān)于治理的五個論點(diǎn)，其中之一就是“政府與其他治理主體之間存在界限和責(zé)任的模糊”。 [5]與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理由單一的政府力量作出決定并負(fù)責(zé)不同，治理行為強(qiáng)調(diào)多方主體的參與。多主體參與會導(dǎo)致公眾不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰負(fù)責(zé)以及各參與主體的權(quán)力邊界在哪里，眾多自愿性的個人與組織，以及第三部門參與治理，公私部門之間的界限也趨于模糊。

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理行為相比，治理具有更多的解構(gòu)主義和后現(xiàn)代性的特征，如去中心化、去確定性、去結(jié)構(gòu)化等。正是這些特征導(dǎo)致了治理過程的動態(tài)模糊性。但治理過程的動態(tài)模糊性只是為了適應(yīng)不確定的、多元而多變的、復(fù)雜的社會公共利益的需要，要求治理行為和治理過程的多方協(xié)同互動，因而其各方界限與責(zé)任非固定化和模糊性，這是治理行為的非結(jié)構(gòu)化，而絕不是治理含義和規(guī)范的不確定性，這種非結(jié)構(gòu)化和不確定性的多元合作互動，正是治理區(qū)別于傳統(tǒng)管理之處，也是構(gòu)成治理的最確定的內(nèi)涵。從經(jīng)典作品對治理的解釋中我們可以歸納出治理的基本理念和規(guī)范：一是治理主體的多元化，即政府不再是唯一的權(quán)力來源，而只是眾多治理主體之一。二是主體間責(zé)任界限的模糊性，即眾多的私營部門和非贏利性組織等第三部門在分享權(quán)力的同時也承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。三是主體間權(quán)力的依賴性，即眾多的治理主體間沒有一個絕對的權(quán)力和權(quán)威，彼此相互依賴共同合作才能形成公共決策。四是自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系。也就是說，一種管理形式只有具備了這四種要素，才能稱之為“治理”。而國內(nèi)學(xué)術(shù)界并不完全是基于這樣的基本內(nèi)涵而運(yùn)用治理概念的，對治理理論與規(guī)范的最典型的誤讀有如下兩種：

（一）把公共治理等同于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治與政府管理。

十八屆三中全會不僅提出治理體系和治理能力的觀念，而且更強(qiáng)調(diào)治理的現(xiàn)代化。何為治理的現(xiàn)代化？十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！?[6]顯然，該決定強(qiáng)調(diào)協(xié)同性，充分發(fā)揮各方面的活力并讓成果更多地惠及全體人民，這與公共治理的精神是完全契合的，這也正是治理現(xiàn)代化的表現(xiàn)。國家治理就是與現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)和環(huán)境相適應(yīng)的現(xiàn)代公共治理。而部分學(xué)者把現(xiàn)代化的國家治理等同于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治與政府管理，認(rèn)為加強(qiáng)治理能力即是提高所謂的國家能力與政府能力，如王紹光把基礎(chǔ)性的國家能力歸為強(qiáng)制、汲取、濡化、認(rèn)證、規(guī)管、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合八種，認(rèn)為如果這八項基礎(chǔ)性的國家能力太弱，就談不上國家治理， [7]加強(qiáng)治理即是提高國家與政府對整個社會的控制能力，王紹光對國家調(diào)控、強(qiáng)制和規(guī)管能力的強(qiáng)調(diào)，是把現(xiàn)代的公共治理等同于傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治和政府管理，這顯然是一種誤讀。雖然相對于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治來說，強(qiáng)調(diào)國家提供公共服務(wù)的能力是一種進(jìn)步，但由政府一方提供服務(wù)和統(tǒng)一規(guī)劃，只是職能的內(nèi)容發(fā)生了變化，管理的性質(zhì)與方式并沒有從傳統(tǒng)中走出，因為還是強(qiáng)調(diào)政府單一力量的強(qiáng)制性的管理。而治理理論恰恰相反，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的去中心化和多元化，除執(zhí)政者之外，公民、其他經(jīng)濟(jì)組織、社會組織都是參與主體，要變傳統(tǒng)的單一統(tǒng)治和管理主體為多元交互式共同治理，把民主和協(xié)作都融入治理之中。

