邢勤鋒

（安徽理工大學 人文社會科學學院，安徽 淮南 232001）

現(xiàn)代社會各領域，全面發(fā)展的進程不斷加快，鑒于國內(nèi)外社會經(jīng)濟形勢的變動影響，利益格局持續(xù)發(fā)生變化，新的利益團體對原有的利益體系進行更迭且日漸成熟成為不可忽視的存在，各主體的利益訴求和價值取向錯綜復雜。這一大環(huán)境下的我國縣域公共決策所面臨的問題從政府層面、非政府組織以及基層民眾等方面來看各有不同，原有的社會治理模式已經(jīng)不能適應時代潮流，亟需打破傳統(tǒng)的公共管理體系，探索更為合理、契合發(fā)展現(xiàn)狀的治理模式。近幾年協(xié)同治理理論逐漸興起于西方政治學界并被逐步應用到各個領域，基于這一理論視角，研究解決縣域公共決策問題，并在探索過程中，建構以社會公共利益最大化為價值取向、以多元協(xié)同訴求為目標的縣域公共決策新路徑。

一、相關概念的界定

（一）縣域公共決策的界定

縣是中國最古老的行政建制之一。它萌芽于西周，定型于春秋，確立于秦，沿用至今。據(jù)民政部門公布的行政區(qū)劃統(tǒng)計數(shù)字，截至2012年底，中國有縣級政府2 852個，其中市轄區(qū)860個、縣級市368個，縣1 453個、自治縣117個、旗49個、自治旗3個。另外，特區(qū)和林區(qū)各1個[1]。這里研究的縣域治理，是指所有的縣級區(qū)劃內(nèi)的治理，

縣域公共決策是指地方政府利用地方公共資源制定公共政策，解決縣域公共問題、協(xié)調(diào)縣域各利益關系、促進本地方全面發(fā)展為目的的活動，是對縣域內(nèi)不同利益訴求均衡的過程。由于縣域政治發(fā)展實質(zhì)上是以縣為中心層、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）為中間層、村為基礎層的多層次區(qū)域性互動的局域網(wǎng)[2]，所以縣域公共決策的主要內(nèi)容是解決當?shù)刭Y源利用及經(jīng)濟等領域發(fā)展的問題，涉及到縣域范圍內(nèi)廣大基層群眾的公共利益。

縣域公共決策的特點在現(xiàn)實中常常表現(xiàn)為 “兩難”。一方面，縣域公共決策針對對象分散、個性化明顯，尤其是在邊遠地區(qū)地廣人稀的實情，縣域公共決策很難面面俱到；另一方面，縣級政府的人、財、物有限，導致政府的縣域公共決策能力受限，很難回應廣大基層群眾的需求。但是縣域公共決策又是必須做好的管理工作，因為縣域公共決策對于整個國家的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展有著重要的引導與指向意義。

（二）縣域公共決策的特點

第一，主體的多樣性。縣域公共決策主體的領域涉及廣泛，包括有地方行政機關、村民自治組織以及較為強勢的經(jīng)濟組織等利益方，各利益團體積極發(fā)揮作用依據(jù)自身利益訴求進行博弈。

第二，對象的廣泛性?？h域公共決策要解決的問題包含了地方公共問題的所有內(nèi)容，隨著市場經(jīng)濟進程的推進以及公共權力領域的延伸，公共決策的影響愈為廣泛。

第三，利益訴求的復雜性。公共決策伴隨著社會結構的變遷以及利益群體日益多元化的發(fā)展而前進著，作為社會體系中各利益團體為爭取自身最大利益的重要平臺，其間利益主體的多樣性、利益訴求的差異性導致了公共決策所面臨情況復雜多樣。

第四，目標的公益性?？h域公共決策的著力點是服務人民。行政區(qū)域內(nèi)社會公共利益的有效實現(xiàn)，面對的是所有公共事務，這一公益性目標是決定它與其他組織決策的最大區(qū)別所在。

