孫 克 進

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，　上海　200061)

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社會治理體制創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎(chǔ)與路徑選擇

孫 克 進

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海200061)

摘要：在社會轉(zhuǎn)型期，日益復(fù)雜的社會問題倒逼社會治理體制創(chuàng)新。為了建立適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的社會治理體制，需要在借鑒已有理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際，優(yōu)化社會治理格局，充分發(fā)揮多元主體作用；創(chuàng)新社會治理方式，提升社會治理效益；加強制度建設(shè)，使合作治理常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：國家治理；現(xiàn)代化；社會治理體制

改革開放以來，我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大成就，但是國家整體的治理格局和治理能力仍然與新時期經(jīng)濟社會全面發(fā)展的要求有一定差距，特別是無法有效應(yīng)對社會治理中涌現(xiàn)的許多問題。如何在國家治理現(xiàn)代化的背景下有效推進社會治理體制創(chuàng)新，仍然是值得探討的問題。

一、社會治理的歷史演進與理論模式

西方國家較早經(jīng)歷了現(xiàn)代化階段，在社會治理方面積累了豐富經(jīng)驗，有一定借鑒意義，下面對西方國家社會治理的發(fā)展和相應(yīng)的理論研究進行介紹。

西方國家與社會之間的關(guān)系同樣經(jīng)歷了復(fù)雜的調(diào)整，走過從社會管理到社會治理轉(zhuǎn)型的道路。在封建主義時期，由于采邑制度和封建領(lǐng)主制度的權(quán)力分割以及城市自治共和國的掣肘，形成了相互隔絕的社會狀態(tài)和非常弱化的中央權(quán)威，城市與封建領(lǐng)主成為這一時期社會管理職能的承擔(dān)者。為了消除地方分割對商業(yè)和貿(mào)易的限制，新興的民族國家成為統(tǒng)一全國市場的主導(dǎo)者，以重商主義政策積極干預(yù)農(nóng)業(yè)、貿(mào)易和工業(yè)發(fā)展，把商業(yè)發(fā)展作為增強國家對社會控制與管理的工具。隨著憲政主義國家的建立，基于對公共權(quán)力的警惕與防范，自由放任的經(jīng)濟、社會管理模式開始形成，而工業(yè)革命則成為推動“最小政府就是最好的政府”的主要動力，除了在基本公共服務(wù)(國防、基礎(chǔ)設(shè)施、秩序保障)方面承擔(dān)責(zé)任外，政府在經(jīng)濟、社會發(fā)展中開始扮演“守夜人”的角色。

但是，市場機制的固有缺陷促使政府承擔(dān)越來越多的公共責(zé)任。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟危機進一步增強了國家干預(yù)的力度，以國家權(quán)力保護國民免受社會風(fēng)險成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一[1]。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家大多走上了福利國家的道路，政府加強了社會管理，成為社會福利的主要供給者。隨著福利體制的發(fā)展，其弊端不斷顯現(xiàn)，政府主導(dǎo)社會發(fā)展的政策遭遇了社會各界的批評。在新自由主義和中左政治引領(lǐng)下的福利體制改革，逐漸改變了國家與社會的關(guān)系，政府不再獨攬社會管理大權(quán)，而是注重發(fā)揮社區(qū)、非營利組織和公民個人的自治功能，通過公私合作、政府購買等多種方式提供社會服務(wù)、解決社會問題，由此，社會管理也日漸走向社會治理[2]。

從西方社會治理的演進歷程可以看出，國家與社會關(guān)系在不同時期的表現(xiàn)形態(tài)不一，社會治理因此也經(jīng)歷了不同的發(fā)展模式。對此，已有一些理論做出了總結(jié)，這些理論主要包括強調(diào)國家主導(dǎo)作用的國家本位論；倡導(dǎo)社會自主治理的社會本位論以及重視政府、市場、公民社會等多元主體合作共治的治理理論。