（二）把公共治理等同于新公共管理。

嚴(yán)格說來,世界上所興起的、與傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治與政府管理不同的治理在性質(zhì)上是一種公共治理，即為了以最低成本最可靠有效地實現(xiàn)多種不同的復(fù)雜的公共利益的目標(biāo)，需要由政府、市場與社會三方力量參與，并協(xié)同合作。因為市場的交易與個人利益原則使單一市場力量很難承擔(dān)起公共利益的責(zé)任，而政府及其官員因自身利益的考慮存在腐化傾向，這使政府也缺乏公正有效地實現(xiàn)公共利益的動力，這種市場失靈與政府失靈的存在使治理理論選擇了第三條道路，即政府、市場與社會的協(xié)同管理和合作主義。而新公共管理則強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，引入競爭機(jī)制，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的提供，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，主張政府在公共行政中的職能由執(zhí)行政策轉(zhuǎn)向制定政策。雖然新公共管理強(qiáng)調(diào)政府提供更多更好更高效的服務(wù)，但本質(zhì)上還是以政府為中心的一場變革?？墒牵袊牟糠謱W(xué)者把現(xiàn)代公共治理等同于新公共管理，從而將國家治理簡單理解為政府治理，即以政府為主體對社會的管理，如何艷玲認(rèn)為，“國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)適必須完成三個任務(wù)：一是在政治層面，完善政治協(xié)商機(jī)制，通過協(xié)商民主制度和工作機(jī)制來強(qiáng)化公共權(quán)力責(zé)任，以應(yīng)對社會壓力；二是在行政層面，完善公共服務(wù)供給機(jī)制，直接回應(yīng)社會需求，消弭市場競爭所帶來的過度懸殊的利益分化，尤其是對廣大勞動者利益的損害；三是在社會層面，為社會組織發(fā)展提供制度便利，增強(qiáng)社會自組織能力?！?[8]在這里，何艷玲把國家治理等同于政府的治理，把國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整視為政府提供服務(wù)能力的不斷提高。這也就把治理與新公共管理兩者相混淆。國家治理不能簡單地理解為新公共管理意義上的政府治理，而是指一國之內(nèi)，多種社會力量共同參與的協(xié)同管理。十八屆三中全會公報指出要讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，就是鼓勵持有這些資本的多方主體共同參與到治理活動中，就是要從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，這也是解決轉(zhuǎn)型期中國利益多元沖突與管理危機(jī)多發(fā)的一種有益探索。

二、自組織的合作網(wǎng)絡(luò)——對治理的主體間協(xié)同合作關(guān)系的誤讀

傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理強(qiáng)調(diào)管理主體的權(quán)力單一性和權(quán)威的固定性，存在管理者和被管理者。其中管理者是管理行為的主體，而被管理者最多也只能被允許知情或參與。治理理論則采取完全開放的姿態(tài)反其道而行之，把利益相關(guān)者都奉為治理的主體，倡導(dǎo)各權(quán)力主體之間的相互依賴關(guān)系，將政府視為眾多平等治理的主體之一，各方之間都需要通過對話與協(xié)商來實現(xiàn)公共目標(biāo)，并最終形成自組織的合作網(wǎng)絡(luò)從而產(chǎn)出公共政策。這種合作網(wǎng)絡(luò)包括人際之間、組織間和系統(tǒng)間三個層次。治理理論的自組織的合作網(wǎng)絡(luò)具有以下幾個突出特征：

（一）反思理性的“復(fù)雜人”假設(shè)。

這是自組織合作網(wǎng)絡(luò)的行為假設(shè)。不同于“理性人”、“道德人”的假設(shè)，一方面，治理理論認(rèn)為行為主體有著復(fù)雜的行為動機(jī)，既追逐私利，但同時也謀求公共利益，從而使得參與合作成為可能。另一方面，行為者不可能擁有關(guān)于某個問題的所有信息，也沒有處理相關(guān)信息的完全能力，因此不可能做出絕對理性的選擇，因而只具有有限理性。但這種有限理性是一種反思的理性，行為者可以通過多治理主體間的不斷對話和信息交流來克服有限理性的不足，也能通過長期的相互合作將眾多的主體相對固定在利害相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)中從而避免或減少機(jī)會主義和搭便車的行為。通過這種反思理性，各治理主體學(xué)會約束自己的不合理要求，進(jìn)而調(diào)整自己的行為，并采取合作方式而實現(xiàn)共同利益。治理理論的這種行為假設(shè)是建立在公民社會充分發(fā)育的基礎(chǔ)之上，它對公民的參與和制定政策的能力以及公共理性都有較高的要求，正如俞可平所說，“公民社會是善治的現(xiàn)實基礎(chǔ)，沒有一個健全和發(fā)達(dá)的公民社會，就不可能有真正的善?！?[4](p326)

