禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展政策的構(gòu)建和完善——基于武陵山區(qū)渝東南片區(qū)的調(diào)研

姚元和
（中共重慶市委黨校黔江分校，重慶黔江409000）

[摘要]武陵山區(qū)渝東南片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“渝東南片”）在國(guó)家層面的主體功能被定位為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，在重慶市級(jí)層面的主體功能被定位為生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)域。由于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是典型的問(wèn)題區(qū)域，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，需要國(guó)家進(jìn)一步構(gòu)建和完善特殊的發(fā)展政策。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展政策構(gòu)建和完善重點(diǎn)應(yīng)放在5個(gè)方面，即：中央公共財(cái)政政策、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策、公共服務(wù)政策、新型城鎮(zhèn)化政策、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策。

[關(guān)鍵詞]禁止開(kāi)發(fā)區(qū)；主體功能區(qū)域戰(zhàn)略；政策構(gòu)建和完善

[中圖分類(lèi)號(hào)]F061.5

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-3652（2015）02-0040-05

[收稿日期]2014-10-19

[作者簡(jiǎn)介]姚元和，男，重慶酉陽(yáng)人。教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

[基金項(xiàng)目]重慶市委黨校2013年重點(diǎn)課題“渝東南翼推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略研究”（CQDX2013BZD—019）。

武陵山區(qū)渝東南片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“渝東南片”）包括黔江區(qū)、武隆縣、石柱縣、秀山縣、酉陽(yáng)縣、彭水縣，幅員面積1.98萬(wàn)km2，占全市總面積的24.0%；2011年常住人口281.89萬(wàn)人，占全市常住人口總數(shù)的9.66%。在重慶“一圈兩翼”區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局中，渝東南片被稱(chēng)為“渝東南翼”，在國(guó)家層面主體功能層面被定位為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，在重慶市級(jí)層面主體功能被定位為生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)域。由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是典型的問(wèn)題區(qū)域，需要國(guó)家特殊政策的支持才能促進(jìn)其科學(xué)發(fā)展。

一、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)概念及內(nèi)涵

在國(guó)務(wù)院2010年底印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中，渝東南片既不屬于優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域，也不屬于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，而是屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。從總體看，渝東南片屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，同時(shí)，其禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域種類(lèi)齊全，涉及面廣，在全國(guó)都具有典型性。

（一）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)概念

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是依法設(shè)立的各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)域以及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)而需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。國(guó)家層面禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、世界自然文化遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園和國(guó)家地質(zhì)公園。省級(jí)層面的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，包括省級(jí)及以下各級(jí)各類(lèi)自然文化資源保護(hù)區(qū)域、重要水源地以及其他省級(jí)人民政府根據(jù)需要確定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域。由于國(guó)家濕地公園在生態(tài)保護(hù)和生物多樣性維護(hù)方面與其他禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域一樣重要，本課題將國(guó)家濕地公園也納入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)一并進(jìn)行討論。

（二）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)涵

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的內(nèi)涵從其主要特征和主要功能上體現(xiàn)出來(lái)。主要特征包括：1.保護(hù)性特征。盡量減少人類(lèi)的干擾活動(dòng)，絕對(duì)禁止任何不符合主體功能要求的開(kāi)發(fā)行為，特別是禁止在保護(hù)地實(shí)施工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程，保持被保護(hù)地的真實(shí)性和完整性。2.展示性特征。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域被公認(rèn)是一個(gè)國(guó)家的最美形象，是國(guó)家精神文明乃至政治文明的象征，是進(jìn)行有關(guān)科學(xué)研究，合理開(kāi)展旅游、觀光活動(dòng)的重要場(chǎng)所。3.公益性特征。它是重要的公共資源和公共物品，具有明顯的效益外部化和非營(yíng)利性特點(diǎn)，多為國(guó)家所有、

政府管理、非營(yíng)利性運(yùn)作。4.傳承性特征。它不僅是當(dāng)代人的公共資源，更是子孫萬(wàn)代的寶貴財(cái)富。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的主要功能體現(xiàn)在：1.保護(hù)生物多樣性；2.擔(dān)當(dāng)生態(tài)屏障；3.保護(hù)歷史文化特征；4.開(kāi)展休憩旅游娛樂(lè)。

