王昌奎，王勐視

(重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000)

2014 年黨的十八屆四中全會(huì)明確提出要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這無(wú)疑為中國(guó)一直深陷困局的環(huán)境公益訴訟再次注入了一針“強(qiáng)心劑”。中國(guó)的環(huán)境公益訴訟起步于20 世紀(jì)90 年代后期，雖然理論探討活躍，但司法實(shí)踐卻一直處于摸索階段，成功的案例極少。2012 年修訂的《民事訴訟法》第55 條為中國(guó)環(huán)境公益訴訟打開(kāi)了一扇門(mén)①該法第55 條明確規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。，但該條并沒(méi)有明確具體由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)②“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”這一表述太籠統(tǒng)、太模糊。全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室主任姚紅認(rèn)為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指環(huán)保等行政機(jī)關(guān)，并不包括檢察機(jī)關(guān)。但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，在絕大多數(shù)環(huán)境污染損害事故中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)往往是責(zé)任者，因此由環(huán)保行政機(jī)關(guān)來(lái)啟動(dòng)也不合適，而檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表來(lái)代表國(guó)家提起公益訴訟相對(duì)更合適。將公民個(gè)人排除在外也值得商榷。雖然公民個(gè)人能力有限，但不賦予公民個(gè)人對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，與黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要建立公眾參與的環(huán)保機(jī)制也明顯不合拍，且公民個(gè)人是環(huán)境公共利益的最終受益者，是監(jiān)督權(quán)的最終來(lái)源，在環(huán)境污染損害事故中往往是直接受害者，其監(jiān)督積極性最高，監(jiān)督范圍最廣。?如何啟動(dòng)③沒(méi)有明確如何協(xié)調(diào)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的訴權(quán)，如何讓他們形成一個(gè)統(tǒng)一的整體，誰(shuí)先啟動(dòng)，誰(shuí)后啟動(dòng)，如何防止濫訴。?何時(shí)啟動(dòng)④沒(méi)有明確應(yīng)該在何時(shí)啟動(dòng)公益訴訟程序，是在發(fā)生污染損害威脅時(shí)啟動(dòng)，還是實(shí)際發(fā)生污染損害后果后才能啟動(dòng)。?所以中國(guó)《民事訴訟法》第55 條實(shí)施兩年多來(lái)，中國(guó)環(huán)境公益訴訟的困難局面并未得到明顯的改善。那么，中國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度到底該如何完善?

一、環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)模式概述

通說(shuō)認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟就是指以國(guó)家環(huán)境利益、社會(huì)環(huán)境利益或不特定多數(shù)人的環(huán)境利益為訴訟標(biāo)的的訴訟⑤“公益訴訟”不等于“公訴”，“公益訴訟”以訴訟標(biāo)的之性質(zhì)為劃分依據(jù)，主要是相對(duì)私益訴訟而言，而“公訴”則以原告的身份性質(zhì)為劃分依據(jù)，是相對(duì)“私人訴訟”而言?！八饺嗽V訟”與自訴、私益訴訟不同，“私人訴訟”僅指以私人名義提起的訴訟，原告與訴訟標(biāo)的不必存在直接利害關(guān)系。公益訴訟可由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家的名義提起，也可由公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體以私人名義提起，因此“私人訴訟”是建立公益訴訟制度必須建立的一個(gè)概念，否則公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟無(wú)法歸類?！八饺嗽V訟”只有在公益訴訟領(lǐng)域才有存在的必要。國(guó)家建立環(huán)境公益訴訟制度的主要目的主要是為了解決公共環(huán)境利益無(wú)人、無(wú)法、無(wú)力申請(qǐng)司法救濟(jì)問(wèn)題，由于涉及特定利害關(guān)系人的環(huán)境利益的環(huán)境侵害案件可依現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》獲得司法救濟(jì)，所以不宜將其列入環(huán)境公益訴訟范疇。，主要有環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟三種類型⑥目前中國(guó)理論界針對(duì)環(huán)境公益訴訟的類型持有不同觀點(diǎn)，多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)分為環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟兩種。但筆者認(rèn)為，對(duì)環(huán)境公益的侵害包括民事的、行政的、刑事的侵害，因而環(huán)境公益訴訟理應(yīng)分為環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事公益訴訟。環(huán)境刑事公益訴訟不同于環(huán)境刑事公訴，但因環(huán)境刑事公訴職能由檢察機(jī)關(guān)以國(guó)家名義提起，不存在自訴，更不允許公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體提起“私人訴訟”，因此，根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境刑事公益訴訟的范圍與環(huán)境刑事公訴的范圍一樣。環(huán)境刑事公益訴訟并非環(huán)境刑事附帶民事訴訟，后者應(yīng)歸為環(huán)境民事公益訴訟范疇。。公益訴訟制度起源于羅馬法，環(huán)境公益訴訟則為美國(guó)于20 世紀(jì)70 年代首創(chuàng)。之后，日本、瑞典也相繼建立了環(huán)境公益訴訟制度。根據(jù)各國(guó)的立法與實(shí)踐，環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)模式大概可作如下分類。

