儀喜峰(上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海201306)

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憲法實(shí)施的中國(guó)圖景

儀喜峰
(上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海201306)

摘要:世界各國(guó)的憲法實(shí)施可分為立法審查、司法審查、專門機(jī)關(guān)審查等模式;中國(guó)憲法的實(shí)施圖景，就深深蘊(yùn)藏于人民代表大會(huì)制度之中，但我國(guó)憲法和立法法所確立的違憲審查模式并沒有相應(yīng)踐行，“適用憲法規(guī)范解決憲法爭(zhēng)議”的實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)生活中也沒有出現(xiàn)，學(xué)者們?cè)谡J(rèn)同我國(guó)現(xiàn)存政治制度正當(dāng)性以及存在憲法實(shí)施的前提下尋求新的研究思路。我國(guó)完整的憲法實(shí)施制度包括憲法監(jiān)督制度、憲法解釋制度、備案審查制度、憲法日制度、憲法宣誓制度五部分內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:憲法;司法;中國(guó)圖景

十八屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》)，指出要“完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中也指出:“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！睆慕┠甑乃痉▽?shí)踐看，憲法也確實(shí)逐漸步入尋常百姓家，諸多涉及憲法權(quán)利的案件，不論其自身是否屬于真正的憲法訴訟或違憲審查案件，它們都被人們賦予更多的意義，承載著人們對(duì)激活憲法條款的強(qiáng)烈企盼，并激發(fā)起全社會(huì)對(duì)憲法基本權(quán)利的關(guān)注。讓憲法成為像其他法律一樣的“法”而不是政治綱領(lǐng)和宣言，讓憲法“活”起來并真正得以實(shí)施，已成為中國(guó)憲法學(xué)者的使命，也在一定程度上成為中國(guó)社會(huì)公眾的共同心愿。

一、憲法實(shí)施的內(nèi)涵與模式

憲法實(shí)施，是指憲法的規(guī)范條款以及蘊(yùn)含于規(guī)范內(nèi)的價(jià)值精神在社會(huì)生活和政治實(shí)踐中真正得以操作落實(shí)，從紙面的靜態(tài)條款轉(zhuǎn)化為空間中的動(dòng)態(tài)現(xiàn)實(shí)。從憲法教科書的學(xué)理解釋中，大體可以認(rèn)為憲法實(shí)施包括憲法的遵守、執(zhí)行和適用等。通俗地說，憲法實(shí)施就是憲法在實(shí)際生活中適用，真實(shí)地發(fā)揮作用。從法治的宏大背景下審視中國(guó)的憲法實(shí)施制度，我們繞不開哈耶克所提出的經(jīng)典命題:法治是一種自生自發(fā)秩序(spontaneousorder)，體現(xiàn)的是“進(jìn)化論理性主義”［1］。如果憲法不是被社會(huì)內(nèi)在地需要，如果憲法遲遲不能成為公民的一種生活方式，那么設(shè)計(jì)得再先進(jìn)的條款最終也逃脫不了形同虛設(shè)的命運(yùn)。要想讓現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力服膺于憲法，還有很長(zhǎng)的路要走，因此需要我們?yōu)榱诵叛龆M(jìn)行真誠(chéng)得近乎犯傻的戰(zhàn)斗，需要耶林主張的“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”的精神，無論勝負(fù)的結(jié)果如何都要毅然決然地與法律虛無主義進(jìn)行格斗。這種抉擇本身就是法律信仰的一種實(shí)現(xiàn)方式。在憲法的實(shí)施過程中，公眾憲法意識(shí)的覺醒和參與行憲的努力，比起動(dòng)輒突破既有憲法框架、輕言修憲的方式，更為接近憲法的真諦;認(rèn)真踐行既有的憲法制度比破舊立新、修改憲法來得更重要。

從世界各國(guó)的情況來看，憲法實(shí)施大體上分為四類模式。一是立法機(jī)關(guān)審查模式，通常認(rèn)為英國(guó)和蘇聯(lián)是采用此種模式的代表;二是司法機(jī)關(guān)審查模式，通常認(rèn)為美國(guó)是采用此種模式的代表;三是設(shè)立專門的政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)違憲審查，法國(guó)是采用此種模式的代表;四是設(shè)立憲法法院負(fù)責(zé)違憲審查，德國(guó)、意大利、奧地利等國(guó)是采用此種模式的代表［2］。在立法機(jī)關(guān)審查模式中，審查范圍包括對(duì)法律、行政法規(guī)、地方立法等合憲性的審查;對(duì)行政法規(guī)、地方法規(guī)合法性的審查蘊(yùn)含于違憲審查的內(nèi)容之中，但有時(shí)立法機(jī)關(guān)也直接審查行政法規(guī)、地方立法是否違憲。在司法機(jī)關(guān)審查模式中，譬如美國(guó)，聯(lián)邦法院審查州立法是否違憲的案件占了全部司法審查案件的絕大多數(shù)。對(duì)于憲法法院審查模式，各種法律、法規(guī)、法令等在本國(guó)境內(nèi)通行的規(guī)范性法律文件，都要受到合憲性審查。對(duì)于法國(guó)憲法委員會(huì)來說，有關(guān)違憲審查的內(nèi)容包括對(duì)法律、議院兩院規(guī)則、國(guó)際條約的合憲性審查，行政機(jī)關(guān)的行政行為是否合法則由行政法院予以審查［3］。大致可以講，各國(guó)的違憲審查都要保護(hù)公民的基本人權(quán)免受立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的侵犯，也即違憲審查不但要審查法律是否侵犯人權(quán)的違憲性問題，而且要審查行政機(jī)關(guān)的抽象行為(行政法規(guī)、規(guī)章)及具體行為的違憲性問題，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)、地方立法往往同時(shí)違反了憲法和普通法律。

