楊在宏

（皖西學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 六安 237012）

在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的時(shí)代背景下，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)受到越來越多的關(guān)注.以家庭承包責(zé)任制為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.1978年十一屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》，而在此之后的中央一號(hào)文件大都涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定.在此時(shí)代和政策的背景下，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度加快，流轉(zhuǎn)的規(guī)模也在擴(kuò)大.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來了許多的益處的同時(shí)也出現(xiàn)了很多的問題.

1 流轉(zhuǎn)帶來的積極效益

1.1 增加農(nóng)民收入，提高土地利用效率

改革開放以來，東部沿海地區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使得大量農(nóng)村人口不斷涌進(jìn)城市，在城市中尋求發(fā)展.由此在許多地方的農(nóng)村出現(xiàn)了大量的閑置“荒地”無人耕種的現(xiàn)象.與此同時(shí)受自給自足的自然經(jīng)濟(jì)的限制，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)模式大多為分散的一家一戶的模式，這種經(jīng)營(yíng)模式往往導(dǎo)致土地的利用效率低、環(huán)境污染嚴(yán)重、對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力變差，如若農(nóng)民將這些閑置的土地流轉(zhuǎn)出去一方面有助實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化和工業(yè)化程度，提高土地的利用效率.另一方面也利于農(nóng)民在獲得流轉(zhuǎn)收益同時(shí)獲得其他產(chǎn)業(yè)的收入.

1.2 優(yōu)化農(nóng)村資源配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是近幾年的熱門話題，按照新時(shí)代的要求，新農(nóng)村建設(shè)是對(duì)農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各方面的建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo).而允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，一方面可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，把閑置的土地利用起來，把分散的土地集中起來，促進(jìn)土地合理利用，推動(dòng)農(nóng)村土地的規(guī)?；a(chǎn).另一方面可以促進(jìn)農(nóng)村許多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)，改變過去農(nóng)民增收單一依靠農(nóng)業(yè)種植的狀態(tài).以六安城南鎮(zhèn)為例，隨著土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了以草莓采摘為主的農(nóng)家旅游業(yè)，并以此帶動(dòng)了農(nóng)家樂等形式的相關(guān)餐飲、旅游和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn).這些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用.可以說農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著重要意義.

1.3 增加流入方收益

通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在保證流出方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)利益的前提下，有利于擴(kuò)大流入方的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度和抵抗自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力.有專家推算，按照中國(guó)目前的條件，種植經(jīng)濟(jì)作物，耕作規(guī)模不能低于11.33hm2，種植糧食作物的耕作規(guī)模不能低于20.00hm2，低于此規(guī)模，生產(chǎn)成本就難以降下來，價(jià)格在國(guó)際上就缺乏競(jìng)爭(zhēng)力[1].并且在土地流轉(zhuǎn)作用下，閑置荒棄的土地被集中利用，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，大大提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)效率.六安市城南鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)使得當(dāng)?shù)氐囊恍╅e置土地重新得到利用，保證了本地正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng).一定程度上有利于其勞動(dòng)力、土地、技術(shù)、機(jī)械等生產(chǎn)要素得到優(yōu)化配置,有效提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率，從而使其能夠?yàn)檎麄€(gè)城市的糧食儲(chǔ)備提供有力保障.

2 流轉(zhuǎn)帶來的消極效應(yīng)

