●葛立新 翁鳳敏 申衛(wèi)華

保險(xiǎn)公司套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金現(xiàn)象解讀

●葛立新 翁鳳敏 申衛(wèi)華

2007年以來，中央財(cái)政將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼作為一項(xiàng)重要的支農(nóng)惠農(nóng)措施開始試點(diǎn)運(yùn)行，并逐步推廣至全國(guó)范圍，該政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的80%由中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)戶或養(yǎng)殖戶只需負(fù)擔(dān)20%。該政策對(duì)抗御自然災(zāi)害、穩(wěn)定農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極的保障作用。但從檢察機(jī)關(guān)查辦該領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的辦案實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保機(jī)構(gòu)弄虛作假套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金現(xiàn)象極其嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策并未真正實(shí)現(xiàn)其保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的價(jià)值，農(nóng)民也并未從中得到真正的實(shí)惠。

一、保險(xiǎn)公司套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的主要方式

（一）偽造農(nóng)戶簽字，制作虛假投保單證

采取串通或隱瞞真相的方式從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所獲取糧食直補(bǔ)名冊(cè)，或者直接從村委會(huì)、種植業(yè)龍頭企業(yè)獲取虛假投保所需的農(nóng)戶信息及地畝數(shù)，偽造農(nóng)戶簽字制作虛假投保單證，并以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府或種植業(yè)龍頭企業(yè)的名義進(jìn)行虛假的集體投保，既不向上述單位出具統(tǒng)一的承保單證，也不按照規(guī)定向農(nóng)戶填制分戶憑證和公開參保信息，農(nóng)戶自始至終不知道自己的土地被投了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，發(fā)生災(zāi)害也不會(huì)申請(qǐng)理賠。

（二）有償代墊保費(fèi)，虛假承保套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金

鼓動(dòng)本單位職工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部或種植業(yè)龍頭企業(yè)先行墊付農(nóng)戶應(yīng)負(fù)擔(dān)的20%的保費(fèi)，并承諾返還且支付利息或其他費(fèi)用。如某財(cái)險(xiǎn)分公司2011年至2013年以每月2分的利息，組織幾名職工墊資300余萬元，虛假承保小麥、玉米90余萬畝，套取中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金共計(jì)1200余萬元；再如該公司另一分公司2012年以雙倍返還的回報(bào)讓村干部、保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)員代墊保費(fèi)虛假承保玉米90余萬畝，套取中央、省、市、縣四級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金共計(jì)1000余萬元。

（三）謊報(bào)自然災(zāi)害，虛假理賠騙取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠款

為了實(shí)現(xiàn)返還代墊保費(fèi)及利息或支付其他費(fèi)用的承諾，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)虛假承保后，即進(jìn)行虛假理賠工作，甚至在開展虛假承保工作的同時(shí)就已經(jīng)完成了加蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)公章等虛假理賠所需手續(xù)；賠案中的自然災(zāi)害及受損證明，大多是從網(wǎng)上直接下載的氣象資料和受災(zāi)圖片，也有的是提前拍好的照片；定損及理賠數(shù)額一般以需要返還的保費(fèi)和利息及其他預(yù)計(jì)支出為基數(shù)進(jìn)行確定。如某保險(xiǎn)分公司2011年至2013年采取此類手段騙取本保險(xiǎn)公司上級(jí)理賠款500余萬元，另一分公司2012年至2013年虛假理賠騙取理賠款400余萬元。

（四）私設(shè)“小金庫(kù)”，理賠款成保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)增收途徑

從查案過程中了解到，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)騙取理賠款后私設(shè)“小金庫(kù)”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，其支出途徑，一是返還墊資保費(fèi)及利息；二是向縣財(cái)政部門返還一定比例的縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼資金，如某保險(xiǎn)分公司騙取理賠款后即按事先約定向縣財(cái)政部門返還縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的50%；三是以工作經(jīng)費(fèi)的名義直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其他單位支付費(fèi)用，如該公司2012年從理賠款中支付3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及1戶虛假投保企業(yè)共計(jì)58萬余元；四是用于辦公支出及發(fā)放福利。

