張奇林　石　磊

陷入還是自主：中國慈善組織的“結(jié)構(gòu)洞”
——以湖北省慈善總會為個案

張奇林石磊

摘要:美國學者羅納德·伯特的“結(jié)構(gòu)洞”理論，為分析和解構(gòu)中國慈善組織賴以生存和發(fā)展的社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)提供了理據(jù)。以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”的存在，使慈善組織所需的各種資源必須通過政府才能獲得，形成了慈善組織對政府的依賴關(guān)系。在特定歷史時期，這種“結(jié)構(gòu)洞”的存在對中國慈善事業(yè)的發(fā)展是有積極意義的。但從長期來看，它的存在不利于慈善組織的創(chuàng)新和自主發(fā)展。在“結(jié)構(gòu)洞”面前，中國慈善組織面臨陷入或自主的兩難。

關(guān)鍵詞:慈善組織； 湖北省慈善總會； 社會資本； 結(jié)構(gòu)洞

在一個開放的和資源交換的時代，社會資本越來越豐富，也越來越重要。一個組織拓展和獲取社會資本的能力與其在社會網(wǎng)絡(luò)中的位置密切相關(guān)。長期以來，政府是我國慈善組織*本文主要研究的是體制內(nèi)的慈善組織，而體制內(nèi)的慈善組織又是中國慈善組織的主體。獲取資源的“支點”，形成了政府主導(dǎo)、慈善組織協(xié)作的慈善發(fā)展模式。那么，這種模式是如何形成和運作的？對慈善組織和慈善事業(yè)的發(fā)展有何影響？筆者將基于伯特的“結(jié)構(gòu)洞”理論，以湖北省慈善總會為個案，對我國慈善組織的社會資本和社會網(wǎng)絡(luò)作一解構(gòu)，評估現(xiàn)行慈善發(fā)展模式的影響。

一、 既往的研究與本文的理據(jù)

慈善組織是慈善事業(yè)發(fā)展的組織基礎(chǔ)。關(guān)于慈善組織的研究由來已久，成果良多。過往的研究主要涉及慈善組織的內(nèi)涵與功能，慈善組織與政府的關(guān)系，慈善組織的培育、運作、管理與發(fā)展等問題。在中國的語境下，慈善組織與政府的關(guān)系決定了慈善組織的生存狀態(tài)和發(fā)展模式，因此，慈善組織與政府的關(guān)系問題是所有有關(guān)慈善組織的研究主題中至為重要的一個，是當前中國慈善研究領(lǐng)域的重心。

中國慈善組織與政府的關(guān)系，隨著政治、經(jīng)濟、社會、文化環(huán)境的變化，經(jīng)歷了由政府全面接管和包辦，到制度慣性影響下的政府主導(dǎo)慈善組織協(xié)作的轉(zhuǎn)變(張奇林、李君輝，2011：87-88)。盡管對這種關(guān)系現(xiàn)狀有不同的表述*如田凱認為“組織外形化”是中國慈善組織理性的生存方式、謝志平將兩者的關(guān)系定格為“支配型功能協(xié)作關(guān)系”等。，但本質(zhì)上并無二致，這也是一個毋庸避諱的基本事實。對這一事實的解讀，學者們有不同的理據(jù)。有學者基于福利多元主義，認為中國福利體制的改革需要慈善組織的參與和合作(楊團，2000：115)，但慈善組織的發(fā)展卻受制于政府自上而下的推動(韓克慶，2007:76)，慈善組織的福利供給能力令人擔憂。有學者基于組織研究中的新制度主義和種群主義生態(tài)理論，闡釋了中國慈善組織生存的制度環(huán)境，一方面社會問題的突出使得政府對慈善組織寄予厚望，另一方面慈善組織的擴張又可能削弱政府對社會的控制(熊躍根，2001:96-97)，這種非協(xié)調(diào)的制度環(huán)境使得“組織外形化”成為中國慈善組織的生存之道(田凱，2004:92-93)。還有學者運用市民社會理論、志愿行為和志愿組織理論、制度變遷理論分析了政府與慈善組織之間的“支配性功能協(xié)作”關(guān)系，即政府對慈善組織在權(quán)力上的支配性與慈善組織對政府在功能上的協(xié)作性(謝志平，2007：115-116)。

