江志杰

省管縣體制改革中地方審計(jì)機(jī)關(guān)職能調(diào)整和加強(qiáng)之我見(jiàn)

江志杰

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行省管縣體制改革,其核心問(wèn)題是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)要順應(yīng)時(shí)代，深化改革，走在時(shí)代前列，特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)著力于審計(jì)體制變革、審計(jì)組織方式調(diào)整、審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)調(diào)整、審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系調(diào)整，加強(qiáng)審計(jì)職能，更好地發(fā)揮審計(jì)的“免疫功能”，當(dāng)好重大政策落實(shí)的“督查員”、當(dāng)好人民利益的“守護(hù)神”。

省管縣；地方；審計(jì)職能；調(diào)整；加強(qiáng)

一、審計(jì)職能與省管縣體制改革概述

（一）審計(jì)職能概述

審計(jì)職能是指審計(jì)能夠完成任務(wù)、發(fā)揮作用的內(nèi)在功能。研究審計(jì)職能的目的,是為了更準(zhǔn)確地把握審計(jì)這一客觀事物,以便于確定審計(jì)任務(wù),有效地發(fā)揮審計(jì)作用，更好指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。我國(guó)對(duì)審計(jì)職能的觀點(diǎn),主要有單一職能論和多職能論。前者認(rèn)為，無(wú)論是國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)，還是內(nèi)部審計(jì)，它們都只有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能；后者則認(rèn)為，審計(jì)除經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能外，還具有評(píng)價(jià)、鑒證職能。經(jīng)濟(jì)監(jiān)督是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的演進(jìn)和發(fā)展。

（二）省管縣體制改革概述

“省管縣”體制，是指省、市、縣行政管理關(guān)系由目前的省管市、市管縣的體制通過(guò)改革轉(zhuǎn)變?yōu)槭≈苯庸芾硎小⒖h的體制，省對(duì)縣的管理跨越了“中間環(huán)節(jié)”——市，由省替代市直接管理縣，其改革內(nèi)容主要包括人事、財(cái)政、項(xiàng)目審批等原來(lái)由市管理的諸多方面。

省管縣行政體制改革的核心問(wèn)題是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，而財(cái)政權(quán)改革又是重點(diǎn)和核心。我國(guó)的行政體制在上個(gè)世紀(jì)曾一度是省管縣，后來(lái)伴隨著改革，管理體制逐漸從省管縣轉(zhuǎn)化為市管縣。

市管縣的體制對(duì)我國(guó)的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)體制改革以及財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)都曾起到了積極的作用。但隨著改革的日漸深化，其弊端也越來(lái)越顯露，主要表現(xiàn)在縣級(jí)財(cái)政收支在整個(gè)政府的財(cái)政收支中所占比重過(guò)低、財(cái)政資金使用效益較差、預(yù)決算編制復(fù)雜以及縣域間差距日益拉大等方面。為解決上述種種有礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，探索發(fā)展新路，國(guó)家相關(guān)部門、專家經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研和探討，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》，主要從政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)決算等方面加強(qiáng)省財(cái)政與市、縣財(cái)政的直接聯(lián)系。

從目前形勢(shì)看來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年探索，我國(guó)試點(diǎn)“省管縣”改革正在穩(wěn)步推進(jìn)中。我們可以預(yù)見(jiàn)，一旦“省管縣”財(cái)政體制改革順利完成，“省管縣”行政體制改革也就很快具備了順利推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、省管縣體制改革給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)的影響

按照現(xiàn)行審計(jì)法，審計(jì)機(jī)關(guān)需根據(jù)被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系或者國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理關(guān)系，確定審計(jì)管轄范圍。所以，省直管縣體制改革中，由于市財(cái)政與縣財(cái)政的關(guān)系從原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥?jí)對(duì)等關(guān)系，審計(jì)監(jiān)督體系也必然受到影響，隨財(cái)政管理體系發(fā)生相應(yīng)變化。地方審計(jì)機(jī)關(guān)要順應(yīng)時(shí)代，迅速調(diào)整和加強(qiáng)職能，不可停滯不前。

三、省管縣體制改革中地方審計(jì)機(jī)關(guān)職能的調(diào)整和加強(qiáng)工作探討

1.審計(jì)體制變革探討。一是試行垂直管理?？上仍囆惺〖?jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理。二是試行機(jī)構(gòu)級(jí)別提升。由于牽扯到很多利益糾葛，審計(jì)體制改革可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，道路可能比較曲折，可以先考慮取消縣級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在縣級(jí)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，這樣對(duì)提高縣級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性大有裨益。