改革開放以來，中國的公民社會迅速成長，多主體參與管理和決策也得到了某種發(fā)展。但是公有制為主體的社會主義更多地倡導(dǎo)集體主義價值，更傾向于一種“道德人”假設(shè)，并且由于公眾與社會力量參與實踐的不足，還沒有形成比較成熟的具有“反思理性”的人。因此，將社會政治生活中的公眾被動員的消極參與和被要求協(xié)調(diào)配合的行為也視為一種公共治理形式，則是對治理理論中多主體協(xié)同合作關(guān)系的誤讀。

（二）治理主體間的權(quán)力依賴性。

治理理論把我們生活的環(huán)境視為一個相互依存的環(huán)境，沒有任何一個機(jī)構(gòu)或個人擁有足夠的知識和資源可以獨(dú)自解決所有問題，即使是政府也是如此。因此公共事務(wù)的組織與現(xiàn)實不得不依賴于眾多的利益相關(guān)者通過交換彼此有限的資源而共享知識，通過談判達(dá)成一致從而采取有效的集體行動。治理的權(quán)力不再局限于政府，私營部門、社區(qū)組織、志愿團(tuán)體乃至個人都是治理的主體，都擁有治理的權(quán)力。并且由于單個主體的資源有限，各個主體分不出主次，只有共同參與，相互依賴，才能夠就特定公共問題進(jìn)行協(xié)調(diào)并制定共同的行動策略。格里·斯托克把權(quán)力依賴定義為三個方面：“致力集體行動的組織必須依靠其他組織；為求達(dá)到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各個參與者的資源，而且也取決于游戲的規(guī)則以及進(jìn)行交換的環(huán)境。” [5]

近幾十年來，我國的村民自治得到了較快的發(fā)展，四個“民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督）在絕大部分地方也得以實施和運(yùn)行。治理理論興起以來，不少學(xué)者用“鄉(xiāng)村治理”來描述村民自治，將村民自治直接等同于鄉(xiāng)村治理，在他們看來，村民自治也是多主體參與的管理，這在一定程度上也是對治理理論的誤讀，因為治理理論與一般管理方式之間的區(qū)別不只是參與主體的多元化，最關(guān)鍵的區(qū)別卻在于各主體之間的特有權(quán)力關(guān)系，即彼此之間權(quán)力上的相互依賴性，沒有一個最高的權(quán)威發(fā)號施令，權(quán)威在各主體之間自由流動。村民自治雖然也是按照四個“民主”原則運(yùn)行，但是其中的三種主要參與主體村干部、鄉(xiāng)村精英和普通民眾對決策的影響差別很大，部分地區(qū)村干部或鄉(xiāng)村精英可以左右決策，而普通民眾影響力微弱，各參與主體之間更多的是一種主動決策與被動配合的關(guān)系，而不是相互依賴的權(quán)力關(guān)系。村民自治尚處于有待進(jìn)一步完善的發(fā)展過程中，是介于傳統(tǒng)管理與現(xiàn)代治理之間的一種管理形式，是一種有望發(fā)展為治理的有潛力的形式，但把現(xiàn)階段的村民自治完全等同于“鄉(xiāng)村治理”并不恰當(dāng)。

（三）合作互惠的長遠(yuǎn)行動策略。

合作互惠與主體間的權(quán)力依賴性是緊密相關(guān)的，因為各治理主體資源有限，權(quán)力相互依賴，行動者在采取個人的行動策略時必然要考慮到其他行為者的策略。在反復(fù)的治理實踐中，博弈局面重復(fù)出現(xiàn)，因此行為者會傾向于選擇建立長期的合作關(guān)系而不是短時期的最有利于自己的策略。在中國，從政府到地方再到個人，治理理論的這種長期互惠行動策略都有待進(jìn)一步建立和健全。一些政府官員為了政績而做的短時形象工程、大型公司對公共資源的過度開采等等行為，都是一種短期的博弈策略，距離治理理論的長遠(yuǎn)合作策略還有很大的差距。

（四）共同學(xué)習(xí)的政策過程。

無論是傳統(tǒng)的統(tǒng)治、管理還是現(xiàn)代治理，其實質(zhì)都在于做出對成員具有約束力的決策，從而實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。與政治統(tǒng)治和傳統(tǒng)管理中的上層決策下層執(zhí)行的政策模式不同，自組織的合作網(wǎng)絡(luò)中的政策是各治理主體共同學(xué)習(xí)的產(chǎn)物。在合作網(wǎng)絡(luò)中，各主體共同協(xié)商制定出政策方案，并隨著環(huán)境和條件的變化不斷學(xué)習(xí)與改進(jìn)。政策也就在不斷學(xué)習(xí)協(xié)商的過程中進(jìn)一步修正和完善。