無論是福利多元主義，還是制度分析，它們分析問題的邏輯起點要么是社會問題，要么是政府需求，而非慈善組織本身。作為第三部門的慈善組織，它既具有公共性、公益性和非營利性，又具有經(jīng)營性、競爭性和自主性，它的存在和可持續(xù)發(fā)展需要特殊的社會資源。合法性、公信力等社會資本是一個慈善組織的核心競爭力，而社會網(wǎng)絡(luò)又是慈善組織獲取社會資本的基礎(chǔ)。解構(gòu)慈善組織的社會網(wǎng)絡(luò)，透視慈善組織社會資本的獲得，對于考察中國慈善組織的生存狀態(tài)和發(fā)展模式，特別是理解中國慈善組織與政府的關(guān)系，提供了一個有價值的微觀視角?！敖Y(jié)構(gòu)洞”理論正好符合這種理論訴求。

“結(jié)構(gòu)洞”理論是美國學者羅納德·伯特(Ronald Burt)基于社會網(wǎng)絡(luò)分析和社會資本理論*法國社會學家皮埃爾·布迪厄(Pierre Bourdieu)從社會網(wǎng)絡(luò)的角度對社會資本進行了開創(chuàng)性的研究。他認為社會資本是一種通過對社會成員熟悉且認同的“體制化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”的占有而獲取實際的或潛在的資源的集合體；社會資本不是自然存在的，不是由血緣關(guān)系或親屬關(guān)系構(gòu)成的聯(lián)系，它存在于特定的工作關(guān)系、組織關(guān)系和群體關(guān)系之中，它要通過某種制度性的關(guān)系來進行加強(Bourdieu,1986：241)；詹姆斯·科爾曼(James Coleman)對社會資本理論作了進一步闡述，他認為信息網(wǎng)絡(luò)和權(quán)威關(guān)系是社會資本的兩種形式，社會網(wǎng)絡(luò)的封閉性加強了體制內(nèi)各主體之間的依賴程度，對社會資本有強化作用(Coleman,1990：15)；亞歷山德羅·波特斯(Alejandro Portes)雖然也認為社會資本是基于社會網(wǎng)絡(luò)獲取資源的一種能力，但他看到了社會資本因為社會網(wǎng)絡(luò)的封閉性而產(chǎn)生的消極作用，他指出，社會網(wǎng)絡(luò)越封閉，對外排他性就越強，對內(nèi)規(guī)范也太多，束縛了體制內(nèi)主體的創(chuàng)新(Portes,1995：10)。提出的用來解構(gòu)市場競爭優(yōu)勢的一種新理論，它將人們的注意力從網(wǎng)絡(luò)中的資源向網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)及其分配結(jié)果轉(zhuǎn)移(Burt，1992：18)。

在一個閉合的社會網(wǎng)絡(luò)之中，所有信息和資源從一方流向另一方都是最短的路，因為他們之間是直線聯(lián)系，而不需經(jīng)第三方中轉(zhuǎn)。但事實上，并不是所有的結(jié)點之間都能形成有效的聯(lián)系。如果任意兩方之間沒有建立有效的聯(lián)系，那么，這樣的主體之間就產(chǎn)生了伯特所說的“結(jié)構(gòu)洞”(Structural Hole)，即資源或信息具有互補性的兩個主體之間的間隔。在這種情況下，沒有有效聯(lián)系的雙方要實現(xiàn)信息和資源的傳遞，就必須經(jīng)過第三方中轉(zhuǎn)。一般來說，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模越大，網(wǎng)絡(luò)中的主體占有結(jié)構(gòu)洞的機會就越多，所擁有的社會資本也就越豐富。能夠占據(jù)較多的結(jié)構(gòu)洞的主體具有更多的優(yōu)勢，其他主體之間要發(fā)生聯(lián)系，通過它的次數(shù)和頻率會大大增加，這樣就給它帶來了更多的資源和控制資源的機會。伯特稱這樣的主體為“漁翁得利者”(tertius gaudens)*tertius gaudens 系拉丁語，意思是得漁翁之利的第三者。在“結(jié)構(gòu)洞”理論中，“漁翁得利者”是指因控制“結(jié)構(gòu)洞”而獲利的第三方主體。。