(一)一元啟動(dòng)模式與多元啟動(dòng)模式

這是根據(jù)啟動(dòng)主體不同而作的分類?！耙辉獑?dòng)模式”即只授權(quán)給一個(gè)主體來(lái)啟動(dòng)，通常由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起。如《法國(guó)民事訴訟法》就有這樣的規(guī)定:“于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會(huì)……除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序，進(jìn)行訴訟?！保?］“多元啟動(dòng)模式”即允許兩個(gè)或者兩個(gè)以上的主體分別提起⑦實(shí)行多元化啟動(dòng)模式的國(guó)家做法很多，有的國(guó)家只有公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織才有權(quán)提起，公民個(gè)人無(wú)權(quán)提起;有的國(guó)家除了公訴機(jī)關(guān)和社會(huì)組織之外，公民也有權(quán)提起。。美國(guó)自1970 年《清潔空氣法》頒布后，通過(guò)聯(lián)邦法院在司法判例中的積極解釋，現(xiàn)已將環(huán)境公益訴訟的原告范圍擴(kuò)大到檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、社會(huì)團(tuán)體乃至公民個(gè)人，且起主要作用的還是普通公民［2］。在德國(guó)，任何公民，只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的權(quán)利，無(wú)論侵權(quán)案件是否發(fā)生，也不論是否涉及到本人的利益，都有權(quán)提起憲法訴訟。印度也將環(huán)境侵害的起訴資格賦予給了全體公民［3］。

(二)直接啟動(dòng)模式與間接啟動(dòng)模式

這是根據(jù)啟動(dòng)程序不同而作的學(xué)理分類?！爸苯訂?dòng)模式”即原告發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染侵害行為后，有權(quán)直接向法院提起訴訟，訴前無(wú)任何前置程序。大陸法系國(guó)家多采用這種模式。如1962 年1 月19 日日本最高裁判所判決認(rèn)可的浴池營(yíng)業(yè)者提起的因某浴池營(yíng)業(yè)許可證違反公共浴池設(shè)置必須距其他浴池250 米以上的規(guī)定而要求確認(rèn)其無(wú)效的請(qǐng)求一案，1970 年10 月14 日東京地方裁判所判決的關(guān)于過(guò)街橋設(shè)置可能妨害道路通行權(quán)、侵害環(huán)境權(quán)并損害健康的請(qǐng)求一案［4］，訴前均未經(jīng)過(guò)任何前置程序。“間接啟動(dòng)模式”即訴前要經(jīng)過(guò)一定的前置審查，之后才能起訴。英美法系國(guó)家一般采取這種模式。如美國(guó)《清潔水法》規(guī)定，任何公民根據(jù)該法向法院提起訴訟，必須在起訴前60 天將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局，否則法院將不予受理［5］。這60 天被稱為通告期。該法規(guī)定通告期，目的是給聯(lián)邦環(huán)保局一個(gè)機(jī)會(huì)，以便其能采取有力措施制止違法行為。

(三)事后追懲模式與事前預(yù)防模式

這是根據(jù)啟動(dòng)時(shí)間不同所作的學(xué)理分類。“事后追懲模式”即原告僅可對(duì)已經(jīng)發(fā)生的危害社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟，要求對(duì)致害行為人實(shí)行制裁，使之停止侵害，恢復(fù)社會(huì)公共利益。世界上大多數(shù)國(guó)家都采用這種模式?！笆虑邦A(yù)防模式”即原告有權(quán)對(duì)給環(huán)境公共利益造成重大危險(xiǎn)的違法行為提起訴訟。如美國(guó)《清潔水法》第505 條規(guī)定，公民可在聯(lián)邦環(huán)保局或各州對(duì)將來(lái)的民事或刑事違法者提起公訴時(shí)介入［6］。