上述行為是保險(xiǎn)公司套取農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的系列行為，也是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域最典型、最惡劣的瀆職犯罪行為。據(jù)涉案人員供述及網(wǎng)絡(luò)報(bào)道，全國(guó)多數(shù)省市都有騙取保費(fèi)補(bǔ)貼資金和理賠款的現(xiàn)象，粗略估計(jì)國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金每年被騙10個(gè)多億的數(shù)值。

二、原因分析

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域虛假投保、虛假理賠現(xiàn)象普遍，除保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)人員法制意識(shí)淡薄之外，財(cái)政80%補(bǔ)貼資金的巨大收益與農(nóng)民投保積極性不高、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開展困難之間的矛盾及政府部門監(jiān)管不力等外在因素，是引發(fā)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)弄虛作假的重要原因。

（一）農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，普遍存在僥幸心理

河南省地處中原地帶，并非災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，較好的地理位置使大部分農(nóng)民沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，尤其是對(duì)于種植業(yè)，使其寧愿抱存僥幸心理，或寄希望于政府的災(zāi)后救濟(jì)，也不會(huì)去投在他們看來是“只投入無回報(bào)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，甚至有人將征收農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的行為錯(cuò)誤地認(rèn)為是亂攤派、亂收費(fèi)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)勘賠定損難，理賠標(biāo)準(zhǔn)低

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的是有生命的動(dòng)植物，其價(jià)值易受多種因素的影響，在農(nóng)作物或畜牧產(chǎn)品還未成熟之時(shí)發(fā)生保險(xiǎn)責(zé)任，要正確估測(cè)損失程度、預(yù)測(cè)其未來的產(chǎn)量、質(zhì)量以及未來產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值都很困難，再加上第三方較強(qiáng)技術(shù)性專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)的缺失，理賠糾紛極易發(fā)生。此外，種植業(yè)保額太低，如《河南省2010年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作方案》規(guī)定玉米每畝192元、小麥每畝311元、水稻每畝263元，而2010年至2011年種植這些農(nóng)作物需要投入的種子、農(nóng)藥、化肥及人力等物化成本已達(dá)到每畝400元至600元。因此，多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為賠款對(duì)其損失沒有太大幫助，與其費(fèi)心費(fèi)力申請(qǐng)賠款還不如安心打工掙錢多，至于各級(jí)財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼也不如直接發(fā)給農(nóng)民省心省力。

（三）政府監(jiān)管不力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制不健全

雖然各地政府部門大都成立了由財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、氣象等部門組成的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，甚至專門成立了農(nóng)險(xiǎn)辦公室，以彰顯對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的重視程度，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，各部門的職能形同虛設(shè)，政府部門逐級(jí)下達(dá)參保任務(wù)后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作便完全由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自行操作。這種簡(jiǎn)單下達(dá)任務(wù)的做法與保險(xiǎn)公司上下級(jí)之間下達(dá)任務(wù)的性質(zhì)并無實(shí)質(zhì)的區(qū)別，這在客觀上導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的利益相同、目標(biāo)一致，在保險(xiǎn)公司提出有償墊付農(nóng)民保費(fèi)完成任務(wù)的建議時(shí)，政府、村委會(huì)是欣然默許、積極配合，這種“一墊了事”的做法，看似雙贏，卻騙了農(nóng)民、坑了國(guó)家。

（四）財(cái)政部門履職不當(dāng)，農(nóng)保補(bǔ)貼資金管理、使用混亂

河南省歷年種植業(yè)保險(xiǎn)承保實(shí)施細(xì)則均規(guī)定，財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核并保證按照投保實(shí)際情況足額撥付本級(jí)財(cái)政配套資金，確保資金專項(xiàng)使用。但部分縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)際投保情況審核把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)農(nóng)保補(bǔ)貼資金管理、使用混亂，存在滯留緩撥、結(jié)存沉淀或拒絕配套、差額撥付的現(xiàn)象，個(gè)別財(cái)政部門還有收受回扣行為。