以往有關(guān)中國慈善組織的研究往往假定慈善組織處在一個“閉合”的社會網(wǎng)絡(luò)中，即慈善組織所需要的信息和資源可以在慈善組織和其他主體之間直接進行傳遞，而不需要以第三方為中介。但事實上，慈善組織與其他主體之間的聯(lián)系并不全是有效的。在多數(shù)情況下，慈善組織與政府之間形成了強有力的聯(lián)系，慈善組織所需要的信息和資源不僅可以直接從政府獲取，還可以通過政府“搭橋”，從其他原本只有微弱聯(lián)系或無效聯(lián)系的主體那里獲得，這樣就形成了“結(jié)構(gòu)洞”。政府在這個網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)了優(yōu)勢位置，慈善組織與其它社會主體之間的聯(lián)系大多要通過政府中轉(zhuǎn)。

雖然加強與政府的聯(lián)系有助于慈善組織獲得各種資源，增強競爭力，但是過于依賴政府，會限制慈善組織的“結(jié)構(gòu)性自治”(structural autonomy)*所謂“結(jié)構(gòu)性自治”，就是在一個主體與其他主體的關(guān)系中，在己一端沒有結(jié)構(gòu)洞，而在對方一端有許多結(jié)構(gòu)洞，這個主體有充裕的空間來擺布這些關(guān)系(Burt，1992：71)。因此，在有很多結(jié)構(gòu)洞的網(wǎng)絡(luò)中，各主體都有動力去爭當tertius(第三者)，以從中漁利。，進而陷入“結(jié)構(gòu)洞”，而非主導(dǎo)“結(jié)構(gòu)洞”。

二、 湖北省慈善總會的“結(jié)構(gòu)洞”

湖北省慈善總會是一個典型的、有官方背景的省級慈善組織。對這一個案的分析將有助于我們認識中國慈善組織的發(fā)展模式及其影響。

(一) 湖北省慈善總會概況

湖北省慈善總會成立于1995年9月。其性質(zhì)是“公益性社會團體”，業(yè)務(wù)范圍包括：募集慈善資金，開展扶貧濟困、賑災(zāi)救助、慈善救助(安老、救孤、助殘、助學)、醫(yī)療救助等社會救助活動，對社會弱勢群體進行扶助等。主要慈善項目有慈善一日捐、慈善陽光班、慈善“溫暖工程”等。其業(yè)務(wù)主管單位是湖北省民政廳，登記管理機關(guān)是湖北省民間組織管理局*湖北省民間組織管理局即湖北省民政廳民間組織管理處，對外稱湖北省民間組織管理局，所以湖北省慈善總會的業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)實際上均為湖北省民政廳。。湖北省慈善總會的法定代表人長期以來都是政府部門的現(xiàn)職公務(wù)員。主持日常工作的會長、執(zhí)行會長、秘書長、副秘書長(兼任項目部主任)、辦公室主任(副會長兼任)以及內(nèi)部資料的主編等均是政府機關(guān)的離退休干部*目前，湖北省慈善總會正按照湖北省的相關(guān)規(guī)定調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子，離退休干部不再擔任慈善總會的領(lǐng)導(dǎo)。但這種變化并沒有改變慈善總會的性質(zhì)和運作模式，也不會影響本文的結(jié)論。。因此，湖北省慈善總會從一開始就帶有濃厚的官方色彩。

(二) 湖北省慈善總會的社會網(wǎng)絡(luò)與社會資本

1.合法性

從狹義上講，慈善組織的合法性主要包括政治合法性和行政合法性。只有具有了合法性，慈善組織才能得到許可，合法地開展活動，獲取所需要的資源。

(1) 政治合法性。所謂政治合法性，主要是指慈善組織的宗旨、社會職能、社會角色要符合政府的政治需要和價值判斷，從而得到政府的認可。對慈善組織來說，政治合法性是首要的合法性，中國慈善組織必須首先具有這種合法性。從形式上看，湖北省慈善總會是經(jīng)過自下而上的申請，然后獲準成立的，是一種社會選擇的主動行為。但實際上，慈善總會的成立是一種典型的政府選擇行為。政府認為有必要成立這樣一類組織，可以把政府職能中特定的邊緣領(lǐng)域讓渡給它們，讓其代表政府發(fā)展慈善事業(yè)*在各級政府民政部門下面基本上都設(shè)有慈善總會或慈善會。。直接委派在職的公職人員和離退休干部擔任慈善總會的負責人是政治合法性最有力的保證。因此，湖北省慈善總會的成立有著天生的政治合法性。