二、探索中國(guó)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)模式的歷史背景

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)的環(huán)境污染、資源損耗和生態(tài)破壞不斷加劇。四川沱江重大污染事件⑧2004 年沱江“3.02”特大水污染事故:川化股份公司第二化肥廠將大量高濃度工業(yè)廢水排進(jìn)沱江，導(dǎo)致沿江簡(jiǎn)陽(yáng)、資中、內(nèi)江三地近100 萬(wàn)群眾被迫停水26 天，50 萬(wàn)公斤網(wǎng)箱魚(yú)死亡，沿岸大批工業(yè)企業(yè)及服務(wù)行業(yè)被迫停產(chǎn)停業(yè)，直接經(jīng)濟(jì)損失約2.19 億元，被破壞的生態(tài)需要5 年時(shí)間來(lái)恢復(fù)。、松花江苯污染事件⑨2005 年11 月13 日，中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林分公司雙苯廠因操作失誤發(fā)生劇烈爆炸，致100 噸劇毒、致癌的苯類污染物直接進(jìn)入松花江水體，形成的污染帶在中國(guó)境內(nèi)歷時(shí)42 天，哈爾濱市400 多萬(wàn)人被迫停水4 天，造成直接經(jīng)濟(jì)損失6 908 萬(wàn)元。、太湖藍(lán)藻事件等環(huán)境污染破壞事故頻頻暴發(fā)⑩有專家稱，松花江事件標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了水污染事故的高發(fā)期，2007 年以來(lái)太湖、滇池、巢湖的藍(lán)藻污染事件接連暴發(fā)則標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了水污染密集暴發(fā)階段。，標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)環(huán)境已進(jìn)入高危狀態(tài)和事故高發(fā)期[7](表1)。

表1 中國(guó)環(huán)境污染破壞事故情況

隨著環(huán)境污染破壞事故的增多，環(huán)境糾紛也越來(lái)越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998 年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境污染破壞事故和環(huán)境糾紛均呈逐年急劇上升趨勢(shì)，后者在2003 年便突破了50 萬(wàn)件，2006 年更是突破了70 萬(wàn)件［8］。然而，遺憾的是，中國(guó)環(huán)境公益訴訟卻被“主體資格”卡住了瓶頸?中國(guó)民事、行政兩大訴訟法均規(guī)定原告必須與案件有直接利害關(guān)系，從而排除了公民、法人、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟的資格。參見(jiàn)張?chǎng)巍吨黧w資格存在瓶頸，環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)鑰匙該誰(shuí)拿》(《法制日?qǐng)?bào)》2005-11-03(5))。，在理論和立法上均遭遇困局，環(huán)境公共利益長(zhǎng)期陷入無(wú)人、無(wú)力、無(wú)法申請(qǐng)司法救濟(jì)的困境，大量環(huán)境污染損害案件最終都只能繞道司法渠道，甚至不了了之(表2)?！稛o(wú)極》劇組破害生態(tài)環(huán)境案罰款了事?2004 年5 月至6 月，電影《無(wú)極》劇組在云南省香格里拉縣碧沽天池進(jìn)行外景拍攝過(guò)程中，為修建沙石道路、棧道及“海棠精舍”，劇組共毀壞并占用高山草甸及灌木林地500 平方米，破壞了碧沽天池周?chē)淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，后被罰款9 萬(wàn)元.，圓明園防滲工程案?2005 年2 月，圓明園管理局耗巨資在圓明園湖底鋪防滲膜，蘭州大學(xué)客座教授張正春發(fā)現(xiàn)后認(rèn)為這項(xiàng)工程會(huì)破壞圓明園的生態(tài)環(huán)境，將造成一場(chǎng)生態(tài)災(zāi)難，呼吁拆除防滲膜。4 月1 日環(huán)保總局以該工程未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估為由通知停工，并于4 月13 日舉行聽(tīng)證會(huì)，結(jié)果引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議。7 月5 日，環(huán)?？偩止肌秷A明園東部湖底防滲工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)》，指出防滲工程造成水生生態(tài)嚴(yán)重破壞，推薦綜合改進(jìn)方案，但最終防滲膜“生米煮成熟飯”。和松花江污染案無(wú)果而終?2005 年12 月7 日，松花江苯污染事件發(fā)生后不久，北京大學(xué)法學(xué)院三位教授和三位研究生向黑龍江省高級(jí)人民法院提起了國(guó)內(nèi)第一起以自然物(鱘鰉魚(yú)、松花江、太陽(yáng)島)作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，要求法院判決被告吉林石化分公司及其母公司賠償100 億元人民幣，用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，以恢復(fù)松花江流域的生態(tài)平衡，保障鱘鰉魚(yú)的生存權(quán)利、松花江和太陽(yáng)島環(huán)境清潔的權(quán)利以及自然人原告旅游、欣賞美景和美好想象的權(quán)利。黑龍江省高院拒絕接受訴狀，而是以口頭方式通知“本案與你們無(wú)關(guān)、不屬于法院受案范圍，等待國(guó)務(wù)院指示”。就是例證。

表2 中國(guó)環(huán)境事故、環(huán)境糾紛、環(huán)境訴訟情況(件)

數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒(2004-2009 年)

環(huán)境污染破壞案件數(shù)量與環(huán)境訴訟案件數(shù)量的巨大反差引起了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，大家紛紛呼吁，應(yīng)盡快建立健全環(huán)境公益訴訟制度(表3)。