（三）縣域公共決策多元協(xié)同治理的重要性

縣域公共決策多元協(xié)同治理可滿足縣域公共決策必然性的要求。經(jīng)濟基礎決定上層建筑。我國縣域公共決策研究的興起是由縣域經(jīng)濟發(fā)展所導致的必然結果，改革開放使我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程加快，在原有的社會利益體系被打破的同時新的利益集團逐漸涌現(xiàn)并日趨成熟，各利益團體力求自身利益的最大化，新的社會問題不斷涌現(xiàn)；而協(xié)同治理理念的迅速發(fā)展正是基于社會治理模式面對利益體系重構、經(jīng)濟文化生態(tài)等領域形勢不斷變化的公共管理困境時所提出的一種新的治理模式。

縣域公共決策多元協(xié)同治理可調(diào)節(jié)縣域公共決策非均衡性的差異?，F(xiàn)有國情決定了我國行政區(qū)域分布廣泛的特質(zhì)，區(qū)域間地理、歷史文化的差異使得區(qū)域經(jīng)濟、政治發(fā)展也各有不同，進而縣域公共決策的指導原則和具體實施也存在客觀差異性。協(xié)同治理所強調(diào)的共識基礎的達成以及多元主體共同參與決策原則指導下的民主協(xié)商等都是針對求同存異、共商協(xié)作以及行之有效的聯(lián)合行動等目標的實現(xiàn)而提出的治理理念。

縣域公共決策多元協(xié)同治理可契合縣域公共決策公共利益的訴求。縣域公共決策作為縣域公共管理的重要手段，歸根結底是為區(qū)域內(nèi)人民群眾的公共利益服務，追求社會公共利益的最大化。而協(xié)同治理作為服務型政府治理模式的合理性在于它能最大限度地維護和增進公共行政的目的——公共利益[3]。協(xié)同治理的理念正是為滿足縣域公共決策所追求的目標，通過對社會公共資源的合理利用以調(diào)節(jié)社會利益體系處于均衡的狀態(tài)。各利益主體博弈的最終結果都必然是在社會公共利益最大化的前提下實現(xiàn)的，同時也是單個利益集團實現(xiàn)自身利益的實質(zhì)性保障。

二、我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)實性與現(xiàn)狀

（一）我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)實性

中國自古受自然地理條件以及傳統(tǒng)儒家思想的多方面影響，始終利用穩(wěn)定、統(tǒng)一的縱向權力結構，以至高的上級權威來分配社會資源。中華人民共和國建立后，以計劃經(jīng)濟為代表的社會干預機制在中國奉行了近30年。改革開放以后，中國進入雙重轉型時期，即公共行政權力逐步退出生產(chǎn)領域，社會經(jīng)濟發(fā)展的自主性明顯增強。利益群體多元化態(tài)勢不斷呈現(xiàn)，社會各主體間的利益沖突與社會矛盾更加突出，群體性事件時有發(fā)生。

隨著中國逐步發(fā)展市場經(jīng)濟，建立起市場經(jīng)濟體制，對內(nèi)改革、對外開放以及更加豐富的公眾訴求和愈演愈烈的利益分化等使原有的資源分配格局被打破，新的社會問題不斷涌現(xiàn)，對新的社會治理模式探索實踐的需求日益強烈?；谒媾R的日益多樣復雜的大環(huán)境，且經(jīng)濟基礎決定上層建筑，我國縣域公共管理領域也越來越受到各界關注，尤其是作為政府管理活動基礎和重要鏈條的公共決策的改革調(diào)整30多年以來，我國政府在如何使公共決策更好地服務人民、解決社會公共問題等方面積極地探索，取得了顯著成效。決策更加民主，主要體現(xiàn)在參與主體的多元化趨勢，不斷發(fā)展完善的社會聽證制度以及社會公共問題的科學化決策等，都是公共權力機關加深與各領域組織的合作，共同解決社會問題的體現(xiàn)；信息更加公開，打造陽光型、服務型政府及開放式的信息平臺是近幾年行政系統(tǒng)大力倡導、推進并逐漸落到實處的行政作為；鼓勵公眾真正了解、參與涉及自身利益的社會項目；從 “央地共治”到豐富社會利益群體的參與路徑、以科學發(fā)展觀為指導實現(xiàn)社會治理模式的科學化、民主化等都彰顯了公共管理活動中我國政府的持續(xù)努力。