2.1 合同簽訂問題

筆者在進(jìn)行調(diào)查的過程中了解到，城南鎮(zhèn)的農(nóng)民對(duì)土地承包法等相關(guān)法律不了解的比例達(dá)到了67.69%，超過了半數(shù)，而了解的僅占26.15%.由此可見本次調(diào)查地的很多農(nóng)民對(duì)土地承包法以及相關(guān)法律缺乏必要的了解.在六安市土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還沒有完全建立起來.首先，筆者經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)等經(jīng)營(yíng)性主體通常都是通過與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)商，從而取得農(nóng)村集體土地的使用權(quán)，而不是通過與農(nóng)村集體組織簽訂協(xié)議，這便說明在土地流轉(zhuǎn)過程中，雙方很少簽訂書面協(xié)議，一般都是進(jìn)行口頭協(xié)商，缺乏比較正式的合同；其次，即便是簽訂了書面合同，大都規(guī)定的條款也不夠規(guī)范，對(duì)雙方的權(quán)利、義務(wù)及違約責(zé)任等內(nèi)容約定的不夠明確，也沒有專人負(fù)責(zé)合同管理工作；最后，在流轉(zhuǎn)過程中由于缺乏完善的規(guī)范和管理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策文件和制度，比如登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)處制度和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度等,因此很容易導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣鲆曓r(nóng)民的意愿和利益，并且如若發(fā)生侵權(quán)行為，處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民不僅不知道如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，也缺乏維權(quán)的依據(jù).

2.2 土地的用途問題

土地承包合同糾紛案件中經(jīng)常涉及合同中的一方擅自改變土地用途，將承包地用于永久性非農(nóng)用途，即使《土地承包法》以及相關(guān)法律明確禁止將農(nóng)業(yè)用地私自變更為非農(nóng)用地，但是這些規(guī)定往往流于形式成為“紙上的法律”.例如將承包地用于商品房建設(shè)，不經(jīng)批準(zhǔn)私自改為林地等情況.同時(shí)實(shí)踐中大量存在把土地出讓給本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人的情況，承租人在承租的土地上建起房屋、廠房，并未按照合同約定的方式使用土地，這樣就會(huì)導(dǎo)致土地變個(gè)方式荒蕪了[2]，同時(shí)正如前面所說的那樣，由于土地被流轉(zhuǎn)出去，很多情況下，農(nóng)民可能只在流轉(zhuǎn)時(shí)得到一些補(bǔ)貼，然后土地的承包者便利用自身所具有的優(yōu)勢(shì)來創(chuàng)造出更大的利益，但是這部分的利益農(nóng)民是享受不到的，所以土地流轉(zhuǎn)的最大的受益者并不是農(nóng)民.

2.3 農(nóng)民權(quán)益保障不完善

以目前的流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，對(duì)流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民大多數(shù)都是進(jìn)行單一的金錢補(bǔ)償，缺乏對(duì)農(nóng)民利益的長(zhǎng)期規(guī)劃.土地長(zhǎng)期以來是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)后由于只是進(jìn)行單一的金錢補(bǔ)償，致使農(nóng)民在失去賴以生存的基礎(chǔ)后缺乏規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的保障.

3 淺析出現(xiàn)問題的原因

3.1 農(nóng)村的法治建設(shè)不完善

從改革開放至今，雖然針對(duì)農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)的立法不斷增加但是立法的增加仍然跟不上實(shí)踐甚至落后實(shí)踐的發(fā)展.就目前來看，農(nóng)村土地，農(nóng)民的權(quán)利仍然主要通過農(nóng)業(yè)法、土地承包法保障.即使農(nóng)業(yè)部以及各級(jí)政府每年都會(huì)下發(fā)有關(guān)文件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)農(nóng)村土地制度加以保障和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展.但是這些法律和文件對(duì)農(nóng)村土地的具體利用，權(quán)力主體以及權(quán)力主體之間的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)范.與此同時(shí)，由于農(nóng)民的文化水平的有限，農(nóng)民在權(quán)益受到侵害時(shí)使用維權(quán)的方式往往過于極端.