三、中國(guó)環(huán)境公益訴訟模式的立法與實(shí)踐

(一)立法建制情況

中國(guó)環(huán)境公益訴訟的有關(guān)規(guī)定最早可追溯到1999 年12 月的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。該法明確規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。2002 年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次提出了“環(huán)境權(quán)”和“公眾環(huán)境權(quán)益”概念。2005 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》正式提出了“環(huán)境公益訴訟”概念。同年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出“研究建立環(huán)境民事行政公訴制度”。2010 年最高人民法院《關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見(jiàn)》正式賦予了環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)以環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)。2012 年修定的《民事訴訟法》正式賦予了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”以環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)，標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度正式建立。2014 年十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。在社會(huì)各界的大力推動(dòng)下，貴州、江蘇、云南等地司法機(jī)關(guān)先后制定地方規(guī)范性文件，對(duì)環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體、受案范圍等作了原則性規(guī)定(表4)。

表3 中國(guó)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的呼吁情況

表4 各地對(duì)環(huán)境公益訴訟建章立制情況［9-12］

(二)提起訴訟情況

檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人等社會(huì)各界積極嘗試著投身司法實(shí)踐，不斷提起環(huán)境公益訴訟，與污染破壞環(huán)境資源的不法行為作斗爭(zhēng)，保護(hù)環(huán)境資源，保護(hù)社會(huì)公共利益，但案件數(shù)量非常少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2010 年，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟11 件，政府職能部門(mén)提起訴訟4 件，環(huán)保組織提起訴訟1 件，公民個(gè)人提起8 件(未被受理的不包括在內(nèi))，平均每年分別為0.6、0.2、0.06、0.5 件(表5)。

表5 環(huán)境公益訴訟典型案例?

(三)法院受理情況

中國(guó)各級(jí)地方人民法院持小心謹(jǐn)慎的態(tài)度，慢慢打開(kāi)了環(huán)境公益訴訟的大門(mén)，嘗試著受理環(huán)境公益訴訟案件。貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市法院、江蘇無(wú)錫兩級(jí)法院、云南省昆明市法院、玉溪市法院都分別成立了環(huán)境保護(hù)審判庭。但從目前已公開(kāi)發(fā)布的環(huán)境公益訴訟案例看，法院受案數(shù)量相當(dāng)有限(表6)。

從表6 可以看出，從1994-2010 年，全國(guó)法院17 年共受理環(huán)境公益訴訟案件22 件，平均每年只有1.3件。從各省市看，只有13 個(gè)省市受理過(guò)環(huán)境公益訴訟案件，且絕大部分省市只有1 件，受案最多的貴州、四川、浙江也分別只有3 件，還有21 個(gè)省市沒(méi)有受理過(guò)環(huán)境公益訴訟案。特別是環(huán)境污染損害較為嚴(yán)重的西部，12 個(gè)省市只有4 個(gè)省市受理過(guò)環(huán)境公益訴訟案①對(duì)公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件，中國(guó)多數(shù)法院采用拒絕受理的做法，因而實(shí)際起訴的案件數(shù)量可能遠(yuǎn)大于上述數(shù)據(jù)，但因未進(jìn)入訴訟程序而無(wú)法統(tǒng)計(jì)。參見(jiàn)張豐芹、曾祥生《我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及出路》(《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009 年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(年會(huì))論文集》)。。

(四)法院裁判情況(表7)

從表7 可以看出，中國(guó)環(huán)境公益訴訟敗訴者多勝訴者少。特別是公民個(gè)人提起的訴訟，更是累訴累敗，且敗訴的主要原因基本上都是“主體資格”不適格，都與環(huán)境污染損害事實(shí)沒(méi)有直接利益關(guān)系。

總之，中國(guó)環(huán)境公益訴訟基本上采用的是多元、直接、事后啟動(dòng)模式，立法部門(mén)和審判機(jī)關(guān)都趨向于將環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)賦予給檢察機(jī)關(guān)、政府職能部門(mén)和環(huán)保組織，公民個(gè)人、自然物均被排除在外。

表6 全國(guó)法院系統(tǒng)受理環(huán)境公益訴訟案件情況?