(2) 行政合法性。相對于政治合法性來說，行政合法性強調(diào)的是慈善組織在形式上的合法性，主要涉及組織程序等方面的內(nèi)容，如慈善組織的名稱、申請材料和審批程序、領(lǐng)導(dǎo)組成和機構(gòu)設(shè)置、日常工作和重大活動的信息傳遞形式等。如前所述，湖北省慈善總會的業(yè)務(wù)主管單位是湖北省民政廳，法人代表是民政廳主要領(lǐng)導(dǎo)，因此，其行政合法性也具有“天然性”；從組織成立到活動開展，從民政廳的審批到湖北省人民政府的核準*按照組織程序，湖北省慈善總會開展重大活動必須上報湖北省人民政府。，其申請審核等程序自然能順利通過。

2.慈善資源

慈善組織的生存和發(fā)展離不開慈善資源，而且慈善組織生存和發(fā)展所需要的資源大多來自其他社會主體。所以，拓展社會網(wǎng)絡(luò)，豐富社會資本，獲取社會資源是慈善組織的頭等大事。資源的獲得決定了慈善組織的生存狀態(tài)和行為方式。

在中國，政府賦予部分慈善組織相應(yīng)的職能和責任，而這些慈善組織分享政府在這些領(lǐng)域的權(quán)力和資源。這種關(guān)系在慈善組織資源的獲得上顯得尤為典型。

(1) 經(jīng)濟資源。在湖北省慈善總會的捐贈收入中，來自機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)的捐贈占近六成，比其它捐贈主體的總和還要多，這與政府對整個體制進行的行政動員是分不開的。

民營企業(yè)也是慈善組織重要的收入來源。在有些慈善項目中，來自民營企業(yè)的經(jīng)濟資源甚至超過了體制內(nèi)資源的比重。慈善陽光班項目自2003年實施以來，在全省17個州市縣的44所高中資助了165個陽光班，其中轉(zhuǎn)制民營企業(yè)資助的班級個數(shù)和資助金額是最多的，超過了其他任何捐贈主體。這些轉(zhuǎn)制民營企業(yè)與政府有千絲萬縷的聯(lián)系。其他民營企業(yè)對湖北省慈善總會也有強烈的捐贈沖動。

另外，社會組織之間的資源流動也是一種常態(tài)。湖北省慈善總會的經(jīng)濟資源中有相當一部分是通過民政系統(tǒng)的慈善組織獲得的，如中華慈善總會的“微笑列車”項目、“慈善醫(yī)療濟困行動”、助醫(yī)項目等都是通過湖北省慈善總會組織實施的；湖北省慈善總會的慈善陽光班項目近1/3的資助來自省內(nèi)各級慈善會。按照民政系統(tǒng)慈善組織的架構(gòu)，中華慈善總會、省級慈善總會和各級慈善會之間的關(guān)系跟政府部門極為相似，只是稱謂有所不同。他們共同依附于政府的行政體系，彼此帶有濃厚的行政色彩。

(2) 行政資源。與經(jīng)濟資源相比，行政資源有一定的特殊性。一方面由于行政資源與行政權(quán)力聯(lián)系在一起，所以行政資源的獲得所體現(xiàn)的與政府的關(guān)系更為直接；另一方面，行政資源又不是直接表現(xiàn)為慈善資金、物資和項目，而是更多地寓于經(jīng)濟資源的獲得和使用之中，它主要表現(xiàn)為政府的影響力、政府網(wǎng)絡(luò)和協(xié)調(diào)能力，這是不可替代的。如湖北省慈善總會的孤寡老人臨終關(guān)懷項目就是在中央人民政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室的協(xié)助下，與香港英皇集團共同創(chuàng)建的；在慈善陽光班項目的實施中，對于資助對象家庭經(jīng)濟情況的核實，慈善總會只能通過與各地民政部門的聯(lián)系來了解真實信息，否則慈善總會就會處于信息劣勢地位，無法保證資金使用與項目宗旨的一致；而在孤寡老人臨終關(guān)懷項目中，對孤寡老人信息的獲取和對需要救助的對象信息的掌握也是依靠全省民政系統(tǒng)的信息網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)的。