部分學(xué)者用“地方治理”來描繪中國許多地區(qū)民主發(fā)展和管理的改革嘗試，并將這類改革直接視之為治理理論的實踐，這也是對治理理論“共同學(xué)習(xí)政策”的誤讀。雖然中央賦予地方更大的權(quán)力和權(quán)限，甚至給予民族自治地方以特別立法權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)予以特殊的優(yōu)惠政策等等，但這與治理所強(qiáng)調(diào)的制度化和法治不同，治理所強(qiáng)調(diào)的制度化和法治需要分權(quán)和放權(quán)，使治理活動的展開具有權(quán)力結(jié)構(gòu)上的空間。中國單一制的國家結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)體制，使地方的自主權(quán)和自治權(quán)不足。上級頒布政策，下級執(zhí)行，缺少共同學(xué)習(xí)制定政策的權(quán)力空間。因此不能把目前一些地方的改革與管理創(chuàng)新誤讀為治理。要真正實現(xiàn)治理，還需要在服從國家統(tǒng)一的法律與法規(guī)的前提下，通過調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)而實現(xiàn)一定程度的放權(quán)。

三、元治理——對政府在治理中的角色和功能的誤讀

與政府失靈和市場失靈一樣，治理有時也會面臨失敗的困難。針對治理的失敗，西方學(xué)者提出了“元治理”的概念以彌補(bǔ)其不足。然而，國內(nèi)部分學(xué)者對治理理論的這種元治理多有誤解，其中最典型的觀念有兩種：一是把元治理視為政府對社會的放權(quán)。把國家與社會、國家與市場的關(guān)系看作此消彼長的關(guān)系，認(rèn)為在元治理中，國家只需實現(xiàn)其最簡單的基本功能，其他權(quán)力歸還社會即可。二是把“元治理”理解為政府在治理過程中起主導(dǎo)作用，居中心地位。

這兩種觀念偏離了“元治理”的真正涵義。元治理是西方治理理論家針對治理本身的失敗而提出的應(yīng)對策略。治理理論在西方的廣泛應(yīng)用，源于全球化和信息化背景下西方福利國家的管理危機(jī)和自由市場與科層官僚制引發(fā)的資源配置和調(diào)節(jié)機(jī)制的危機(jī)。治理理論是基于國家和市場的作用都充分發(fā)揮的基礎(chǔ)上為彌補(bǔ)其不足而提出的，國家、市場和社會并不是此消彼長的關(guān)系，而是相互合作與促進(jìn)的關(guān)系，因為單獨(dú)的市場由于自由競爭追逐私利難以提供公共產(chǎn)品以實現(xiàn)公共利益，單獨(dú)的政府又會因為缺乏競爭而導(dǎo)致效率低下，并且還會因為缺乏動力而滋生腐敗行為。因此只有政府、市場和社會三方合作，才能克服單一市場力量或政府力量的問題與缺陷，而更好地實現(xiàn)公共利益。然而，“由于社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，透明度日益減少，要對社會目標(biāo)在一個時間和空間范圍進(jìn)行調(diào)整——不管是通過市場、國家、伙伴組織還是其他機(jī)制——的大多數(shù)嘗試以失敗告終的可能性最大?！?[1]詹·庫伊曼用動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性來描繪社會系統(tǒng)的這種新狀況，治理理論正是面臨著這種復(fù)雜的狀況。與國家和市場相比，“治理長于橫向協(xié)調(diào)及伙伴關(guān)系、協(xié)商、規(guī)范，但卻陋于通盤權(quán)衡以及就局部政策管轄范圍之內(nèi)的問題做決斷。但游戲是難得在勢均力敵的對手間進(jìn)行的?！@樣，治理的一個根本性的短處在于它的技術(shù)官僚傾向，在于它要通過市場式的決策排斥政治來治理社會?！?[9]因此治理理論也很可能失敗。所謂治理失敗是指各治理主體由于缺乏參與動力、信息不充分、權(quán)力關(guān)系不對等等原因而導(dǎo)致協(xié)同合作不能成功，無法達(dá)成共識，從而難以順利決策，并解決共同利益問題。