國家本位論中較常被討論的有福利國家和發(fā)展型國家理論。福利國家理論主要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)問題，試圖通過建立合理的福利體制以為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐和保證國家正常運行[3]，認為在工業(yè)化時代國家必須強化社會功能，實現(xiàn)社會福利分配的普享性、統(tǒng)一性和均等性，以縮小貧富差距和促進社會公平。

發(fā)展型國家理論是查默斯·約翰遜在《通產(chǎn)省與日本奇跡：產(chǎn)業(yè)政策的成長(1925-1975)》一書中提出的[4]。發(fā)展型國家模式的基本要義在于，政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演了關(guān)鍵的計劃者和推進者角色，與此同時，為優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，政府也引導(dǎo)社會發(fā)展，施行明確的社會政策、進行土地改革、維持社會經(jīng)濟平等，以防止嚴重政治沖突[5]。相比較于福利國家，國家在社會中的作用有所削弱，家庭、社區(qū)和職業(yè)共同體在社會安全網(wǎng)中扮演重要角色。

盡管國家在社會治理中發(fā)揮著無可替代的作用，但是對國家本位論的批評一直不絕于耳。新自由主義理論是國家本位論的反對者，但它們本身被批評為“市場原教旨主義”，被指責(zé)過于夸大了市場的力量，未能合理處理政府、市場和社會三者之間的關(guān)系。因此，與新自由主義理論同時勃興，對國家與社會關(guān)系發(fā)展產(chǎn)生重要影響的還有公民社會理論。

公民社會理論持鮮明的社會本位論觀點。該理論認為，在國家與經(jīng)濟社會(政府與市場)之外還存在一個有著特殊運轉(zhuǎn)規(guī)律的公民社會。自從公民社會與政治國家相分離，它就是政治權(quán)力的有效均衡力量，在自由市場和全球化時代，公民社會也是鼓脹的資本權(quán)力的平衡劑。國家不應(yīng)過多干預(yù)公民社會，而應(yīng)充分發(fā)揮公民、社區(qū)、非營利組織等社會力量的自治作用。

無論是從實踐發(fā)展，還是從理論演進看，有效的社會治理都伴隨著國家與社會關(guān)系的調(diào)整，政府并不必然包辦社會或主導(dǎo)社會發(fā)展，在特定的歷史時期，政府主動或被動地吸納其他力量參與社會治理，而近現(xiàn)代以來，這種吸納變得更加積極和有序。從總體上看，當(dāng)前許多國家尤其是西方國家的社會治理都呈現(xiàn)出以下兩大基本特征：

第一，社會治理主體的多元化。單一中心的社會管理模式已經(jīng)逐步讓位于多主體共同參與的多元治理模式，政府雖然是最為重要的社會治理主體，但已不再獨攬大權(quán)，而是為社會力量搭建參與社會治理的平臺，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過促進社會服務(wù)“市場”的發(fā)展，為社會提供了更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)[6]。其中，政府、社會組織和社區(qū)分別發(fā)揮不同的治理功能。政府負責(zé)社會治理政策的制定、構(gòu)建多元力量參與社會治理的制度平臺、協(xié)調(diào)治理主體間關(guān)系、維持社會治理秩序、做好服務(wù)工作。社會組織具有廣泛聯(lián)系群眾、專業(yè)化、靈活性強等優(yōu)勢，是社會成員利益聚合和表達的載體，是建構(gòu)社會資本、實現(xiàn)社會自治的主體性力量，它們在社會治理中發(fā)揮了重要作用。社區(qū)治理能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系、處理社區(qū)公共事務(wù)、提供社區(qū)服務(wù)，增進社會資本，在社區(qū)這一微觀層次的治理活動能促進參與式民主的發(fā)展和自下而上的政策議程的建立，能夠凸顯治理過程的公共倫理取向。充分發(fā)揮社區(qū)治理功能，是減少政府事務(wù)，實現(xiàn)“小政府、大社會”的必然要求。