3.2 社會(huì)保障制度有所欠缺

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后失去賴以生存的土地就等于失去了賴以生存的基礎(chǔ).這也是導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地過后往往只是單純的去城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的原因.由于農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地過后規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的能力有限而且目前在農(nóng)村市場(chǎng)上沒有健全的風(fēng)險(xiǎn)覆蓋制度尤其是保險(xiǎn)制度的的欠缺，農(nóng)民在養(yǎng)老，醫(yī)療等方面失去了保障.以六安城南鎮(zhèn)為例，筆者了解到該鎮(zhèn)90%的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)后去往城市尋找就業(yè)，30%不到的農(nóng)民會(huì)住進(jìn)政府的安置房.而且更有少數(shù)的農(nóng)民會(huì)幾家?guī)讘袈?lián)合集資自建房屋共同生活.由此可見流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民就業(yè)途徑單一，在保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)方面缺乏保障.

3.3 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全

土地流轉(zhuǎn)從某種意義上來說是一種市場(chǎng)行為.流轉(zhuǎn)主體的不積極或者說流轉(zhuǎn)雙方缺乏必要的合意，因此在交易過程中造成了很大的局限.與此同時(shí)在流轉(zhuǎn)的過程中信息不通暢、村集體的組織作用沒有發(fā)揮，在土地流轉(zhuǎn)的過程中往往是農(nóng)民與承包商或者農(nóng)民與政府進(jìn)行直接的接觸，村集體的作用沒有得到發(fā)揮，同時(shí)中介服務(wù)嚴(yán)重缺失[3].由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性在土地流轉(zhuǎn)的過程中往往導(dǎo)致農(nóng)民出于弱勢(shì)地位.由于缺乏必要的中間服務(wù)組織導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)民往往被動(dòng)的接受對(duì)方的條件.

3.4 自給自足自然經(jīng)濟(jì)的阻礙

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要矛盾在于小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的自然經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間的矛盾[4].目前中國(guó)大部分的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式仍是自給自足的自然經(jīng)濟(jì)模式.這種分散的經(jīng)營(yíng)模式必然導(dǎo)致土地利用的分散，土地集中困難，單位產(chǎn)量低.與此同時(shí)部分農(nóng)民的觀念陳舊顧慮重重，他們認(rèn)為土地作為最后的依靠而不敢流轉(zhuǎn).而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)要求大規(guī)模集約化生產(chǎn)，要求土地的連片規(guī)模生產(chǎn)，因此在這兩者之間存在著難以調(diào)和的矛盾.

4 解決當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的措施

4.1 制度保障

為了讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中不處于弱勢(shì)地位，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生存生活提供限度內(nèi)最大化的支持和保障.2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》之后，應(yīng)當(dāng)為配合法律的更好實(shí)施和利用，及時(shí)確立一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和一套相對(duì)統(tǒng)一、兼顧地域情況的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、征收征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從全國(guó)范圍上給廣大農(nóng)村農(nóng)民們的土地衡量相對(duì)合理的流轉(zhuǎn)價(jià)格，通過法律和市場(chǎng)兩種手段使設(shè)置的價(jià)格能夠正確的反映時(shí)下的土地實(shí)際價(jià)值，以確保作為流轉(zhuǎn)方的農(nóng)民與受讓方能夠在制度的保護(hù)傘下公平交易，相互受益.

各地政府應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中更新和發(fā)展土地的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，利用資金活絡(luò)農(nóng)村的發(fā)展動(dòng)力，以自己的名義并以國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，積極引進(jìn)市場(chǎng)先進(jìn)技術(shù)因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)，加速促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，將農(nóng)業(yè)集體化轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)工業(yè)化，縮小農(nóng)村與城市的發(fā)展差距，提升區(qū)域內(nèi)的發(fā)展能力.政府還應(yīng)該為農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后提供應(yīng)有的保障和支持，建立健全符合新農(nóng)村建設(shè)要求的社會(huì)保障體系，完善農(nóng)村最低生活保障制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等，并且投入更多智力支持和就業(yè)機(jī)會(huì)幫助流轉(zhuǎn)方保障基本生活條件和生存功能，防止“城市化”發(fā)生農(nóng)民大幅度無秩序的涌入城市.