表7 不同啟動(dòng)主體在環(huán)境公益訴訟中的勝訴、敗訴情況［9］

四、學(xué)界對(duì)中國(guó)環(huán)境公益訴訟模式的爭(zhēng)論

環(huán)境公益訴訟到底該由誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)?啟動(dòng)主體如何確定?啟動(dòng)時(shí)機(jī)如何選擇?啟動(dòng)程序如何設(shè)計(jì)?學(xué)界眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

(一)關(guān)于啟動(dòng)主體的爭(zhēng)論

主要觀點(diǎn)有兩種:一元論與多元論。一元論者認(rèn)為應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)專門(mén)行使環(huán)境公益訴訟權(quán)，公民和環(huán)保組織只能請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)提起，無(wú)權(quán)直接提起。理由有三:一是檢察機(jī)關(guān)無(wú)論作為公訴人還是作為監(jiān)督者，其主要職責(zé)都在于保護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，并不存在自身直接利益，公益性無(wú)可質(zhì)疑;而公民和環(huán)保組織則無(wú)保護(hù)社會(huì)公共利益的動(dòng)力和壓力，面對(duì)多元復(fù)雜的公共利益，他們通?？赡軙?huì)選擇性地保護(hù)與自己最密切的那部分公益。二是被告大多很強(qiáng)勢(shì)，公民個(gè)人和環(huán)保組織的訴訟能力都有限，無(wú)力對(duì)抗這些強(qiáng)勢(shì)群體;而檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)素質(zhì)相對(duì)更高。三是如果賦予公民個(gè)人、環(huán)保組織等多個(gè)主體以訴權(quán)，法院將面臨巨大的壓力，整個(gè)社會(huì)將為之付出巨大的成本。多元論者認(rèn)為，應(yīng)將環(huán)境公益起訴權(quán)同時(shí)賦予給多個(gè)主體，動(dòng)員全國(guó)各界通過(guò)多個(gè)渠道對(duì)公共利益進(jìn)行司法救濟(jì)。如果由檢察機(jī)關(guān)專門(mén)行使環(huán)境公益訴權(quán)，權(quán)力過(guò)分壟斷，誰(shuí)也不敢保證檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員會(huì)利用這一職權(quán)與相關(guān)部門(mén)進(jìn)行交易。且由于財(cái)力、人力和物力的原因，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的數(shù)量也絕對(duì)不會(huì)很大，很多公共利益勢(shì)必難以得到保護(hù)。如果檢察機(jī)關(guān)怠于行使該職權(quán)，老百姓將無(wú)可奈何。采用多元啟動(dòng)模式則有利于拓寬救濟(jì)渠道。多元論內(nèi)部又圍繞檢察機(jī)關(guān)、政府職能部門(mén)、環(huán)保組織、公民個(gè)人、自然物展開(kāi)了爭(zhēng)論。特別是2012 年修定的《民事訴訟法》，圍繞檢察機(jī)關(guān)、政府職能部門(mén)到底誰(shuí)有權(quán)提起公益訴訟之爭(zhēng)尤為激烈?其具體爭(zhēng)議內(nèi)容見(jiàn)本文第一部分，此不贅述。(表8)。

表8 多元論者對(duì)賦予各種主體的爭(zhēng)論［13-19］

(二)關(guān)于啟動(dòng)程序之爭(zhēng)論

這種爭(zhēng)論是在承認(rèn)多元啟動(dòng)模式的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。主要有兩種觀點(diǎn):直接啟動(dòng)說(shuō)與間接啟動(dòng)說(shuō)。直接啟動(dòng)說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人確定為環(huán)境公益訴訟的主體，無(wú)論哪一類主體發(fā)現(xiàn)侵害公益現(xiàn)象，均可向法院直接提起訴訟。法院先受理哪一類主體提起的公益訴訟，這一主體就取得了訴訟優(yōu)先權(quán)，其他主體不能再就同一標(biāo)的提起公益訴訟。這種模式程序簡(jiǎn)便、周期短，訴訟成本相對(duì)較小。間接啟動(dòng)說(shuō)認(rèn)為，應(yīng)設(shè)計(jì)一定的前置審查程序，對(duì)啟動(dòng)主體的訴權(quán)進(jìn)行一定控制。其具體理由:一是有利于給政府職能部門(mén)一個(gè)緩沖期，讓他們?nèi)ゼm正環(huán)境違法行為;二是有利于對(duì)公民的公益訴訟權(quán)利進(jìn)行控制，防止濫訟問(wèn)題的發(fā)生;三是有利于將大多數(shù)環(huán)境糾紛解決在行政救濟(jì)階段，節(jié)約司法資源。

間接啟動(dòng)說(shuō)中，圍繞提起公益訴訟到底該以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，還是以政府職能部門(mén)或公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體為主導(dǎo)展開(kāi)了深入討論。

1.檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)說(shuō)

該種觀點(diǎn)認(rèn)為，在賦予公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)一個(gè)檢察機(jī)關(guān)前置審查程序［12，20］。理由如下:一是既可以彌補(bǔ)公民自身訴訟能力不足，又可彌補(bǔ)公民訴訟動(dòng)力不足，讓公民沒(méi)有能力或沒(méi)有興趣訴訟的領(lǐng)域不再成為真空地帶。二是檢察機(jī)關(guān)具有公益代表性。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的建議還有質(zhì)疑，但贊成的意見(jiàn)已經(jīng)成為主流觀點(diǎn)。三是檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告有法律依據(jù)。除了《民事訴訟法》第55 條之外，中國(guó)《刑事訴訟法》第53 條第2 款更是其提起公益訴訟的直接依據(jù)?中國(guó)《刑事訴訟法》第53 條第2 款規(guī)定:“如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟”。。四是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中也容易得到法院認(rèn)可，國(guó)外由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟已成為一種慣例。