（二）我國縣域公共決策多元協(xié)同的現(xiàn)狀

我國當前正處于經(jīng)濟轉型、社會轉軌的過渡時期，雖然前階段取得了相對可喜的進步，縣域公共決策向著正確的方向發(fā)展，但由于決策體制還需發(fā)展健全，社會利益結構不斷調(diào)整，在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時對傳統(tǒng)文化、生態(tài)等領域的影響逐漸擴大等種種因素，使得改革中的公共決策機制在適應新的地方社會體系方面仍然存在一定的不足。從協(xié)同治理理論的視角，以社會管理模式中不同利益群體來劃分，大致可分為以下幾方面：

1.政府系統(tǒng)層面?？h域決策權力過于集中。在地方政府為主導的縣域公共管理活動中，區(qū)域內(nèi)公共事務的決策權力是以縱向的權力結構為主，甚少考慮到橫向的契約?；趪沂墙y(tǒng)治階級意志的代表，社會公共利益所涉及的是國家重要資源，這也就決定了公共決策時公共權力機關具有絕對的話語權。區(qū)域內(nèi)重要資源配置的權力過于集中、統(tǒng)一，而行政權力過于集中則易導致決策的失誤。

縣域決策權利 “私有化”。在決策過程中，社會公共事務的決定涉及到社會公眾的全體利益，所以就必須要求公共決策的價值取向不能背離社會公共利益。然而利益群體代表決策中的多數(shù)派往往占據(jù)較大的優(yōu)勢，從而贏得博弈戰(zhàn)中的優(yōu)先權。利益群體的代表性及權威性辨識不明可能導致不利于社會公眾的結果，政府部門間相互推諉及利益的競爭無可避免、時有發(fā)生。

信息公開阻礙。理想的社會治理模式的目標之一即為各利益群體在全面了解社會公共事務的信息后，對所面臨的問題有了整體的概念，且在合作信任的基礎上認識到通過利益的相互依存才能達到自身利益乃至整體利益的最大化。這就要求處理社會公共事務中，掌握關鍵信息的公共權力機構能即時有效地把相關信息通過權威渠道使社會公眾知曉并信任，避免信息公開的阻礙。

2.利益集團層面。利益集團是指那些具有特定共同立場、觀點和利益的人們的集合體，它們試圖通過影響公共政策來提高或促進集團內(nèi)部的共同利益[4]。它們是社會歷史、經(jīng)濟演化過程中的產(chǎn)物，構成了社會體系不斷調(diào)整、社會利益不斷打亂重組的整體。在我國經(jīng)濟社會的發(fā)展中，各方利益團體持續(xù)涌現(xiàn)、日漸成熟，逐漸成為社會主義和諧社會中不可忽視的存在。

集團以自身群體利益至上?？h域公共決策是對區(qū)域內(nèi)公共利益的分配，對社會體系的調(diào)整。參與決策的各利益群體立足自身集團的利益進行博弈，其價值訴求是實現(xiàn)自身利益的最大化。利益集團參與決策事件的出發(fā)點即成為公共決策最大主導方，這就背離了社會公共利益的目標。需要注意的是，政府并非在集團沖突中處于超然地位，而是切實參與到這些對立、沖突中去，成為公共決策中集團沖突的重要主體[5]。

3.社會民眾層面。決策參與意識薄弱。地方政府領導班子即為父母官的官本位思想由來已久。現(xiàn)代社會經(jīng)濟的發(fā)展及全球化、信息化進程的推進，使得思想解放，傳統(tǒng)觀念已然破碎。同時，公共決策對于普通群眾來說亦不再神秘，然而平頭百姓安穩(wěn)度日、不理會外間事務的思想依然根深蒂固。基層教育水平的限制導致的知識及眼界的短板，精英階層畢竟是少數(shù)而他們所代表的利益訴求卻又是另一層次的價值取向。