“元治理”正是針對治理失敗而采取的補(bǔ)救措施，因此，“元治理”并非部分學(xué)者理解的簡單的政府放權(quán)，如沈榮華認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化的三大趨勢之一是“以政府放權(quán)換取市場活力”。 [10]“元治理”是針對治理的治理，是在政府和市場各自充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上堅守自身的權(quán)力邊界，不該管的不強(qiáng)行管理。中國本身就是一個政府主導(dǎo)型的社會，簡單的政府放權(quán)可能會導(dǎo)致混亂和無序。面對著日益復(fù)雜的社會事務(wù)，政府的確不需要事無巨細(xì)一一親手管理，而是要跳出具體事務(wù)，抓大放小，更多地發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)和溝通的功能，這也是現(xiàn)代國家能力的體現(xiàn)。另一方面，“元治理”也不等于政府依然在治理中占據(jù)主導(dǎo)和中心地位。如李澄認(rèn)為，元治理更有國家中心的意味，元治理是“向國家的回退”。 [11]這顯然是對元治理中國家與政府地位的誤解，治理本來就主張去中心化，國家在元治理中的角色更多的是組織協(xié)調(diào)，而不是權(quán)力重新集中于國家?！霸卫硪膊豢苫焱诮⒁粋€至高無上的、一切治理安排都要服從的政府。相反，它承擔(dān)的是設(shè)計機(jī)構(gòu)制度，提出遠(yuǎn)景設(shè)想的功能。” [1]

對“元治理”的這種誤讀在于，對政府在治理體系中所扮演的角色認(rèn)識不準(zhǔn)。嚴(yán)格地說，國家在治理體系中扮演兩種角色，履行兩種主要功能。一是作為主體之一參與治理。治理不再意味著一套一成不變的管理方式，它涉及的是復(fù)雜和多元關(guān)系的管理，國家、市場、社會多方合作制定政策。政府不再是最高權(quán)威，也要通過談判合作并貢獻(xiàn)自己的資源從而形成公共政策。二是扮演“元治理”角色。國家要負(fù)責(zé)制定治理的基本規(guī)則，在規(guī)則沖突和環(huán)境變化時履行協(xié)調(diào)的功能，確保社會的正常有序運(yùn)行。

鮑勃·杰索普把政府的元治理分為制度和戰(zhàn)略兩個方面。在制度上，元治理要求政府提供治理的基本原則，從而在各治理體系內(nèi)部發(fā)生沖突時或?qū)χ卫泶嬖诜制鐣r充當(dāng)“調(diào)解人”，為了系統(tǒng)整合的利益和公共利益而進(jìn)行平衡。在戰(zhàn)略上，治理理論打破了傳統(tǒng)管理所依靠的路徑、正式的權(quán)威和規(guī)章制度，政府在治理時不完全壟斷一切合法權(quán)力。政府的職能從注重控制轉(zhuǎn)向合作與協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語

治理理論興起以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界做了大量的引介工作，進(jìn)行了廣泛的探討和研究，并表現(xiàn)出以下幾種理論傾向：一是主張以政府為主導(dǎo)，通過擴(kuò)大公民和社會組織的參與來實現(xiàn)治理。二是主張通過培育公民社會、發(fā)展第三部門和非政府組織來實現(xiàn)對公共事務(wù)的治理。三是進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村、社區(qū)的地方民主實踐，實現(xiàn)基層治理。我國正處于社會轉(zhuǎn)型的利益沖突與結(jié)構(gòu)調(diào)整期，管理危機(jī)多發(fā)。學(xué)者們緊密結(jié)合現(xiàn)實，將治理理論與中國現(xiàn)代國家構(gòu)建、政治和行政體制改革聯(lián)系起來，對國外治理理論引介、再造、有選擇有針對性地運(yùn)用，對于解決改革開放以來帶來的一系列復(fù)雜的社會與政治問題，無疑是有益的。但有兩點(diǎn)是值得注意的：其一，不能背離治理的基本精神與理念，而將治理簡單地或變相地歸于傳統(tǒng)的政府管理和新公共管理之列。治理行為是與多元結(jié)構(gòu)多元利益的現(xiàn)代社會相適應(yīng)的現(xiàn)代管理方式，尤其是在全球化所導(dǎo)致的民族國家政府對公共事務(wù)管理壟斷局面的終結(jié)和社會各方參與力量不斷成長的背景下，治理理論在中國具有應(yīng)用的土壤，它具有能解決傳統(tǒng)政府管理無法解決的問題的優(yōu)勢，正因如此，中央特別強(qiáng)調(diào)，尤其是十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定為全面深化改革的總目標(biāo)。其二，關(guān)于治理的具體形式問題。由于治理過程的動態(tài)性和不確定性，使得治理在具體實踐中表現(xiàn)出不同的形式。這也為治理的創(chuàng)新提供了更大的空間，不同地域的人們應(yīng)該基于不同的制度環(huán)境和社會條件，結(jié)合本國國情進(jìn)行探討與創(chuàng)新適合本國實踐的治理模式或形式。