第二，社會治理工具的現(xiàn)代化。各國的做法昭示了我們：是否能夠合理利用治理工具決定了多元主體的社會治理結(jié)構(gòu)能否有效運轉(zhuǎn)。治理工具通常可以分為強制性工具、混合性工具和自愿性工具[7]，這三類治理工具在不同的歷史時期都曾起過支配性作用，但在當(dāng)今時代，它們已經(jīng)被靈活地、混合性地應(yīng)用于社會治理，尤其是強制性工具中的社會性管制、混合性工具中的政府購買公共服務(wù)、自愿性工具中的志愿服務(wù)已經(jīng)成為非常普遍的治理工具。

社會性管制是政府比較常用的政策工具，它以保護健康、環(huán)境、安全等為目的，以實現(xiàn)禁止、懲戒、限制和認可等功能[8]。社會性管制具有效率高、時間短、速度快、善于應(yīng)付社會突發(fā)危機事件等優(yōu)勢，但也存在依賴行政權(quán)威、成本高、容易產(chǎn)生尋租行為等問題。因而，社會性管制雖然仍是各國治理社會的重要手段，但已經(jīng)為其他多種治理方式所補充。

政府購買公共服務(wù)是把社會力量納入公共服務(wù)供給體系的有效途徑和方式，政府購買公共服務(wù)是在公共服務(wù)提供中引入市場機制，既能夠發(fā)揮社會力量的生產(chǎn)規(guī)模優(yōu)勢，又能夠擴大消費者的選擇權(quán)，是提升社會治理效率和質(zhì)量的有力工具。

志愿服務(wù)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理中的一種重要工具。志愿服務(wù)主要存在于社會服務(wù)、公益事業(yè)和文化娛樂等領(lǐng)域，它的基本特征是免費或以低于市場的價格提供公共服務(wù)，是一種典型的自愿性政策工具。志愿服務(wù)不僅在社會治理中發(fā)揮著積極作用，它所蘊含的志愿精神也能促進社會資本的發(fā)展，增強社會的信任與合作，對促進經(jīng)濟生活順利運轉(zhuǎn)也有積極作用[9]。

二、我國社會治理體制的現(xiàn)狀與問題

改革開放以來，傳統(tǒng)的社會管理日益向現(xiàn)代的社會治理轉(zhuǎn)型。這突出地體現(xiàn)在黨和政府逐漸摒棄了社會管理中的全能主義，不再統(tǒng)合社會，而是不斷向社會還權(quán)、放權(quán)，擴展社會自治空間，培養(yǎng)社會自治能力，并且通過授權(quán)、委托和購買公共服務(wù)的方式，將部分社會組織吸納到行政之中，社會治理的多元主體格局初步形成，社會治理方式不斷創(chuàng)新。

然而，在打破一元化的社會管理體制、創(chuàng)新社會治理體制的過程中，一些問題仍然沒有得到妥善處理。首先，對社會治理理念的認識尚不到位。在公民社會發(fā)展壯大，政府治理能力低下的情況下，黨和政府并沒有秉持社會自治、多中心治理的理念，社會治理以管控為根本出發(fā)點，強調(diào)政府如何治理社會，而不是增強社會自主治理能力。受這種治理理念的影響，一些地方政府將維穩(wěn)作為社會治理體制創(chuàng)新的根本目標(biāo)，將社會穩(wěn)定作為考核政績的關(guān)鍵指標(biāo)。這驅(qū)使官員將社會治理的重點工作放在管制和防范風(fēng)險上[10]。其結(jié)果是社會治理偏離了方向，官民不信任加深。