2.政府職能部門(mén)主導(dǎo)說(shuō)

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家環(huán)境利益受到損害時(shí)，應(yīng)由政府職能部門(mén)作為第一順序的原告［21］。理由如下:根據(jù)中國(guó)法律規(guī)定，政府職能部門(mén)的主要職責(zé)就是保護(hù)國(guó)家環(huán)境資源或公共環(huán)境利益，當(dāng)國(guó)家所有的河流、海洋、天然漁業(yè)資源、野生動(dòng)物資源、土地資源受到污染損害時(shí)，政府職能部門(mén)有義務(wù)采取相應(yīng)的保護(hù)措施，否則是瀆職。檢察機(jī)關(guān)和政府職能部門(mén)都具有保護(hù)公共利益的職能，但政府職能部門(mén)是公共職能的直接承擔(dān)者，他們有義務(wù)采取相應(yīng)的救濟(jì)行動(dòng)，而檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)主要是監(jiān)督。如果由檢察機(jī)關(guān)先采取行動(dòng)，就有越俎代庖之嫌，而且會(huì)導(dǎo)致政府職能部門(mén)的懶惰習(xí)性。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以向相應(yīng)的政府職能部門(mén)提出檢察建議，督促他們采取相關(guān)的保護(hù)行動(dòng)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不予回應(yīng)，或者回應(yīng)不恰當(dāng)，拒絕采取保護(hù)行動(dòng)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可起訴。當(dāng)政府職能部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)都不采取行動(dòng)時(shí)，環(huán)保組織和公民個(gè)人可以提起公益訴訟。

3.公民或環(huán)保組織主導(dǎo)說(shuō)

這種觀點(diǎn)主張建立以普通公民和環(huán)保組織為主導(dǎo)而以檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的環(huán)境公益訴訟模式［22］。環(huán)境公益訴訟的目的在于為公民以訴訟方式參與環(huán)境保護(hù)管理提供暢通的渠道，這一目的決定了起訴權(quán)必須從國(guó)家主導(dǎo)型逐漸向社會(huì)主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。將環(huán)境公益訴訟主導(dǎo)權(quán)賦予公民和環(huán)保組織，符合公益訴訟的宗旨和環(huán)境保護(hù)公眾參與的發(fā)展趨勢(shì)。只有以公民和環(huán)保組織為主導(dǎo)，才能最大限度地激發(fā)公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的熱情，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。環(huán)保組織具有民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性、公益性等特征，其利益與公眾的利益一致，將環(huán)境公益起訴權(quán)賦予環(huán)保組織其實(shí)也就是賦予公民。

(三)關(guān)于啟動(dòng)時(shí)間的爭(zhēng)論

主要也存在兩種觀點(diǎn):“事后追懲說(shuō)”與“事前預(yù)防說(shuō)”?！笆潞笞窇驼f(shuō)”認(rèn)為，只有當(dāng)損害社會(huì)公共利益的環(huán)境污染損害行為客觀上已經(jīng)發(fā)生時(shí)，才允許起訟。因?yàn)椴捎檬潞笞窇湍Ｊ?，環(huán)境污染損害已經(jīng)發(fā)生，事實(shí)清楚，調(diào)查取證相對(duì)容易，敗訴的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。如果采用事前預(yù)防模式，調(diào)查取證非常困難，社會(huì)輿論支持力度不大，敗訴風(fēng)險(xiǎn)大。世界上大多數(shù)國(guó)家多采取事后追懲模式?！笆虑邦A(yù)防說(shuō)”認(rèn)為違法行為有對(duì)環(huán)境公共利益造成污染損害危險(xiǎn)威脅時(shí)即可以起訴。如果采用事前預(yù)防模式，可以提前為環(huán)境污染損害者敲響警鐘，可在一定程度上防止環(huán)境污染損害后果發(fā)生，至少可減少損失。環(huán)境污染損害一旦發(fā)生，后果則非常嚴(yán)重，損失難以衡量，代價(jià)太大。美國(guó)的環(huán)境公益訴訟便是事前預(yù)防模式。

五、中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的完善思路

(一)啟動(dòng)主體的確定:建立以檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民為訴訟主體的多元啟動(dòng)模式