公共知識缺乏。廣大的基層勞動群眾永遠是縣域管轄范圍內(nèi)的絕大多數(shù)，同樣作為社會公眾中利益需求的一方，在制定與其自身利益息息相關的社會事務時的呼聲卻是相對微弱。信息獲取的途徑、參與的渠道乃至合法化、程序化的表達等存在缺陷，無法適應主體的利益訴求需要，任何民主、平等可能成為妄言，在提上議程的事務才能予以決策的策略游戲中往往成為弱勢方。

信任基礎脆弱。“只許州官放火，不許百姓點燈”的不平等古已有之，現(xiàn)代社會依然時有所見，越是行政區(qū)域范圍較小的地區(qū)可能更是如此。地方政府行政行為的失范，使得政府公信力日漸削弱，彼此間的信任出現(xiàn)危機。這一危機的存在導致社會沖突發(fā)生時極易演變?yōu)槿后w性事件。同時，對政策出臺及實施造成了一定的阻滯，為社會主義新農(nóng)村建設及和諧社會的建設留下了一定的隱患。

4.網(wǎng)絡媒體引導層面。信息泛濫。網(wǎng)絡作為無國界的信息傳播平臺，在全球范圍內(nèi)連接起了整個地球村。然而媒體發(fā)達在使生活便捷的同時，信息傳播質(zhì)量監(jiān)管的缺失使得各種信息不論質(zhì)量優(yōu)劣與否、影響如何都可以在這個虛擬的世界中肆無忌憚。當公共事件發(fā)生時，如果不能第一時間發(fā)布最為精確、權威的消息，則留言、謠言滿天飛的現(xiàn)狀可層出不窮，且短時間內(nèi)難以有效遏制，在影響社會公眾判斷的同時更可能造成群體恐慌，引發(fā)不必要的沖突，尤其是面向秉承 “公告即權威”理念的人們。

背離社會公共利益的價值取向。網(wǎng)絡、媒體本身的傳播主體即錯綜復雜，當內(nèi)部自律、監(jiān)控體系出現(xiàn)漏洞時，鑒于其影響的廣泛性，本身應肩負的公益性目標如大廈傾塌，極易淪為不良企圖分子作亂的工具，如網(wǎng)絡上傳的沸沸揚揚的薛蠻子一案便是很好的例子。我國政府目前已出臺了相關政策用以防范、懲戒此類事件的再次發(fā)生，然而信息技術的發(fā)展及社會道德體系建設的不健全，使得這一頑疾極難根治。

三、我國縣域公共決策多元協(xié)同問題的集中表現(xiàn)

綜上所述的種種現(xiàn)實困境都是在國內(nèi)外形勢及各領域的聯(lián)系發(fā)展、變動中，情況不斷變化，許多學者也逐漸地認識到，以舊的方式和思維解決公共問題，提供公共服務已經(jīng)不能適應高度復雜性和高度不確定性的社會環(huán)境，不能滿足正在日益興起的公眾期望[6]。由于各利益集團在獲取利益最大化的博弈中所產(chǎn)生的沖突，以及公共決策這一均衡利益的平臺本身在實踐中存在缺失，導致了決策中問題的出現(xiàn)，究其具體原因，主要有三。

（一）縣域公共決策多元協(xié)同體制尚需進一步健全

縣域公共決策缺少相關制度體系的保障就其本身合法性、合理性以及決策過程中公眾參與等民主協(xié)商的實現(xiàn)而言可能成為空談，沒有實質(zhì)性的意義。第一，就公眾參與來說，參與意識薄弱等困境的出現(xiàn)是由于我國官本位思想長久以來的影響，行政事務中以地方官員的決策為主導，基層群眾僅僅是接受和執(zhí)行的角色。地方吏治在很大程度上取決于官員對 “為官一任，造福一方”概念的理解和實踐，強制性的制度保障不足?，F(xiàn)代社會改革行政績效的評估方式，使得行政權受到相應的監(jiān)督管理，但過度地追求政績、形象工程等問題卻也應運而生。地方公共決策在歷史與現(xiàn)實、不同區(qū)域內(nèi)問題頻發(fā)，說明我國地方行政決策的機制一直處于改善中卻還未達到完善的地步；行政實踐中又缺乏對基層群眾相應地宣傳教育和引導，決策主體關注的事件提不上決策議程，自然也就談不上參與社會公共事務的決策。