（三）禁止開(kāi)發(fā)不等于禁止發(fā)展

《全國(guó)主體功能區(qū)劃》按開(kāi)發(fā)方式，將我國(guó)國(guó)土空間分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。這里的“開(kāi)發(fā)”一詞，特指大規(guī)模的高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。限制開(kāi)發(fā)，就是指限制大規(guī)模的高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，但并不是限制所有的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，但仍要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)；對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)。同理，將一些區(qū)域確定為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，并不是禁止其發(fā)展，而是要處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綠水青山與金水銀山的等值化。

（四）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是典型的問(wèn)題區(qū)域

不管是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家，問(wèn)題區(qū)域都有一些共同特征。對(duì)問(wèn)題區(qū)域的判斷，美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.弗里德曼（Friedmann，1966）列舉了12項(xiàng)指標(biāo)：1.人均收入低；2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低；3.勞動(dòng)生產(chǎn)率低；4.資本形成水平低；5.大量失業(yè)和就業(yè)不足；6.初級(jí)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重高；7.城市化水平低；8.人口出生率高；9.衛(wèi)生保健指數(shù)低；10.家庭依附人口比例高；11.教育水準(zhǔn)低；12.對(duì)外部援助依賴(lài)性強(qiáng)。從總體上看，西方國(guó)家認(rèn)定問(wèn)題區(qū)域最主要的指標(biāo)一般是各地區(qū)的失業(yè)率。目前，中國(guó)的問(wèn)題區(qū)域可以大致識(shí)別的有以下幾種類(lèi)型：1.按照三大地帶劃分的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)；2.國(guó)家按貧困線(xiàn)劃定的貧困地區(qū)，特別是集中連片的貧困地區(qū)；3.少數(shù)民族聚居的民族地區(qū)；4.重工業(yè)集中的老工業(yè)基地；5.資源枯竭型城市區(qū)域；6.出于國(guó)防考慮建設(shè)起來(lái)的“三線(xiàn)”地區(qū)。根據(jù)以上對(duì)問(wèn)題區(qū)域的特征和類(lèi)型的分析可以看出，渝東南片是共同特征明顯、多種問(wèn)題疊加的全國(guó)典型問(wèn)題區(qū)域。

二、渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)狀

從總體上看，渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域類(lèi)型多樣，自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)、國(guó)家及市級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)、國(guó)家及市級(jí)森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、重要水源地及保護(hù)區(qū)、國(guó)家濕地公園等各種類(lèi)型都有分布。初步統(tǒng)計(jì)，共有各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域33處，總面積3 213.61km2，占區(qū)域總面積的16.20%，占全市禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域總面積的20.41%。自然保護(hù)區(qū)是渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的主要形式，總面積達(dá)到980km2，占禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域總面積的30.50%。分類(lèi)型來(lái)看，區(qū)域內(nèi)共有7處省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，總面積980km2，占全市自然保護(hù)區(qū)總面積的18.71%；共有世界自然遺產(chǎn)1處，總面積448.69km2，占全市世界自然文化遺產(chǎn)總面積的99.32%；共有國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)6處，其中國(guó)家級(jí)1處、省級(jí)5處，總面積551.25km2，占全市重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)面積的10.32%；共有國(guó)家級(jí)和市級(jí)森林公園7處，其中國(guó)家級(jí)6處、省級(jí)1處，總面積312.74km2，占全市森林公園總面積的19.27%；共有國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園3處，總面積842.70km2，占全市地質(zhì)公園總面積的32.54%；共有國(guó)家濕地公園2處，總面積26.06km2，占全市濕地總面積的13.32%；共有重要水源地及保護(hù)區(qū)7處，總面積52.17km2，占全市重要水源及保護(hù)區(qū)總面積的17.04%。從資源開(kāi)發(fā)來(lái)看，作為地文景觀，目前渝東南片的所有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等都納入了地方政府的旅游開(kāi)發(fā)規(guī)劃，有些地方成了全國(guó)熱點(diǎn)旅游景區(qū)。重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的問(wèn)題比較突出，有的地方甚至以開(kāi)發(fā)代替保護(hù)，自然資源的原真性受到破壞。

三、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展政策的構(gòu)建

區(qū)域政策是針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而設(shè)計(jì)的，而區(qū)域問(wèn)題落實(shí)到地域空間就形成了問(wèn)題區(qū)域（Problem Region）。實(shí)際上，除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家實(shí)施覆蓋全國(guó)的區(qū)域規(guī)劃外，各國(guó)區(qū)域政策大都指向國(guó)內(nèi)特定的問(wèn)題區(qū)域。