經(jīng)綜合比較，筆者認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持公眾參與原則，具體而言，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的主體資格?因環(huán)境刑事公益訴訟全部屬于刑事公訴案件范疇，所以只能采取檢察機(jī)關(guān)一元啟動(dòng)模式，但環(huán)保組織、公民個(gè)人對(duì)環(huán)境刑事公益訴訟案件有舉報(bào)權(quán)利和義務(wù)。，確立多元化啟動(dòng)模式。一是應(yīng)當(dāng)賦予公民個(gè)人以環(huán)境公益訴訟主體資格。除了前面講述的理由之外，從現(xiàn)實(shí)的角度，環(huán)境資源保護(hù)要取得實(shí)效必須依靠廣大人民群眾。黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要建立公眾參與的環(huán)保機(jī)制。1996 年和2005 年，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，均明確提出要建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為。2005 年3 月12 日，前中共中央總書(shū)記胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上也強(qiáng)調(diào)“要?jiǎng)?chuàng)新人口資源環(huán)境工作的體制機(jī)制，發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量參與人口資源環(huán)境工作”。二是應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是毫無(wú)爭(zhēng)議的公共利益代表，具有很強(qiáng)的訴訟能力，在司法實(shí)踐中也得到了法院的認(rèn)可，且國(guó)外也有類似的做法。三是行政職能部門(mén)不能提起環(huán)境公益訴訟。政府職能部門(mén)是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律為他們配置了很多保護(hù)環(huán)境資源的行政手段，只要盡職盡責(zé)，就一定能夠保護(hù)好環(huán)境資源。如果允許政府職能部門(mén)充當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告，很容易助長(zhǎng)其怠于嚴(yán)格執(zhí)法的懶惰心理，相當(dāng)于將環(huán)境保護(hù)的著力點(diǎn)由事前防御倒退到事后追懲。中國(guó)目前之所以出現(xiàn)那么多環(huán)境污染損害事故，在很大程度上與政府職能部門(mén)不作為或不積極作為有關(guān)。因此，在大多數(shù)環(huán)境污染損害事故中，環(huán)保行政機(jī)關(guān)往往是其中的責(zé)任者。如果一旦賦予其環(huán)境公益訴訟原告資格，他們就不但可以以提起環(huán)境民事公益訴訟為借口來(lái)推卸責(zé)任，而且還可以通過(guò)提起環(huán)境民事公益訴訟為手段來(lái)阻礙檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟，從而成功逃避責(zé)任追究。雖然全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室主任姚紅認(rèn)為修訂后的《民事訴訟法》第55 條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指政府職能部門(mén)，并不包括檢察機(jī)關(guān)，但這僅代表其個(gè)人觀點(diǎn)，充其量算專家觀點(diǎn)，不是立法解釋，沒(méi)有法律效力，關(guān)鍵是他的這種觀點(diǎn)缺乏合理性，很難被人接受。

(二)啟動(dòng)程序的設(shè)計(jì):建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的間接啟動(dòng)模式

環(huán)境公益訴訟既要充分保護(hù)環(huán)境公共利益，又要防止浪費(fèi)司法資源;既要充分賦予公民和環(huán)保組織訴權(quán)，又要防止濫訴;既要保證各啟動(dòng)主體充分自由地行使訴權(quán)，又要防止各自為政，還要充分發(fā)揮各自的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。因此，必須建立訴前前置審查程序。這樣不但能確保檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人在行使訴權(quán)過(guò)程中相互協(xié)調(diào)配合，整體啟動(dòng)，防止一案多訴、重復(fù)起訴，而且還有利于檢察機(jī)關(guān)利用法律監(jiān)督權(quán)督查政府職能部門(mén)去糾正違法行為，給環(huán)境污染侵害者和政府職能部門(mén)一個(gè)緩沖期間，有利于環(huán)境污染侵害者自我糾正或政府職能部門(mén)利用職權(quán)去糾正違法行為。因檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體學(xué)界爭(zhēng)議相對(duì)較少，法律障礙相對(duì)較小，濫用訴權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)性相對(duì)較低，對(duì)抗能力相對(duì)較強(qiáng)，且司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟勝訴率相對(duì)較高，因此應(yīng)建立以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的間接啟動(dòng)模式:即其他社會(huì)團(tuán)體、公民發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)行為→應(yīng)先向環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、部門(mén)舉報(bào)、控告→如果環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)、部門(mén)不作為或不積極作為，再向檢察機(jī)關(guān)告訴→檢察機(jī)關(guān)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)→行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不作為①如果公民、環(huán)保組織向檢察機(jī)關(guān)告訴后，檢察機(jī)關(guān)在法定期限不作為，公民個(gè)人、環(huán)保組織可選擇提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。→檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人可選擇提起環(huán)境民事公益訴訟或環(huán)境行政公益訴訟②此處不含環(huán)境刑事公訴，但檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境刑事公益訴訟中應(yīng)當(dāng)提起附帶民事訴訟而沒(méi)有提起的，公民個(gè)人、環(huán)保組織可以要求檢察機(jī)關(guān)提起，檢察機(jī)關(guān)不作為的，公民個(gè)人、環(huán)保組織可單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟。。這一模式既可彌補(bǔ)公民訴訟能力的不足，又可彌補(bǔ)公民訴訟動(dòng)力的不足。政府職能部門(mén)雖然不能充當(dāng)原告，但因其在專業(yè)技術(shù)方面有優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)當(dāng)賦予其向檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織、公民個(gè)人協(xié)助舉證的義務(wù)。