(3) 制度安排。與慈善有關(guān)的制度安排對慈善組織資源的獲得和慈善事業(yè)的發(fā)展也有重要影響。以慈善捐贈為例，相關(guān)的制度安排對慈善捐贈起引導(dǎo)或約束的作用，社會捐贈的積極性以這些制度安排為風向標。如我國的稅收政策存在選擇性激勵的問題，捐贈人并非向所有的慈善組織捐贈都能夠享受稅前扣除的優(yōu)惠，捐贈人只有向被政府認定具備公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織捐贈，才能夠享受稅收優(yōu)惠。在湖北省52家具備公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織中，有21家是省內(nèi)各級慈善會組織，所占比例達到了40%以上；具有政府背景的慈善組織近40家，比例約為77%。而不具備這種資格的組織則被擋在了門外，從而失去了大量的慈善資源。在賑災(zāi)救濟方面，制度安排也有很大的影響。目前，我國僅有各級民政部門、紅十字會和慈善會組織可以接收救災(zāi)捐贈*這里有幾種情況，從國內(nèi)捐贈來看，民政部、中國紅十字會總會、中華慈善總會是全國和中央層面的接收單位，各級民政部門可以組織開展救災(zāi)捐贈活動，災(zāi)區(qū)政府也可接收捐贈；從海外捐贈來看，外國政府和國際組織直接向民政部捐贈，海外的組織和個人等通過中國政府的海外派駐機構(gòu)或其他中介進行捐贈，再由他們轉(zhuǎn)交給民政部門。因此，實際的接收單位是各級民政部門、紅十字會和慈善會組織。，其他組織和個人都無權(quán)接收。2008年湖北省慈善總會接收的用于雪災(zāi)和震災(zāi)的捐贈收入約2.13億元，占到全年捐贈收入的86.86%。這樣的制度安排一方面加劇了慈善資源在慈善組織間的分布不均，另一方面形成路徑依賴，慈善組織與政府之間的“臍帶”難以剪斷。

3.社會公信力

社會公信力是慈善組織社會資本的核心組成部分，也是慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基和動力。從生成機制上看，它體現(xiàn)的是公眾和慈善組織之間以信任為基礎(chǔ)的委托―代理關(guān)系。社會公信力的建立有兩個基本條件，一是慈善組織給社會帶來的實際利益；二是信息公開。從前者來看，湖北省慈善總會的慈善活動產(chǎn)生了良好的社會效益和社會反響，如慈善陽光班項目對特困特優(yōu)高中生的資助，在湖北省內(nèi)獲得了廣泛好評，具有較高的知名度。2009年7月，這個慈善項目被中華慈善總會評為中華慈善突出貢獻項目。這些項目的開展為湖北省慈善總會贏得了社會信任。另一方面，由于我國尚未建立完善的信息公開制度，不同的捐贈人經(jīng)由不同的方式了解慈善組織的情況，建立對慈善組織的信任。體制內(nèi)的捐贈人對慈善組織的信任來自于對信息的直接掌握。以湖北省慈善總會為例，因為政府網(wǎng)絡(luò)的存在，體制內(nèi)的捐贈人能夠清楚地了解慈善總會的成立背景、宗旨及職能等重要信息。同時，該會的慈善信息在上報湖北省政府和民政廳的同時，還抄送政府其它各職能部門及相關(guān)單位，體制內(nèi)的捐贈人可以便捷地了解慈善總會的動態(tài)信息而幾乎不會產(chǎn)生任何成本。但是，由于信息不對稱和不透明，體制外捐贈人尤其是個人捐贈者很難獲得慈善組織的相關(guān)信息。他們更多地選擇和信任具有政府背景的慈善組織，這種信任來自政府背景的保證，從本質(zhì)上講是對政府的信任。