（一）問(wèn)題區(qū)域政策工具的分類(lèi)

實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策的目標(biāo)必須要有適當(dāng)?shù)恼呤侄魏凸ぞ摺Ｗ鳛檎暧^政策的組成部分，區(qū)域政策手段通常分為經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段。區(qū)域政策的作用一般分為激勵(lì)性工具與抑制性工具兩大類(lèi)。最常用的區(qū)域政策工具可歸納為6種形式，即：公共投資、轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)刺激、直接控制、政府采購(gòu)和公

共區(qū)位。公共投資是與私人投資相對(duì)應(yīng)的政府直接投資。一般都向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，最常用于區(qū)域發(fā)展援助上。轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政資金在地方政府之間的再分配。按照資金再分配的流向通?？煞譃榭v向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。前者是指由中央向地方以及上級(jí)地方向下級(jí)地方的轉(zhuǎn)移支付，后者一般是指發(fā)達(dá)地區(qū)政府對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付。經(jīng)濟(jì)刺激主要是通過(guò)財(cái)政、稅收、金融以及技術(shù)、信息服務(wù)等措施，吸引資本流入政府需要支持的區(qū)域。直接控制主要是通過(guò)對(duì)擁擠區(qū)（過(guò)密地區(qū)）的區(qū)位限制，促使企業(yè)向過(guò)疏地區(qū)或受援區(qū)發(fā)展，屬于區(qū)域政策中與激勵(lì)性工具相反的一個(gè)抑制性政策工具。政府采購(gòu)是使用財(cái)政資金對(duì)政府所需要物品的大宗購(gòu)買(mǎi)行為。為了扶持受援區(qū)的企業(yè)，國(guó)家可以規(guī)定對(duì)受援區(qū)的產(chǎn)品的強(qiáng)制性采購(gòu)比例，對(duì)落后地區(qū)產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)政策。公共區(qū)位是通過(guò)政府機(jī)構(gòu)和公營(yíng)企業(yè)的擴(kuò)散或區(qū)位調(diào)整，以限制其過(guò)分集中在大都市，其作用與對(duì)私營(yíng)企業(yè)的控制類(lèi)似，也可歸為抑制性政策工具。

（二）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展政策構(gòu)建的特殊性

以上問(wèn)題區(qū)域政策工具，特別是公共投資、轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟(jì)刺激、政府采購(gòu)等4項(xiàng)，都可運(yùn)用于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。但由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)在問(wèn)題區(qū)域中的特殊性，其政策構(gòu)建也要考慮它的特殊性。概括起來(lái)就是要體現(xiàn)“三性”。第一是統(tǒng)一性。依照限禁開(kāi)發(fā)區(qū)約束力更強(qiáng)的法律法規(guī)，圍繞構(gòu)建國(guó)家公園體系，制定統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、生態(tài)補(bǔ)償政策，使國(guó)家公園真正體現(xiàn)出國(guó)家職責(zé)。第二是承繼性。對(duì)已有的政策進(jìn)行清理整合，該廢棄的要廢棄，該歸并的要?dú)w并，該補(bǔ)缺的要補(bǔ)缺，既要去部門(mén)化，又要避免一味“推倒重來(lái)”帶來(lái)的利益格局過(guò)大調(diào)整。第三是創(chuàng)新性。在保證絕不對(duì)中央政策縮水、執(zhí)行時(shí)必須“一竽子插到底”的前提下，地方配套政策的制定鼓勵(lì)發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)新性，使中央政策通過(guò)地方的二次創(chuàng)造，作用發(fā)揮得更精準(zhǔn)、更到位。

（三）對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)已有政策的梳理和評(píng)價(jià)

1.對(duì)已有政策的梳理。第一是初步形成了各類(lèi)區(qū)域保護(hù)政策法規(guī)體系。從1985年《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》頒布至今，針對(duì)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家濕地公園、世界自然文化遺產(chǎn)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域保護(hù)性專(zhuān)門(mén)法規(guī)相繼出臺(tái)。與專(zhuān)門(mén)法規(guī)相呼應(yīng)的還有《森林法》《草原法》《環(huán)境保護(hù)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法律。在有關(guān)專(zhuān)門(mén)法規(guī)頒行之后，部門(mén)和地方也制定了配套法規(guī)，不少省、自治區(qū)直轄市還制定了自然保護(hù)區(qū)管理的地方法規(guī)。第二是中央財(cái)政建立了專(zhuān)項(xiàng)保護(hù)基金。中央財(cái)政成立了自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)補(bǔ)助資金、國(guó)家級(jí)地質(zhì)遺跡保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。

