趙 璐，吳 楠

（蘭州商學院長青學院，甘肅 蘭州 730020）

淺談我國開展政府績效審計存在的問題及對策

趙 璐，吳 楠

（蘭州商學院長青學院，甘肅 蘭州 730020）

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會文明的不斷進步，以及我國經(jīng)濟社會改革不斷深入，公民社會的不斷成長，政府績效的研究亦成為社會管理的應有之義.政府機構(gòu)的主要職能是處理社會公共事務，廣大民眾把公共資源委托政府部門管理，對政府的管理效果問責.政府績效審計是對公共資源使用情況進行審查和評價的審計工作，其目的正是提高公眾的問責，促進政府部門提高資源管理效率，更有效地履行政府職能.目前，政府績效審計工作的開展十分廣泛，在許多國家，績效審計已經(jīng)成為政府審計工作的核心.在我國，由于諸多原因，政府績效審計工作的開展仍然比較緩慢，本文將重點對當前形勢和我國政府績效審計發(fā)展的問題，提出相應的解決對策.

政府績效審計；服務型政府；審計模式

1 政府績效審計的內(nèi)涵和目標

1.1 內(nèi)涵

1986年，在澳大利亞悉尼召開的最高審計機關第十二屆國際會議對績效審計做出了如下定義：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公共部門管理的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計.”①

美國審計總署在《政府審計準則》中對政府績效審計作出了如下定義：績效審計就是客觀系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立評價的目標，以便為改善公共責任性，為實施監(jiān)督和采取糾正措施的有關各方?jīng)Q策提供信息.績效審計的具體職責范圍包括經(jīng)濟性和效率性審計以及項目評估.②

中國審計署審計長劉家義對績效審計的定義為：“績效審計，是獨立的審計機關和審計人員，依照國家法律規(guī)定和人們認知的共同標準，對政府履行公共責任，配置、管理、利用經(jīng)濟社會公共資源的合理性、有效性、科學性進行的審查、考量、分析和評價，其目的是促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、高效、持續(xù)的發(fā)展.”③

1.2 目標

一般目標要求政府部門對自身工作的經(jīng)濟性、效率性、效益性、盈利能力進行審核和評估，是必須要達到的審計目標；而具體目標是在特定的環(huán)境下，將績效審計的一般目標具體化，按照項目和業(yè)務不同分別確定.在具體實施某一特定審計工作時，應當根據(jù)該項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性，確定其是否適用于該特定項目的目標.

政府績效審計的審計目標應該從一般目標的基礎上，延伸為側(cè)重環(huán)境性、公平性等其他相關目標的綜合審計目標體系.同時要整合一般目標和具體目標，使一般目標指導具體目標，具體目標配合一般目標，從而實現(xiàn)一般目標與具體目標的相輔相成，辯證統(tǒng)一.

2 我國開展政府績效審計的意義

2.1 促進建立高效、廉潔的服務型政府

當前，我國政府部門機構(gòu)臃腫、管理效率普遍不高等問題普遍存在，其次，對政府部門的經(jīng)費審批控制不夠，經(jīng)費在使用過程中隨意浪費，國有資產(chǎn)流失情況普遍存在.當前，政府工作的中心是經(jīng)濟工作，如果政府部門能夠持續(xù)在經(jīng)濟，效率和效果性上加強審計監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象必然會減少，決策會更加準確，浪費也會減少，社會效益將大幅提高.政府績效審計工作可以以財務審計工作為基礎，從成本效益及效果的角度衡量政府的資源配置、消耗情況，實現(xiàn)政府部門工作的高效廉潔.

2.2 加快體制改革、促進職能轉(zhuǎn)變

近些年來，我國政府機構(gòu)的工作效率、工作效果明顯提高.但法制不健全、對權(quán)力的制約和監(jiān)督不力、投資管理體制不健全、缺乏風險意識等問題依舊存在.因此，加快職能轉(zhuǎn)變迫在眉睫.只有加強政府績效審計，才能提高政府審計工作的經(jīng)濟性，效率性和效果性.

2.3 提高廣大人民群眾的參與度，確保政府工作的透明度

當前，社會公眾的民主監(jiān)督意識正在不斷增強，他們希望政府部門的工作能夠更加經(jīng)濟、更加高效，更加合理，而政府績效審計工作，正是從經(jīng)濟性、效率性、效果性等方面對政府部門活動的開展進行審計監(jiān)督，廣大人民群眾可以通過績效審計結(jié)果，充分了解政府部門對公共資源的使用情況，從而提高政府工作的透明度，促進我國民主政治的進一步構(gòu)建.

3 我國政府績效審計發(fā)展的現(xiàn)狀以及存在的問題

3.1 缺乏健全的審計體制

政府審計工作的順利開展，離不開健全的審計體制.在我國這種行政型體制的背景下，審計工作的開展受政府影響較深.在這種體制下，審計機關基本上相當于是各地方政府的一個職能部門，政府審計機構(gòu)像是一個“內(nèi)部審計”機構(gòu)，獨立性無從體現(xiàn).因此，這種類似“內(nèi)部審計”機構(gòu)的特點使得政府的績效審計對公共資源的審計監(jiān)督受到了諸多限制，也導致了政府績效審計的發(fā)展停滯不前.

3.2 相關法規(guī)與標準不夠完善

審計工作的開展，離不開審計準則和行為規(guī)范，績效審計的發(fā)展同樣如此.從西方國家績效審計的發(fā)展不難看出，正是由于他們較早的制定了相關標準和規(guī)范，績效審計工作才得以良好的發(fā)展.而我國目前還沒有相應的績效審計準則和規(guī)范來指導績效審計工作的開展.現(xiàn)有的審計準則中也很少有涉及績效審計工作的內(nèi)容.同時，審計人員在從業(yè)過程中缺乏行為標準，責任無法確定，審計工作質(zhì)量得不到有效的保障.