二、憲法實(shí)施的研究進(jìn)路

從比較憲法學(xué)的角度來說，國(guó)內(nèi)外談?wù)搼椃ǖ膶?shí)施，有一個(gè)基本的層面是應(yīng)當(dāng)遵守的，即前文所述的美國(guó)司法審查、德法憲法法院審查、英國(guó)立法性審查等。這也是我國(guó)部分憲法學(xué)者所理解的實(shí)施憲法即“適用憲法規(guī)范解決憲法爭(zhēng)議的活動(dòng)”。此種研究進(jìn)路在邏輯上是一種比較憲法學(xué)的思路，屬于經(jīng)典性的憲法實(shí)施研究。在進(jìn)行國(guó)際交流時(shí)，大家的話語平臺(tái)是處于一個(gè)層面上的，前提一致、層面一致，合乎憲法實(shí)施的初衷與本來面目。但是，如果立足于這種層面界定中國(guó)“憲法實(shí)施”的內(nèi)涵，似乎自一開始就讓人覺得無話可說:全國(guó)人大常委會(huì)撤銷行政法規(guī)的案件沒有一起。2003年的“孫志剛案”提供了最好的行使撤銷權(quán)的時(shí)機(jī)，但我國(guó)憲法和立法法所確立的違憲審查模式并沒有相應(yīng)地踐行，“適用憲法規(guī)范解決憲法爭(zhēng)議”的實(shí)踐在現(xiàn)實(shí)生活中也沒有出現(xiàn)。由此，出現(xiàn)了一種尷尬:要么是實(shí)踐出了問題，而人們也只能慨嘆憲法實(shí)施令人傷感的狀況，繼之又充滿信心地期待著，寄希望于全國(guó)上下能重視憲法制度的重新設(shè)計(jì);要么是我們的研究思路出了問題，這就逼迫人們?cè)谡J(rèn)同我國(guó)現(xiàn)存政治制度的正當(dāng)性以及存在憲法實(shí)施的前提下尋求新的研究思路。如果否定了現(xiàn)存政治制度及人民代表大會(huì)制度正當(dāng)性，那么所謂的創(chuàng)新只能是“西方中心主義”理論的贗品，而中國(guó)的憲法實(shí)施研究也終將蛻變成西方憲政話語的“跑馬場(chǎng)”。

為了拓展中國(guó)憲法實(shí)施的理論內(nèi)涵和研究進(jìn)路，目前學(xué)界關(guān)于憲法實(shí)施主要有如下觀點(diǎn):第一，通過法律的憲法實(shí)施。該觀點(diǎn)認(rèn)為憲法文本中所出現(xiàn)的大量“由法律規(guī)定”、“根據(jù)法律”等術(shù)語，正是憲法通過立法和部門法予以實(shí)施的體現(xiàn)，而且憲法人權(quán)條款所蘊(yùn)含的價(jià)值精神早已滲透到部門法當(dāng)中，并成為衡量法律合法性的標(biāo)尺與源頭［4］。第二，通過“民主商談”的憲法實(shí)施。該觀點(diǎn)主張通過營(yíng)造“民主商談”的制度平臺(tái)，糅合以參與、論辯和商談為特質(zhì)的共和精神，最終建構(gòu)起中國(guó)憲法實(shí)施的具體路徑及模式［5］。第三，代議機(jī)關(guān)至上的憲法實(shí)施模式。該觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)憲法實(shí)施屬于“雙軌的憲法適用、一元的法規(guī)違憲審查、人民作為憲法的最終實(shí)施者”的制度模式，雖然該模式還不完善，但可以通過改革以強(qiáng)化程序性的建構(gòu)［6］。第四，通過憲法訴訟的糾紛解決機(jī)制，建構(gòu)符合國(guó)情的憲法私法化實(shí)施之路。該觀點(diǎn)的基本內(nèi)核是憲法對(duì)私法產(chǎn)生了影響，原本私法領(lǐng)域的案件被法院受理，而且憲法條款和憲法精神在私法案件中得以運(yùn)用，“憲法能通過私法化為公民基本權(quán)利受侵害提供一種最終最有效的救濟(jì)手段，憲法私法化是激活中國(guó)憲法的一條進(jìn)路”［7］。