與此同時(shí)土地流轉(zhuǎn)受讓方在獲得土地使用權(quán)之后，為了能夠因地制宜發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，可以相應(yīng)的給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供適宜的就業(yè)機(jī)會(huì)，或允許農(nóng)民以勞務(wù)方式入股投資，或在誠(chéng)信公平的基礎(chǔ)上與農(nóng)民建立長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)承包關(guān)系，以達(dá)到共贏目的.

4.2 政府以及相關(guān)中間服務(wù)主體的介入

為了避免或減少土地流轉(zhuǎn)雙方的合同糾紛，文化素質(zhì)相對(duì)較低的農(nóng)民更應(yīng)在簽訂合同時(shí)保持謹(jǐn)慎仔細(xì)，而絕大部分的農(nóng)民法律意識(shí)薄弱文化素質(zhì)較低，這就要求政府或政府之下的農(nóng)村集體組織或者有服務(wù)功能的中間層等主體有必要派遣具有一定知相關(guān)識(shí)和能力的人員進(jìn)入到農(nóng)民群體之中為他們解讀時(shí)下的相關(guān)土地政策和土地流轉(zhuǎn)情況，通過宣傳和介紹《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)文件的重要實(shí)用部分，提高農(nóng)民的法律保護(hù)意識(shí)和能力.

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)的只是使用權(quán)而不是所有權(quán)，所以廣大農(nóng)民們有權(quán)利了解和知道流轉(zhuǎn)的土地將如何使用.土地的流轉(zhuǎn)范圍和程度不應(yīng)是隨意的，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)為土地的使用制定標(biāo)準(zhǔn)，合理限制耕地林地等被流轉(zhuǎn)的最低標(biāo)準(zhǔn)，各地政府應(yīng)當(dāng)在不損害區(qū)域內(nèi)發(fā)展的前提下合理規(guī)劃和管理被流轉(zhuǎn)的土地.同時(shí)在規(guī)劃和管理時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧短期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，個(gè)人利益和集體利益，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)利益和生存利益.受讓方在承包經(jīng)營(yíng)中應(yīng)當(dāng)遵守誠(chéng)信原則，積極響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的號(hào)召，采用集約化方式精細(xì)生產(chǎn)、合理布局專業(yè)管理，合法合理有效率的使用土地，減少資源的耗費(fèi)，在實(shí)現(xiàn)自身利益增值的同時(shí)保護(hù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)利益和生態(tài)效益.

4.3 建立健全農(nóng)村法治體系

建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系參照《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)和抵押權(quán)的規(guī)定建立起與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)的制度，在具體操作過程中規(guī)范流轉(zhuǎn)期限.

4.4 加強(qiáng)政策扶持

對(duì)于那些能夠進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)的承包者政府應(yīng)當(dāng)加大政策支持和扶持力度.充分發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)過程中的服務(wù)引導(dǎo)的職能，規(guī)范和監(jiān)督流轉(zhuǎn)主體之間的協(xié)議，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，破除農(nóng)民固守自然經(jīng)濟(jì)，戀土的思想觀念.同時(shí)也要注重農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，探索長(zhǎng)效保障農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)流轉(zhuǎn)各方實(shí)現(xiàn)共贏.

政府應(yīng)加大宣傳力度.結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，與此同時(shí)相關(guān)部門可以定期組織專業(yè)的人員下鄉(xiāng)現(xiàn)場(chǎng)為農(nóng)民解讀土地等方面的法律法規(guī)，為農(nóng)民更好的了解現(xiàn)行政策提供便利.

〔1〕樊帆.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深層原因探析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2002（11）:25－27.

〔2〕黃飛.改變農(nóng)業(yè)用途的土地流轉(zhuǎn)合同效力的司法認(rèn)定.

〔3〕張照新，張海陽.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（2）.

〔4〕王平濤.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對(duì)策[D].年華中師范大學(xué)碩士論文,2014.