(三) 慈善組織的“結(jié)構(gòu)洞”

從組織的合法性到社會公信力，從捐贈收入到稅收優(yōu)惠，從有形的到無形的，以湖北省慈善總會為代表的體制內(nèi)的慈善組織，其生存和發(fā)展所需的社會資本嚴重依賴政府。同時，體制內(nèi)的資源以及政府光環(huán)所帶來的無形資產(chǎn)也只有與政府關(guān)系密切的慈善組織才有可能分享。

雖然社會網(wǎng)絡(luò)越來越復(fù)雜，社會資本越來越豐富，資源的形式具有多樣性，資源的流動具有多向性，但解構(gòu)中國慈善組織獲取社會資本的社會網(wǎng)絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)具有單向性，那就是，形成了一個以政府為中心，以合法性為前提，以公信力為基礎(chǔ)的資源流動的“結(jié)構(gòu)洞”。這種“結(jié)構(gòu)洞”決定了中國慈善組織的生存方式和樣態(tài)。

三、 “結(jié)構(gòu)洞”對慈善組織發(fā)展的影響

(一) 短期作用

在特定的歷史時期，“結(jié)構(gòu)洞”的存在對中國慈善事業(yè)的發(fā)展是有積極意義的。首先，在慈善事業(yè)的恢復(fù)重建時期，政府以其公信力作保證，以其資源為依托，以行政動員為手段，推動發(fā)展慈善事業(yè)，對于恢復(fù)社會成員對慈善和慈善組織的信心，調(diào)動社會成員的捐贈積極性有重要意義。其次，在慈善法律制度還不健全的情況下，政府憑借其權(quán)威，加強對慈善組織的合法性管理，在一定程度上有利于理清和掌控慈善事業(yè)發(fā)展初期慈善組織良莠不齊、魚龍混雜的局面。再次，在缺乏慈善經(jīng)驗、組織基礎(chǔ)和人才儲備的情況下，以政府主導(dǎo)，慈善組織協(xié)作的方式發(fā)展慈善事業(yè)，有助于慈善組織的培育和慈善人才的培養(yǎng)。最后，從慈善事業(yè)在中國的發(fā)展歷程來看，政治因素恐怕是影響慈善事業(yè)發(fā)展最重要的變量，解鈴還須系鈴人，以政府主導(dǎo)“結(jié)構(gòu)洞”的方式恢復(fù)和發(fā)展慈善事業(yè)，可以最大限度地減小阻力，重塑慈善事業(yè)的合法性。

但是，從長期來看，以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”的存在對慈善事業(yè)的發(fā)展未必是一件好事，有些問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。

(二) 長期影響

我們從兩個方面來分析“結(jié)構(gòu)洞”的存在對慈善組織的長期影響。

1.政府對慈善組織的擠出

在當前慈善組織所處的“結(jié)構(gòu)洞”中，政府與慈善組織之間存在一種讓渡和拓展的關(guān)系，即慈善組織在資源和活動范圍方面的拓展是政府讓渡的結(jié)果。在這種關(guān)系中，政府處于支配地位。政府也可以減少讓渡，限制慈善組織的拓展，從而將慈善組織“擠出去”。盡管這不是政府的初衷或有意為之，但這種“擠出”(crowd-out)效應(yīng)遲早會發(fā)生，而且有的已經(jīng)發(fā)生了。

從本質(zhì)上講，中國現(xiàn)階段的慈善事業(yè)是一種官辦慈善，中國的慈善組織還沒有成為一個獨立的社會部門，還只是政府的替身，在政府應(yīng)該做而又力所不能及的一些領(lǐng)域發(fā)揮作用，分擔了部分的政府職能。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增強，社會需求越來越多，政府會逐漸加大對社會事務(wù)的介入力度，完善福利服務(wù)體系，這些領(lǐng)域如果還僅僅由慈善組織來做，一是會遭到社會詬病，二是慈善組織也難以應(yīng)對。