(三)啟動(dòng)時(shí)間的選擇:建立以事前防御優(yōu)先，事前防御與事后追懲相結(jié)合的啟動(dòng)模式

雖然采用事前預(yù)防模式調(diào)查取證非常困難，社會(huì)輿論支持力度不大，敗訴風(fēng)險(xiǎn)高，但事后追懲模式確實(shí)代價(jià)太大，后果嚴(yán)重，因此應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事前防御模式優(yōu)先，事前防御與事后追懲模式相結(jié)合的原則。換言之，雖然環(huán)境污染損害的客觀事實(shí)還沒(méi)有發(fā)生，但如不采取預(yù)防措施將來(lái)一定會(huì)發(fā)生，對(duì)環(huán)境公共利益造成污染損害威脅，在能夠調(diào)取基本證據(jù)的情況下，應(yīng)允許提起環(huán)境公益訴訟。如建設(shè)項(xiàng)目未實(shí)行和環(huán)保項(xiàng)目三同時(shí)(同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn))，將來(lái)可能造成環(huán)境污染，就應(yīng)當(dāng)允許提起環(huán)境公益訴訟。只有在迫不得已的情況下，才采用事后追懲模式。當(dāng)然，無(wú)論啟動(dòng)時(shí)間選擇在何處，因環(huán)境污染損害涉及許多專業(yè)技術(shù)證據(jù)問(wèn)題，環(huán)境公益訴訟舉證本身就非常困難，這也是司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟案件原告勝訴少敗訴多的重要原因。要從根本上解決這一問(wèn)題，除了必須在舉證責(zé)任分配上做文章(實(shí)行舉證責(zé)任倒置)外，還必須賦予政府職能部門(mén)協(xié)助環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體舉證的義務(wù)。

(四)啟動(dòng)權(quán)限的配置:對(duì)原告的處分權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制

環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)主體畢竟不是公共利益的所有者，所以無(wú)權(quán)處分。不少國(guó)家法律都對(duì)原告的處分權(quán)進(jìn)行了一定限制。如美國(guó)民事反托拉斯訴訟程序規(guī)定，原被告雙方的和解協(xié)議必須經(jīng)法院批準(zhǔn)，在法院批準(zhǔn)之前30 天必須公開(kāi)，以征求各方面的意見(jiàn);協(xié)議判決和書(shū)面評(píng)論以及政府對(duì)此的任何反應(yīng)必須在地區(qū)法院歸檔備案;所備案和公布的材料應(yīng)在受理案件的地區(qū)和哥倫比亞特區(qū)所發(fā)行的報(bào)紙上公布［23］。中國(guó)也應(yīng)對(duì)公益訴訟原告的處分權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，以防止原告濫用處罰權(quán)，“慷國(guó)家之慨”，拿公共利益換取私人利益。筆者認(rèn)為，必須通過(guò)立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)、公民個(gè)人、環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色定位:與私益訴訟原告人具有相同的起訴權(quán)，與私益訴訟原告人具有相似的法律地位，比私益訴訟原告人缺少自由處分權(quán)。包括實(shí)體處分權(quán)和撤訴、和解等程序上的處分權(quán)，行使這些處分權(quán)都必須經(jīng)過(guò)法院許可，通過(guò)報(bào)紙向社會(huì)公示。當(dāng)然在對(duì)啟動(dòng)權(quán)限進(jìn)行限制的同時(shí)，也必須建立激勵(lì)機(jī)制③古羅馬的罰金訴訟就是對(duì)公益訴訟的一種激勵(lì)，這種罰金訴訟是為“那些為維護(hù)公共利益的訴訟而設(shè)置”，“任何市民都可以提起”。勝訴后原告可以從法院對(duì)被告所處罰金中分得一部分。這種激勵(lì)模式一直影響到今天。如美國(guó)《反欺騙政府法》規(guī)定，原告勝訴后，可以從法院判令被告支付的罰款中分得一部分，其比例為15%～20%。中國(guó)環(huán)境公益訴訟立法也應(yīng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)。，比如通過(guò)訴訟費(fèi)用減免等措施，鼓勵(lì)這種維護(hù)社會(huì)公共利益的行為，以弘揚(yáng)社會(huì)正義，增強(qiáng)群眾的社會(huì)責(zé)任感。

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