2.對(duì)已有政策的評(píng)價(jià)。第一是部分政策法規(guī)存在著一定的片面性和簡(jiǎn)單化。例如《自然保護(hù)區(qū)條例》的指導(dǎo)思想是劃定自然保護(hù)區(qū)并頒布法規(guī)，讓幾個(gè)人進(jìn)行管理和保護(hù)。這一指導(dǎo)思想在人口密度大、人群活動(dòng)頻繁、干擾作用大的自然保護(hù)區(qū)已不適用。第二是現(xiàn)有政策無(wú)法引導(dǎo)和約束符合主體功能的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家地質(zhì)公園、世界自然文化遺產(chǎn)甚至自然保護(hù)區(qū)的外圍區(qū)域都可以適當(dāng)進(jìn)行一批符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但現(xiàn)有政策并無(wú)明確規(guī)定采取什么樣的開(kāi)發(fā)模式和強(qiáng)度。目前各地普遍采用了“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”的方式，由于無(wú)法約束企業(yè)追求利益最大化的商業(yè)沖動(dòng)，往往造成旅客量嚴(yán)重超負(fù)荷、社區(qū)和景區(qū)違章搭建、無(wú)序膨脹、盲目規(guī)劃等損害自然環(huán)境和景觀質(zhì)量等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。第三是目前相對(duì)分割的政策法規(guī)體系亟需整合。由于各專(zhuān)門(mén)法規(guī)是由相應(yīng)的資源管理行政部門(mén)負(fù)責(zé)起草，往往不能從全局考慮，而是較多考慮本部門(mén)、本系統(tǒng)的利益，從各自的角度管理、保護(hù)和開(kāi)發(fā)相關(guān)資源，造成條塊分割，沒(méi)有形成綜合性的自然資源保護(hù)法律法規(guī)和統(tǒng)一的管理體制。第四是以國(guó)家為投資主體的投入政策沒(méi)有完全建立。建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)主要靠地方自籌，由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域所在地方政府往往都是貧困落后地區(qū)，財(cái)政供給能力有限，對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)和管理方面的投入很少。如截至2013年底，黔江區(qū)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域10年累計(jì)總投入4 646萬(wàn)元，投資密度只有6.94萬(wàn)元/ km2。國(guó)家投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致禁止開(kāi)發(fā)區(qū)“造血”功能不足，活力不夠，既無(wú)人辦事，也無(wú)錢(qián)辦事。

四、對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展政策的進(jìn)一步構(gòu)建和完善

從以上分析得知，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)原有的政策設(shè)計(jì)，其出發(fā)點(diǎn)都不是為了推進(jìn)形成主體功能區(qū)，而主要是基于對(duì)自然文化資源的基礎(chǔ)保護(hù)。地方上申報(bào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，又主要是出于旅游開(kāi)發(fā)的沖動(dòng)。加之政出多

門(mén)、管理多頭、資金投入少，保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾不斷加劇，一些地方的自然文化資源不但沒(méi)有得到保護(hù)，反而在過(guò)度的旅游開(kāi)發(fā)熱潮中遭到破壞。因此，必須進(jìn)一步完善禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展政策。

（一）相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展政策構(gòu)建的表述

禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政策體系的構(gòu)建，在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）和《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》等重要文獻(xiàn)中有明確的闡述?！毒V要》從形成主體功能區(qū)的角度，從國(guó)家層面第一次提出要實(shí)施包括財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地和人口管理等5大分類(lèi)管理區(qū)域政策?！度珖?guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上，新增了農(nóng)業(yè)、環(huán)境、民族和應(yīng)對(duì)氣候變化4項(xiàng)政策，政策體系擴(kuò)展為9個(gè)方面。對(duì)渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，重慶市委、市政府相關(guān)文獻(xiàn)提出了包括產(chǎn)業(yè)選擇、人口遷移、基礎(chǔ)投資、公共服務(wù)、財(cái)稅金融等5個(gè)方面的分類(lèi)管理政策。各類(lèi)文獻(xiàn)對(duì)政策體系的表述，盡管提法不一，涉及的面不一樣，但中央公共財(cái)政、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償、公共服務(wù)、新型城鎮(zhèn)化、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)等5個(gè)方面，是政策構(gòu)建和完善的重點(diǎn)。