我國一直將慈善事業(yè)定位為社會保障制度的補充，這種定位既明確又模糊，但從嚴格意義上講，我國的慈善組織并沒有明確的自主的活動領(lǐng)域，它們隨著政府職能和社會保障制度的變化而變化。現(xiàn)階段我國慈善事業(yè)以安老、救孤、助殘、助學、助醫(yī)等救助性慈善活動為主，慈善組織開展得比較成熟的慈善項目大都是救助性的。但在實際操作過程中，政府的社會救助與慈善組織的救助活動似乎此消彼長，政府一旦擴大社會救助的范圍，慈善救助就會隨之收縮。例如，在政府不斷完善國家教育資助政策體系的背景下，湖北省慈善總會的慈善陽光班項目有所縮減；在政府決定開展兒童大病救助試點工作時，湖北省慈善總會的兒童大病救助基金項目停擺了。

關(guān)于公共政策對私人慈善是“擠出”還是“擠進”(crowd-in)，有許多經(jīng)驗的和理論的研究*經(jīng)典研究請見Abrams and Schitz (1978)；Clotfelter (1985); Kingma (1989)；Andreoni (1993)；Ferris and West (2003)；Brooks (2000)；Khanna and Sandler (2000)。，爭議很大，但這些研究基本上都有一個前提，那就是慈善活動的自愿性和慈善組織的自主性。顯然，西方學者的研究結(jié)論(無論是“擠出”還是“擠進”)對“結(jié)構(gòu)洞”條件下的中國慈善組織都不太適用，因為中國的慈善組織特別是體制內(nèi)的慈善組織，它們的活動領(lǐng)域和工作范圍不完全取決于它們的意愿和選擇，在很大程度上是政府劃定的，至少跟政府有某種默契。因此，政府在選擇政策工具影響慈善組織方面會比較直接，效應(yīng)也比較明顯。

2.“結(jié)構(gòu)洞”的存在不利于慈善組織的創(chuàng)新和自主發(fā)展

慈善組織所依賴的以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”是一個封閉性很強的社會網(wǎng)絡(luò)，這種封閉性的存在，一方面使體制內(nèi)的慈善組織可以便利地獲得所需的社會資本，降低組織的活動成本，同時將其它的慈善組織擋在網(wǎng)絡(luò)之外，這樣“一內(nèi)一外”的格局加劇了慈善資源的分配不均，使體制內(nèi)的慈善組織逐漸獲得壟斷地位，而具有一種“優(yōu)越感”，削弱了慈善組織的創(chuàng)新動力。

另一方面，這種封閉的社會網(wǎng)絡(luò)在其內(nèi)部容易形成統(tǒng)一的認知、價值觀和行為模式，甚至包括潛規(guī)則，并逐漸僵化，難以改變。在這些僵化規(guī)則的制約下，體制內(nèi)成員的行為會受到束縛，使他們無法主動地進行創(chuàng)新，而只能根據(jù)這些規(guī)則按部就班地進行活動。即便是有創(chuàng)新的想法，也很難實現(xiàn)?！敖Y(jié)構(gòu)洞”中資源的獲取方式?jīng)Q定了尋求創(chuàng)新的主體得不到用于創(chuàng)新的資源。在這種結(jié)構(gòu)中，慈善組織的內(nèi)部管理、資源使用方式和活動空間很大程度上受政府的影響，難以在活動中自主地去尋求創(chuàng)新，只能按照政府規(guī)劃的“路線圖”行進。這樣僵化的觀念和行為不利于慈善組織的自身建設(shè)和慈善事業(yè)的發(fā)展。

我們之所以強調(diào)慈善組織的獨立性和自主性，是因為慈善組織所承擔的社會責任，所能發(fā)揮的社會作用以及采取的社會行為都有別于政府。慈善組織“衙門化”偏離了發(fā)展慈善事業(yè)的初衷，賦予了慈善組織難以承受之重，有時還會引起社會的誤讀。在慈善組織深陷的“結(jié)構(gòu)洞”中，有的慈善組織甚至沒有獨立存在的形式，而是以政府部門或政府部門的附屬物出現(xiàn)。這種現(xiàn)象在湖北省內(nèi)各級慈善會中普遍存在。