其次，政府與社會在社會治理中的角色與功能尚未明確。一方面，政府仍然是社會治理的“掌舵者”與“劃槳者”，是社會資源的集中調(diào)配者，“市場”機制無法在社會資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；另一方面，社會組織作為組織化的社會力量，雖然能夠通過承接政府授權(quán)、委托或購買項目的方式參與社會治理，但這種參與只是一種“執(zhí)行參與”，對社會治理的決策過程幾乎無法產(chǎn)生影響。而且，受特殊發(fā)展歷史的限制，能夠參與社會治理的社會組織大多為官辦或半官辦社會組織，它們能否代表社會發(fā)揮“協(xié)同”和“參與”作用，是為社會普遍置疑的。

再次，社會治理方式的創(chuàng)新尚不到位。雖然政府一直在創(chuàng)新社會治理的方式方法，但受傳統(tǒng)管理體制的影響，政府仍習(xí)慣于采用行政命令、管制等手段處理社會問題，自上而下的單向度治理模式尚未得到根本改變。公民和社會組織參與社會治理的途徑并未被制度化，社會治理工具僵化、單一，這些都導(dǎo)致政府社會治理的能力不足，效力欠佳。

上述問題不僅阻礙了社會治理，更制約了國家治理體系和治理能力的發(fā)展。當(dāng)前，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，亟須加強社會治理體制創(chuàng)新。十八屆三中全會決定提出，社會治理體制創(chuàng)新應(yīng)包括改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾的體制、健全公共安全體系等方面的內(nèi)容，這為社會治理體制創(chuàng)新界定了基本領(lǐng)域，但究竟應(yīng)如何定位黨和政府、社會組織、公民在社會治理中的角色和功能，如何改進社會治理的方式方法，卻是值得討論的問題。

三、以體制創(chuàng)新促進社會治理變革

改革開放三十多年來，我國已經(jīng)經(jīng)歷了從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)型。隨著“社會治理”理念被廣為接受、社會治理體制創(chuàng)新的大幕被拉開。

所謂體制，是制度規(guī)則體系、組織機構(gòu)體系及其運行機制三個次級系統(tǒng)相互作用的有機統(tǒng)一體[11]。對社會治理而言，要創(chuàng)新其體制，迫切需要建構(gòu)的是它的組織結(jié)構(gòu)及其運行機制，以及將組織結(jié)構(gòu)及其運行機制建設(shè)中的普適性經(jīng)驗上升為制度規(guī)則?；诖耍覀兙图訌娚鐣卫眢w制創(chuàng)新、促進社會治理變革提出幾點建議：

第一，優(yōu)化社會治理格局，充分發(fā)揮各主體作用。

形成合理的社會治理格局是創(chuàng)新社會治理體制的前提。

首先，構(gòu)建政府職能體系。適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化、社會治理體制創(chuàng)新的要求，政府需要進一步厘清與社會的職能邊界，凡是社會能做的、社會比政府做得好的職能都要還給社會，政府應(yīng)主要行使戰(zhàn)略定位、政策制定、機構(gòu)構(gòu)建和秩序保障的職能。政府仍然需要深化職能轉(zhuǎn)變，為此，第一，要加強對自身在社會治理中的角色認知，厘清與社會的職能界定，中央政府應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用，為政府職能向社會轉(zhuǎn)移指明基本方向，制定出臺相關(guān)指導(dǎo)意見；第二，要完善公共財政支出結(jié)構(gòu)，加大社會性支出比重，中央政府尤其要完善轉(zhuǎn)移支付制度，與地方政府分擔(dān)社會治理費用；第三，要促進體制內(nèi)外社會組織平等地參與社會治理，在與社會組織的合作治理中實現(xiàn)政社分離。