三、對(duì)策與建議

開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府創(chuàng)新救災(zāi)方式，提高財(cái)政資金使用效益，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有益形式，如果開展得好，將會(huì)是一件政府得民心、農(nóng)民得實(shí)惠、農(nóng)業(yè)得發(fā)展的大好事。為此，特提出如下建議:

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)

充分利用電視、廣播、報(bào)紙等媒體作用，加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，尤其注意對(duì)理賠案例及面向養(yǎng)殖、種植大戶、合作社的宣傳，使農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)家喻戶曉的同時(shí)，能感受到投保帶來的實(shí)實(shí)在在的利益，從而引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保。

（二）調(diào)整現(xiàn)行政策，不同地區(qū)、不同農(nóng)產(chǎn)品區(qū)別對(duì)待

實(shí)行強(qiáng)制參保與自愿參保相結(jié)合的方針，災(zāi)害多發(fā)地區(qū)及小麥、玉米、水稻等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行強(qiáng)制參保，可考慮與糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)政策掛鉤運(yùn)行，貧困地區(qū)保費(fèi)或可實(shí)行財(cái)政100%負(fù)擔(dān)；對(duì)于自然條件較好、災(zāi)害較少的地區(qū)，以自愿參保為主。同時(shí)，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，特別是對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。

（三）解決勘賠定損難題，適當(dāng)提高理賠標(biāo)準(zhǔn)

建議農(nóng)險(xiǎn)辦公室設(shè)專門的勘賠定損小組，由保險(xiǎn)公司理賠人員、農(nóng)技、畜牧、氣象等機(jī)構(gòu)人員及包村干部、受災(zāi)鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)人組成，保險(xiǎn)責(zé)任發(fā)生后，農(nóng)民向95518熱線報(bào)案的同時(shí)，還要向農(nóng)險(xiǎn)辦勘賠定損小組報(bào)案，由農(nóng)險(xiǎn)辦勘賠定損小組負(fù)責(zé)其后的勘賠定損工作。同時(shí)要適當(dāng)提高理賠標(biāo)準(zhǔn)，使其與農(nóng)產(chǎn)品的物化成本相適應(yīng)。

（四）強(qiáng)化公開，保障農(nóng)民知情權(quán)

加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作公開力度和范圍，做到保險(xiǎn)政策公開、投保情況公開、定損標(biāo)準(zhǔn)公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開“五公開”，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在陽(yáng)光下運(yùn)行，切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保到戶、定損到戶、理賠到戶。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管，健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位的監(jiān)管職責(zé)，健全各單位分工協(xié)作機(jī)制。建立紀(jì)檢、財(cái)政、審計(jì)、保監(jiān)等部門對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)合督查制度，定期對(duì)保險(xiǎn)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組開展的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作進(jìn)行督查并及時(shí)公開督查情況。強(qiáng)化保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理，嚴(yán)把補(bǔ)貼資金審核關(guān)，切實(shí)做到保費(fèi)補(bǔ)貼資金事前、事中、事后的全程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的新常態(tài)。

（六）強(qiáng)化職務(wù)犯罪預(yù)防，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為

檢察機(jī)關(guān)要深入開展農(nóng)保系統(tǒng)預(yù)防調(diào)查、預(yù)防宣傳及預(yù)防回訪，全面分析農(nóng)保系統(tǒng)職務(wù)犯罪的發(fā)案環(huán)節(jié)、發(fā)案原因及發(fā)案規(guī)律，督促相關(guān)單位制定落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施。同時(shí)加大查辦農(nóng)保系統(tǒng)職務(wù)犯罪力度，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策真正支農(nóng)、惠農(nóng)?！?/p>

（作者單位：河南省鶴壁市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局、河南省鶴壁市財(cái)政局財(cái)政監(jiān)督檢查局）