第二，公眾參與的程序機制保障不足，使得程序的合法性及科學性很難實現(xiàn)，事關公眾利益的事件無法通過合法有效的途徑被提上議程，不能成為決策主體均衡社會利益體系的影響因素，直接導致決策的偏頗。

（二）縣域公共決策多元協(xié)同運行過程及其表現(xiàn)失范現(xiàn)象存在

決策目標的實現(xiàn)需要信息及時、對稱的保證，共享信息的充分獲取是參與決策的各利益集團間互信的的表現(xiàn)和基石。若只是表面上制造了多方參與公共事件的噱頭，在決策制定時卻不提供相應的信息，仍然難以實現(xiàn)決策目標。俗話說 “沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權”，公共事務中公共權力的代表機構——政府組織掌握著重要而完整的信息，非政府組織及基層群眾限于能力及權限等因素無法通過自身行為獲得決策需要的全部信息，則在參與決策時就只能放棄話語權，或者是根據(jù)有限的信息提供片面的建議，有時甚至是錯誤的建議。在這一情況下，所謂民主平等的參與決策都只能成為指責多元主體參與從而誤導決策合理性的借口，使集體平等協(xié)商流于形式，達不到實質(zhì)的效果，更何況社會各方的有效聯(lián)動能力的實現(xiàn)。

社會公眾道德體系的失范也是決策問題出現(xiàn)的一大要點所在，本應均衡縣域公共決策利益體系中各參與主體利益的地方政府部門，在其自身的部門利益及目標與管理間的疏漏問題等因素的影響下，價值取向就會偏離社會公眾利益的最大化。

（三）縣域公共決策多元協(xié)同的成果及其效益較低

多元的參與主體是公共決策中秉承民主、共識精神的體現(xiàn)，但在多方利益集團共同表達訴求且只希望自身獲取最大主導權的公共決策博弈中，利益取向的不同造成的阻礙，是決策運行的本質(zhì)問題所在。決策者需要對不同社會群體的利益訴求進行綜合分析、判斷，確定其合法性、緊迫性，并根據(jù)當前政府公共資源總體水平與經(jīng)濟社會形勢做出選擇[7]，從協(xié)同理論強調(diào)政府部門具有一定的決策權威方面理解這一概念的話，即在公共決策中以政府部門取得最大主導權的前提下，作為主要決策者所要考慮的影響因素要具有綜合性，行政決策行為在社會性影響的基礎上還要照顧到更多利益主體間的訴求均衡性問題，這就給部門決策的制定及實施增加了難度。

四、我國縣域公共決策的應對策略

協(xié)同治理理論從理論層面為我國縣域公共決策中出現(xiàn)的問題以及對策研究提供了指導原則和方法論的支持，但如果沒有具體制度的完善及有效實施，不能規(guī)避或妥善解決公共決策程序中的失范現(xiàn)象，就不可能達成真正有益于社會公共利益的共識，所倡導的民主協(xié)商的治理模式也只能流于形式。因此，在彼此信任的基礎上共享信息，應通過保障實質(zhì)性的話語權，利用協(xié)同治理、共同決策的程序，建構合理均衡的社會利益體系。

（一）強化縣域決策多元協(xié)同制度的法制化建設

強化縣域決策多元協(xié)同制度的法制化建設是在合作治理模式下，構建和保障縣域公共決策多元主體合法、有序參與決策的制度建設。縣域公共決策從議程的提出到最終各方利益團體有效聯(lián)動解決問題的整個過程，都需要法律從理念與行為規(guī)范上確保多元協(xié)同目標的實現(xiàn)。