（二）渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展政策的構(gòu)建和完善

1.中央公共財(cái)政政策的構(gòu)建和完善。國(guó)家在設(shè)立自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等國(guó)家級(jí)保護(hù)單位時(shí)，并沒(méi)有同步建立相應(yīng)的投入機(jī)制，中央財(cái)政在基本建設(shè)和管護(hù)方面的投入很少。渝東南片各類(lèi)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)從總體上講屬于社會(huì)公益事業(yè)，其經(jīng)濟(jì)功能并不明顯，也不是追求的主要目標(biāo)，它們的建設(shè)和管理是政府應(yīng)盡的責(zé)任，特別是“國(guó)字”號(hào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，其建設(shè)、管護(hù)等資金應(yīng)納入中央政府公共財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，區(qū)分不同情況，制定差別化的資金投入政策：對(duì)保護(hù)要求十分嚴(yán)格的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家濕地公園，采取完全事業(yè)預(yù)算制管理，實(shí)行全額補(bǔ)貼政策，其日常管理所需經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算；對(duì)具有一定發(fā)展能力的國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園，實(shí)行差額預(yù)算，日常管理所需經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算；對(duì)發(fā)展方向符合總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，則從政策性銀行中給予政策性貼息貸款。

2.國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策的構(gòu)建和完善。第一是在健全政府補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。交易的對(duì)象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬，也可以是生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能，或者是環(huán)境污染治理的績(jī)效或配額。通過(guò)市場(chǎng)交易或支付，兌現(xiàn)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的價(jià)值。第二是建立健全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。探討長(zhǎng)江水系下游地區(qū)為渝東南片所處的上游地區(qū)進(jìn)行流域補(bǔ)償?shù)穆窂剑詮浹a(bǔ)渝東南片因保證下游水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)所喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)損失。第三是建立長(zhǎng)期的森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)考慮營(yíng)造林的直接投入、為了保護(hù)森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本和森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益。同時(shí)考慮地域因素、林種、樹(shù)種、造林方式、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，逐步實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)化，解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題。第四是加大對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。明確礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的主體、責(zé)任和界限，將礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的責(zé)任區(qū)分為舊帳（歷史已造成的破壞或稱(chēng)之為廢棄礦山生態(tài)環(huán)境破壞）和新帳（新造成的破壞）兩種情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)于廢棄礦區(qū)和老礦區(qū)已造成的生態(tài)環(huán)境污染通過(guò)建立廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的方法由國(guó)家治理，礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的主要來(lái)源是政府財(cái)政撥款以及向正在生產(chǎn)的礦山征收的“廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)”；新礦區(qū)造成的破壞由企業(yè)負(fù)擔(dān)100%的治理責(zé)任。

3.公共服務(wù)政策的構(gòu)建和完善。第一是政府財(cái)政加大對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域交通、水利、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決禁止開(kāi)發(fā)區(qū)群眾出行難、吃水難、用電難等問(wèn)題，構(gòu)建連通內(nèi)外、功能配套、安全高速、適度超前的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，為禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與科學(xué)發(fā)展提供有力支撐。第二是在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，加快提升禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基本公共服務(wù)均等化水平。加快建設(shè)完善覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)體系，大力推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)向禁止開(kāi)發(fā)區(qū)延伸，保障禁止開(kāi)發(fā)區(qū)群眾享受基本公共服務(wù)權(quán)利，保障教育機(jī)會(huì)均等，實(shí)現(xiàn)基本醫(yī)院服務(wù)均衡，擴(kuò)大文化體育服務(wù)供給，農(nóng)村面源污染得到及時(shí)有效治理。第三是引入PPP投融資模式（公共私營(yíng)合作制），拓展投資來(lái)源渠道。公共政策執(zhí)行的實(shí)質(zhì)就是公共財(cái)政投入，由于公共服務(wù)涉及面廣，資源投入需求大，光靠國(guó)家單一的投入渠道是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，吸引更多的民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步提高渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