另外，僵化的管理也不利于慈善隊伍的建設(shè)。慈善組織作為一種非營利性組織，它雖不以營利為目的，但也需要經(jīng)營管理和營銷推廣，也需要高素質(zhì)專業(yè)人才的加盟。而要想擁有好的員工隊伍，薪資水平、福利待遇、晉升空間等是重要的激勵因素。我國慈善組織普遍存在低工資、無福利、無晉升空間的情況，激勵機制的缺失，使慈善組織工作人員的積極性得不到提高，人心思動，遑論吸引優(yōu)秀人才加盟。

以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”令慈善組織深陷其中，以慈善組織為中心的“結(jié)構(gòu)洞”能使慈善組織自主發(fā)展。而慈善組織的自主發(fā)展是中國慈善事業(yè)必須要跨過去的坎。所謂自主發(fā)展，就是有獨立的組織形式，明確的宗旨、目標和責任，自由、平等、合法地獲取資源，行使權(quán)力，履行義務(wù)。實現(xiàn)自主發(fā)展的關(guān)鍵是政府(而不是慈善組織)的角色轉(zhuǎn)換*在中國的語境下，慈善組織的角色轉(zhuǎn)換取決于政府。。政府由中心、主導(dǎo)的位置轉(zhuǎn)變?yōu)榇壬平M織“結(jié)構(gòu)洞”的一種普通資源。慈善組織合法性的獲得和對慈善組織的監(jiān)管不應(yīng)成為政府上位的權(quán)力和理由，而應(yīng)是“結(jié)構(gòu)洞”中政府不同于其他主體的職責。同時，慈善組織的自主發(fā)展，并不意味著與政府劃清界限。據(jù)美國學者薩拉蒙(L.Salamon)的研究，美國社會組織的收入中34%來自政府，是慈善組織的第二大收入來源，遠遠多于私人慈善捐贈的12%，而包括服務(wù)收費、會費收入和投資收益在內(nèi)的收費收益所占的比例最大(53%)(薩拉蒙，2007：34-35)。這種收入結(jié)構(gòu)完全不同于中國的慈善組織。雖然收入結(jié)構(gòu)的差異受很多因素影響，它也不能完全反映慈善組織自主發(fā)展的程度，但是，它在一定程度上告訴我們慈善組織的資源獲取途徑，進而反映慈善組織的“結(jié)構(gòu)洞”。在我國，來自政府的資助雖然并不多，但政府的影響力所帶來的收益卻是慈善組織的主要收入來源。所謂“不給錢，給政策”，這是一段時間中國公共行政的一種普遍現(xiàn)象，也是中國公共政策的顯著特點。從表面上看，這種做法少花了錢，但它所造成的影響和后果讓中國社會付出了巨大代價，增加了改革的成本。同時也透支了政府的權(quán)威，招致社會的詬病和不滿。如在信息不對稱領(lǐng)域，形成了“強者恒強”的局面，公平頓失，矛盾激化；在慈善領(lǐng)域，則形成了以政府為中心的“結(jié)構(gòu)洞”，慈善組織嚴重依賴政府，深陷其中。因此，重構(gòu)“結(jié)構(gòu)洞”，必須把政府的支持和資助顯性化，邊界和職責明確化，讓慈善組織在市場中建立信譽，贏得信任，公平競爭，獲取資源，建立起屬于自己的“結(jié)構(gòu)洞”，真正實現(xiàn)自主發(fā)展。

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■作者地址：張奇林，武漢大學社會保障研究中心；湖北 武漢 430072。Email:qilinzhang@whu.edu.cn。

石磊，人保財險湖北公司。

■責任編輯：葉娟麗

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Trapped or Independent: Structural Holes of China’s Charities

ZhangQilin(Wuhan University)

ShiLei(PICC Hubei Branch)

Abstract:Ronald Burt’s theory of structural holes provides a theoretical frame to analyze and deconstruct social capital and social network needed by China’s charities to survive and develop.The existence of structural holes centred around government makes charities to get resources through government,which forms the dependent relationship between charities and government.In a certain historical period,this kind of structural holes has positive effects on China’s charity.But it may be not beneficial to charity’s innovation and independence from a long-term perspective.In the presence of structural holes,China’s charities are in a dilemma of falling into or independence.

Key words:charities; Hubei Charity Federation; social capital; structural holes

基金項目：■國家社會科學基金一般項目(10BGL102)

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.04.003