需要特別注意的是，由于我國區(qū)域分布廣泛以及區(qū)域內(nèi)地理、歷史文化等長期的差異性導致對政策適應性的不同，要求權力機關在制定地方縣域公共決策制度時因地制宜，有所區(qū)別；在參與決策的程序機制方面要著重改善原有的單一、不穩(wěn)定性的困境；在實現(xiàn)治理權威多元性的過程中，積極發(fā)揮地方黨委的執(zhí)政領導能力、縣鄉(xiāng)政府等政府組織的行政能力以及村民自治組織的自我協(xié)調(diào)能力，多主體的綜合作用有利于決策權力的監(jiān)督及合理使用；在確保決策落實的監(jiān)管體系上，要努力建設行之有效的 “第三方平臺”，真正確保非政府組織享有話語權，這才是制度法制化的精神動力所在。

（二）強化多元訴求的內(nèi)在道德疏導

確?？h域公共決策目標的實現(xiàn)，除需要外部機制、監(jiān)管體系的硬性壓力外，內(nèi)部的自我道德規(guī)范體系的建立能起到事半功倍的效果。利益集團為自身利益參與博弈是其本性及社會機構變革的動力所在，無可厚非；但在尋求利益最大化的基礎上，通過民主協(xié)商的方式促成內(nèi)部利益各方整體間的平衡，實現(xiàn)社會公共利益的最大化也是應承擔的公益性責任。同時，這一配合性舉措也是對我國縣域和諧社會的建設提供強有力的支持，為塑造良性循環(huán)的大環(huán)境添磚加瓦，最終形成互利、共贏的局面。

社會主義道德體系的建設是一項龐大而繁雜的工程，地方縣域政治建設在國家道德體系進程下相應地在區(qū)域內(nèi)逐步推行，為縣域公共決策內(nèi)部聯(lián)動機制建設提供保障。縣鄉(xiāng)政府在對內(nèi)進行機構改革，根據(jù)績效評估標準進行職位、人員的調(diào)整、優(yōu)化時，應當利用對黨員領導干部道德行為的評估標準，起到規(guī)范地方官員執(zhí)政行為的作用。需要注意的是，關于道德行為的評估標準在制定時應充分考慮到其具體可實施性及在績效評估過程中的具體判定和監(jiān)督。

（三）構建社會公共利益最大化的多元溝通基石

理想的公共決策是追求社會公共利益最大化，即在多元協(xié)同理念的基礎上，運用多主體參與公共決策的方式，通過集體間反復且實質(zhì)性協(xié)商和博弈的過程，最終認識到主體間相互信任、利益間相互依存、信息共享等的最大空間。這樣，才能真正全面認識社會問題進而作出妥善的公共決策。這一目標的實現(xiàn)就要求政府、非政府組織以及基層民眾之間具有起碼的信任基礎，并將這一基礎建構成堅實的溝通基石，從而發(fā)揮其行之有效的聯(lián)動能力，合理解決縣域公共事務。具體來說就是要普及公共決策體制及其運行的法制化知識、規(guī)范縣域公共決策行為，保障政府與其他組織和個人在這一過程中處于良性溝通的狀態(tài)。

（四）健全社會公共利益多元共贏的機制

決策主體的各利益方應認識到公共決策中公共利益的最大化是團體利益最大化得以實現(xiàn)的終極保障。各利益集團的訴求各有不同，參與議程中的求同存異，形成集體通過的目標共識才能在多個主體間形成有效的聯(lián)動。協(xié)同治理的合作理念要求制定統(tǒng)一的原則性指導，是為了謀求建立更有效、更合理的社會公共利益的分配模式。

具體來說，應改革決策權力的結構，增強開放性，在保障政府權威的基礎上分散部分決策權力，使決策利益方通過合法、科學的渠道參與決策，避免暗箱操作和惡性競爭；約束參與決策主體的自私自利行為，通過正當渠道進行區(qū)域資源的合理有效分配，杜絕 “酒桌政策”的現(xiàn)象，在真正有益于發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟的基礎上形成推動縣域公共決策的良性互動與循環(huán)，達到協(xié)商一致為全體公眾服務的目標。

[1]中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表（2012年）[EB/OL].http：//qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/qhtj/201405/201405006 33595.shtml.

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