3.3 缺乏高質(zhì)量的績效審計資料

績效審計工作的開展離不開財務資料，財務資料必須易于獲得且足夠真實.高質(zhì)量的財務信息是績效審計工作的前提條件.而我國政府部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏公信力，數(shù)據(jù)普遍存在“水分”，這對績效審計工作的開展帶來了重重困難，也不可避免的影響了績效審計工作的順利開展.

3.4 績效審計評價體系缺少統(tǒng)一標準

當前，政府開展績效審計工作，沒有相適應的評價體系，而用傳統(tǒng)的經(jīng)濟指標體系難以衡量政府對公共資金的使用效率和使用效果.同時，由于指標體系的建立相對滯后，地方政府開展績效審計時也缺乏統(tǒng)一的評價口徑.

此外，評價標準不統(tǒng)一，績效審計工作應當在統(tǒng)一的標準范圍內(nèi)開展，而缺少這些標準，績效審計就不能很好的對政府行為的社會效果做出評價.例如傳統(tǒng)的財務指標可以很方便的反映出政府投資項目的經(jīng)濟效益，但無法準確反映投資的社會效益，因此，進一步完善指標體系至關重要.

4 政府績效審計問題的解決對策

4.1 建立起立法模式的審計體制

獨立性是審計的靈魂，只有通過審計體制的改革，才能增強審計機構(gòu)的獨立性.績效審計工作的開展同樣需要審計機關和審計人員具有足夠的獨立性.

我國現(xiàn)有的政府審計體制缺乏獨立性，體制改革可以參照美國的立法模式，審計署與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院平行，審計工作直接向全國人民代表大會及常委會報告，受其直接領導，避免受其他行政部門的干涉.審計長的任免、任期及審計經(jīng)費來源等以法律的形式加以明確.地方各級人民代表大會及常務委員會領導各地方審計部門，審計工作對地方人大負責并向其報告工作.審計署可以通過設置派出機構(gòu)來監(jiān)督檢查地方政府的審計工作.

4.2 建立健全績效審計的法律法規(guī)

審計工作的開展需要遵循相應的法律法規(guī)和標準，只有盡快建立起相應的法律法規(guī)體系和行為規(guī)范體系，使績效審計工作有法可依，有律可循，才能確保政府績效審計工作順利開展.

在績效審計準則制定方面，可以借鑒西方國家相對成熟的準則體系，制定符合我國國情的績效審計準則.通過準則來規(guī)范政府績效審計工作的程序.在此基礎之上，針對不同的政府職能部門，以部門規(guī)章制度等形式，由審計署將經(jīng)濟效益審計準則、指標體系和操作指南修訂成型，并提交國務院批準.

4.3 增強會計信息質(zhì)量

會計信息質(zhì)量的高低直接影響著政府績效審計工作的開展，因此，真實、完整、可靠的財務數(shù)據(jù)和經(jīng)濟指標數(shù)據(jù)是政府績效審計工作順利開展的前提條件.

提高會計信息質(zhì)量，首先要提高財務人員的業(yè)務素質(zhì)，加強財務人員的職業(yè)道德建設，確保財務工作結(jié)果的真實有效；其次，對于財務工作中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，嚴格查處，提高違法成本，確保財務數(shù)據(jù)的真實、準確、完整.只有良好的財務環(huán)境，才能確保政府績效審計工作順利開展.

4.4 建立科學可行的指標評價體系

公正公平的評價政府部門對公共資源使用的具體情況，離不開科學的指標評價體系，指標體系的建立應當科學合理，易于操作.對于政府績效審計而言，指標體系應當側(cè)重于反映政府職能部門的資源使用效率、效果，政府的管理成本以及環(huán)保等方面.此外，定性指標定量指標相結(jié)合、長期指標短期指標相結(jié)合、正面指標負面指標相結(jié)合、經(jīng)濟效益社會效益相結(jié)合、當期利益社會效益相結(jié)合也是指標體系建立需要考慮的問題.

5 總結(jié)

政府績效審計不僅要關注審計的真實性、合規(guī)性，還要關注公共資源的有效利用，公眾人民合法權(quán)利的實現(xiàn)，以及社會文明的進步，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展.我國政府績效審計的發(fā)展空間依然很大，政府各部門以及社會各組織還要不斷地努力，發(fā)揮其獨特的精神財富創(chuàng)新發(fā)展，來促進我國政府績效審計的發(fā)展，爭取建立一個與我國實際情況相符合、完善的審計模式.

注 釋：

①②③尹平,戚振東.國家治理視角下的中國政府審計特征研究[J].審計與經(jīng)濟研究,2010(3).

〔1〕陳林.基于公共受托責任的政府績效審計內(nèi)部控制問題研究[J].經(jīng)濟師,2009(5).

〔2〕曹惠民.公共治理視角下的政府績效問責機制研究[J].理論導刊,2011(10).

〔3〕豐華琴.公共治理模式與福利國家發(fā)展:國際經(jīng)驗與啟示[J].全球化與中國,2010(6).

〔4〕李媛.我國開展政府績效審計研討[J].財會天地,2011(1).

〔5〕劉金程,劉熙瑞.公共治理發(fā)展:我國基本公共服務供求結(jié)構(gòu)性矛盾及其改進[J].新視野,2010(3).

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