2.審計(jì)組織方式的調(diào)整探討。合理調(diào)配審計(jì)力量，抽調(diào)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員加入上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)組開(kāi)展審計(jì)，實(shí)行“上審下”與“交叉審”相結(jié)合的審計(jì)組織方式。我國(guó)現(xiàn)運(yùn)行審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于同級(jí)政府，作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的組成部分對(duì)政府及所屬各部門、單位實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。加大“上審下”與“交叉審”相結(jié)合的工作力度，采取派人參加、巡回調(diào)查、重點(diǎn)抽查、交叉復(fù)核等方式，及時(shí)了解和解決現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題，督促各審計(jì)組嚴(yán)格按照審計(jì)方案實(shí)施審計(jì)，確保項(xiàng)目審深、審?fù)浮氐讙侀_(kāi)了所謂的關(guān)系網(wǎng)、社會(huì)圈，審計(jì)的范圍將更廣，規(guī)模將更大，內(nèi)容將更多，監(jiān)督力度將更大。

3.審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)的調(diào)整探討。創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行審計(jì)理念，主動(dòng)適應(yīng)財(cái)政體制改革的要求，審計(jì)內(nèi)容要進(jìn)一步深化，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政管理能力和上下級(jí)財(cái)政之間的結(jié)算情況，實(shí)行省與市、縣聯(lián)動(dòng)。

提升經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)層次和水平，綜合分析領(lǐng)導(dǎo)干部按照法定職責(zé)和程序行使經(jīng)濟(jì)決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行權(quán)和遵守廉政規(guī)定的情況，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的合法性、科學(xué)性和效益性情況。深入開(kāi)展專項(xiàng)資金、行業(yè)審計(jì)，全省統(tǒng)一組織、統(tǒng)一行動(dòng)，資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就追蹤到哪里，確保審深審?fù)?，從體制、機(jī)制和制度的層面上提出具有建設(shè)性的合理化建議和意見(jiàn)。

4.審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部聯(lián)系的調(diào)整探討。在審計(jì)業(yè)務(wù)管理上，應(yīng)加大統(tǒng)一調(diào)配力度。隨著財(cái)政省直管縣體制的運(yùn)行，省審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極應(yīng)對(duì)財(cái)政省直管縣，組織調(diào)配縣審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展本行政區(qū)域內(nèi)的省級(jí)審計(jì)項(xiàng)目?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)整合人力資源，積極投入，切實(shí)提高質(zhì)量。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)給市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的文件，有必要發(fā)給縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，召集市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參加的有關(guān)會(huì)議，有必要一并安排縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)參加，這樣才能有效應(yīng)對(duì)財(cái)政省直管縣體制，充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的職能作用。在審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障上，應(yīng)加大對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的補(bǔ)助力度。財(cái)政省直管縣，雖然減少了中間環(huán)節(jié)，但縣一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)缺少了市一級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)支持，而基層審計(jì)機(jī)關(guān)目前經(jīng)費(fèi)本來(lái)就缺乏，省審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障作為一個(gè)整體來(lái)考慮，爭(zhēng)取省財(cái)政支持，更多地給予基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，確保工作的實(shí)際需要。在審計(jì)事業(yè)發(fā)展上，應(yīng)加大對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的培訓(xùn)力度。財(cái)政省直管縣體制推行后，應(yīng)加大對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)的培訓(xùn)力度，提升培訓(xùn)層次，多由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭，市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)緊密配合，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)、投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等核心內(nèi)容的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面提高隊(duì)伍綜合素質(zhì)，以迅速適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的新形勢(shì)，開(kāi)創(chuàng)審計(jì)事業(yè)發(fā)展新局面。

時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)在變，作為國(guó)家的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，審計(jì)機(jī)關(guān)特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求，謹(jǐn)記黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)我們審計(jì)人囑以的重托，當(dāng)好重大政策落實(shí)的“督查員”、當(dāng)好人民利益的“守護(hù)神”，起到審計(jì)反腐“尖兵”作用，為經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展及實(shí)現(xiàn)自身的良性發(fā)展進(jìn)行改革和完善，積極調(diào)整和加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)職能，更好地發(fā)揮審計(jì)的“免疫功能”。

[1]李金霞，何軍.關(guān)于省管縣財(cái)政體制的五點(diǎn)思考[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2009.

[2]張占斌.加強(qiáng)省直管縣改革的頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃[J].行政管理改革，2011.

（作者單位：常德市審計(jì)局）