4.新型城鎮(zhèn)化政策的構(gòu)建和完善。與全國(guó)、全市相比，渝東南片農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的水平極低，在這極低的“三化”中，城鎮(zhèn)化更是低中之低。渝東南片禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域不僅農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件也最差，是城鎮(zhèn)化中人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此，必須堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，破解禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域農(nóng)村人口密度過(guò)大這道難題。第一是完善生態(tài)移民扶貧搬遷政策。對(duì)至今仍在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、國(guó)家濕地公園濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、國(guó)家森林公園原始林地、國(guó)家地質(zhì)公園地質(zhì)遺跡核心區(qū)等禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域居住的原地居民，全部納入高山生態(tài)扶貧搬遷工程或新農(nóng)村集中居住點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)全部予以搬遷，國(guó)家給予資金補(bǔ)助，同時(shí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予搬遷戶(hù)調(diào)劑承包地。愿意轉(zhuǎn)戶(hù)到城鎮(zhèn)的，享受農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)政策。第二是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)政策。渝東南片各區(qū)縣要根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿?，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)參保年限等為基準(zhǔn)條件，因地制宜制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)的預(yù)期和選擇。第三是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)政策。保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，依法將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，將農(nóng)民工及其隨遷家屬納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，采取多種方式改善農(nóng)民工居住條件。第四是制定鼓勵(lì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)原地居民向市內(nèi)大中城市和省外遷移政策。近年來(lái)渝東南片長(zhǎng)期在市外務(wù)工的農(nóng)民工常年保持在60萬(wàn)人以上，最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)一半的人口在外務(wù)工，舉家遷出的現(xiàn)象也比較普遍。各區(qū)縣可制定鼓勵(lì)政策，對(duì)愿意遷移到市外的居民一次性發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)。第五是推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。改革完善農(nóng)村宅基地制度，推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?yán)格執(zhí)行宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格禁止一戶(hù)多宅，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

5.綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策的構(gòu)建和完善。渝東南片國(guó)家層面的主體功能，雖然屬于限制和禁止進(jìn)行大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的區(qū)域，但并不意識(shí)著不能發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。恰恰相反，要更加立足于區(qū)域資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不斷發(fā)展壯大特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，要進(jìn)一步做好產(chǎn)城融合。從市級(jí)層面，完善支持渝東南片綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策包括三個(gè)方面：第一是完善各區(qū)縣特色工業(yè)園區(qū)的扶持政策。立足資源優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，培育構(gòu)建布局合理、特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的特色工業(yè)體系。第二是完善各區(qū)縣發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)扶持政策。重點(diǎn)發(fā)展高山蔬菜、畜牧、特色林果、中藥材、茶葉、優(yōu)質(zhì)蠶桑、煙葉等特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的農(nóng)業(yè)功能區(qū)。大力實(shí)施品牌戰(zhàn)略，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)產(chǎn)品注冊(cè)商標(biāo)和原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)，著力將石柱長(zhǎng)毛兔、秀山土雞、“石柱紅”辣椒、酉陽(yáng)青花椒、秀山金銀花、黔江繭絲綢打造成國(guó)內(nèi)外知名品牌。第三是完善渝東南翼民俗生態(tài)旅游帶建設(shè)扶持政策。依托渝東南翼水陸空立體交通網(wǎng)絡(luò)，建成以神奇山水觀光和民族風(fēng)情體驗(yàn)旅游為重點(diǎn)的國(guó)內(nèi)知名的生態(tài)與民族風(fēng)情體驗(yàn)旅游目的地。以黔江小南海國(guó)家地質(zhì)公園為支點(diǎn)，開(kāi)發(fā)建立以地震遺跡奇觀、土家族博物館民族風(fēng)情、八面山森林、武陵仙山佛教為特色的小南海武陵山鄉(xiāng)旅游區(qū)；以武隆喀斯特世界自然遺產(chǎn)為支點(diǎn)，加快建設(shè)以南方喀斯特地質(zhì)奇觀和連片南國(guó)高山草場(chǎng)、高山湖泊為特色的南方喀斯特世界自然遺產(chǎn)地生態(tài)旅游區(qū)；以石柱黃水國(guó)家森林公園、酉陽(yáng)桃花源風(fēng)景區(qū)為支點(diǎn)，開(kāi)發(fā)以原始森林、秀美草場(chǎng)、民俗生態(tài)為特色的森林生態(tài)旅游區(qū)；以烏江畫(huà)廊主軸及其支流為支點(diǎn)，加快打造以峽江風(fēng)貌、古鎮(zhèn)山寨、梯級(jí)電站、民族民俗風(fēng)情為特色的烏江風(fēng)情畫(huà)廊旅游區(qū)。

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[責(zé)任編輯：黃志洪]