其次，發(fā)揮社會組織和公民協(xié)同治理的作用。政府向社會還權(quán)、放權(quán)能否順利進行，與社會是否具有承接相應(yīng)權(quán)力的能力直接相關(guān)。隨著社會治理的轉(zhuǎn)型和社會力量的成長，部分社會組織已經(jīng)參與到社會治理中，成為社區(qū)服務(wù)、公益服務(wù)等領(lǐng)域的重要主體。政府應(yīng)進一步改革社會組織管理體制，加大對社會組織的培育和扶持，為社會組織參與社會治理創(chuàng)造條件。政府需要創(chuàng)新社會組織培育和扶持機制，完善財稅支持政策，指導(dǎo)和督促社會組織加強內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。與此同時，政府還須加快社會組織日常監(jiān)管制度的改革，完善社會組織執(zhí)法監(jiān)管制度，建立社會組織退出機制，以促使社會組織優(yōu)勝劣汰，增強社會組織活力。

最后，拓寬公民參與社會治理的渠道。為進一步擴大公民的參與面、拓展參與途徑，還需要加強以下工作：一是通過宣傳教育增強公眾參與社會治理的主人翁意識和參與能力；二是推動信息公開制度建設(shè)，構(gòu)建公開透明的社會治理環(huán)境；三是建立社會協(xié)商對話機制，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，通過多元主體之間的良性互動化解社會沖突?？傊?，使公眾參與社會治理的權(quán)利在具體的操作中得以實現(xiàn)，應(yīng)成為當(dāng)前社會治理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

第二，創(chuàng)新社會治理工具，全面提升治理效益。

如果說多元治理格局是社會治理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)，那么現(xiàn)代化的社會治理工具是社會治理主體合作互動的必要中介。在社會治理工具創(chuàng)新中，首先應(yīng)引起注意的問題是就如何在公共服務(wù)提供中合理地選擇市場和社會工具。對此，美國學(xué)者凱特爾曾指出，政府要做一個“精明的購買者”，在公共服務(wù)外包的過程中制定權(quán)責(zé)明確的合同，在服務(wù)提供中要盡到合同管理的責(zé)任[12]。

在公共服務(wù)領(lǐng)域中運用市場性和社會性工具外，社會治理工具創(chuàng)新還要求政府能夠及時應(yīng)用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)，建立“預(yù)警化”、“信息化”的社會治理模式。建立危機預(yù)警系統(tǒng), 加強對社會信息的搜集和處理，對可能出現(xiàn)的社會問題和危機做出預(yù)測, 將問題和危機消滅在萌芽狀態(tài), 或及早制定應(yīng)對措施，是在社會治理中實現(xiàn)“事半功倍”的重要選擇。利用網(wǎng)絡(luò)將政府的社會治理職能有機整合，推進電子政務(wù)建設(shè)，建立社會運行狀況監(jiān)測體系，則是增加政府工作透明度，提高政府回應(yīng)性的重要舉措，也應(yīng)成為社會治理工具創(chuàng)新的內(nèi)容。

第三，加強制度化建設(shè)，使合作治理常態(tài)化。

除建立新的主體體系、運行機制外，社會治理體制創(chuàng)新還需要不斷完善制度規(guī)則體系，這即是社會治理的制度化。從總體上看，社會治理的制度化建設(shè)須著重關(guān)注以下三方面內(nèi)容：一是建立社會治理評價制度。合理的社會治理評價制度應(yīng)該能夠?qū)@些問題作出回答，從而為社會治理各主體指明行動方向；二是加強社會組織和公民參與社會治理的制度化建設(shè)。明確社會組織和公民在社會治理中的地位和作用，明確他們參與社會治理的方式方法，以及相應(yīng)的保障機制；三是為社會治理主體構(gòu)建行之有效的合作規(guī)則。該合作規(guī)則需明確各主體的角色與功能，主體間關(guān)系與合作機制，糾紛和矛盾處理機制，以及利益共享和風(fēng)險共擔(dān)機制。

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責(zé)任編校：汪沛

中圖分類號：D630

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-4730(2015)05-0025-04

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.006

作者簡介：孫克進，男，河南信陽人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

*收稿日期：2015-04-13

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-11-11 10:42網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.006.html