上述學(xué)者所使用的理論話語與憲法術(shù)語，當(dāng)然還屬于憲法實(shí)施范疇，但它們展現(xiàn)的理論內(nèi)涵，已經(jīng)與過去20多年來的憲法實(shí)施研究成果大有不同。其中有的能夠與西方憲法理論形成交叉重疊，如憲法私法化實(shí)施路徑，更多的則是立足于中國(guó)的國(guó)情與現(xiàn)實(shí)，以建構(gòu)新的憲法實(shí)施理論或?qū)ΜF(xiàn)行的制度重新解讀和闡釋。這種研究進(jìn)路至少給學(xué)界展示了新的氣息，并為中國(guó)憲法實(shí)施理論走出尷尬困境提供了一種學(xué)術(shù)話語。

三、中國(guó)語境中的憲法實(shí)施

憲法實(shí)施主要包括對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范文件是否違反憲法的審查。換言之，違憲審查主要為立法權(quán)力侵犯憲法基本人權(quán)的情況提供救濟(jì)途徑。中國(guó)憲法的實(shí)施圖景，就深深蘊(yùn)藏于人民代表大會(huì)制度之中?；谖覈?guó)憲法文本的規(guī)定，人民代表大會(huì)制度可以說是中國(guó)憲法的核心，或者說是實(shí)質(zhì)意義上的中國(guó)憲法。憲法的實(shí)施，就是人民代表大會(huì)制度的有效運(yùn)行:全國(guó)人大及其常委會(huì)分別對(duì)非基本法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)行使違憲審查權(quán)，各機(jī)構(gòu)、公民和組織都有違憲審查的動(dòng)議權(quán);非基本法律是否違憲問題，由全國(guó)人大來審查。

在中國(guó)，法律雖區(qū)分為由全國(guó)人大制定的基本法律和全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律，但制憲權(quán)和立法權(quán)在我國(guó)并沒有制度化的差別，而且法律和憲法的制定主體沒有根本差別，二者在程序和事實(shí)上的差別都很小。從制憲原意和憲法措辭來看，基本法律和憲法的效力也沒有根本性的差別。換言之，我國(guó)違憲審查的對(duì)象是非基本法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，包括自治條例和單行條例。至于部委規(guī)章、地方性規(guī)章及其下位的規(guī)范性文件，由于是依據(jù)法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)來制定的，其“是否違反憲法”的問題可以轉(zhuǎn)換成“是否違反法律”的問題，通過完善行政訴訟制度而由人民法院來審查并裁判;如果它們看似違反憲法但不違反法律，那它們就可以轉(zhuǎn)化為“相關(guān)法律是否違反憲法”的問題。基本法律實(shí)質(zhì)上無所謂合不合憲法，正如我國(guó)學(xué)者指出的那樣:“立法法對(duì)法律是否應(yīng)當(dāng)受到違憲審查保持緘默。表面上，這是因?yàn)榱⒎ǚㄗ鳛閼椃ㄏ碌姆蔁o權(quán)設(shè)立任何不受憲法制約的法律，但更深層次的原因是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律實(shí)際上無所謂合不合憲法?！保?］如果我們運(yùn)用制憲權(quán)的理論，也會(huì)得出相同的結(jié)論?，F(xiàn)行憲法實(shí)際上是全國(guó)人大重新制定的，基本法律也是由全國(guó)人大制定的，由同一機(jī)關(guān)認(rèn)定自己制定的法律與自己制定的憲法相抵觸，這幾乎是一種不可能的事，沒有現(xiàn)實(shí)操作性。所以，中國(guó)的憲法實(shí)施制度從一開始就不包括對(duì)法律的違憲審查。

我國(guó)現(xiàn)行憲法具有高度的科學(xué)性和實(shí)效性，但其“鞏固和發(fā)展既有成果”的確認(rèn)性功能和政策宣示性功能，直接弱化了憲法的規(guī)范性效力，使得某些條款難以甚至不可能實(shí)施;而作為憲法實(shí)施核心的公民權(quán)利條款，則又顯得過于籠統(tǒng)，缺乏完善的實(shí)施保障機(jī)制，一些亟待保障的權(quán)利尚未納入憲法之中。為了完善和啟動(dòng)我國(guó)的憲法實(shí)施監(jiān)督制度，學(xué)者們提出了各種各樣的建設(shè)性思路和技術(shù)性方案，但這些建言獻(xiàn)策既沒有引起社會(huì)大眾的興趣和參與，也沒有引起制度層面的回應(yīng)和互動(dòng)，以至于憲法實(shí)施成為一道橫亙于理想與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間難以逾越的山梁。我們也不能過于沉湎于進(jìn)化論的魅力而忽視漸進(jìn)改良的局限，在尊重既有秩序和追求現(xiàn)有制度真正實(shí)施的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)積極促進(jìn)作為“歷史催化劑”的“立憲時(shí)刻”的到來。

《依法治國(guó)決定》指出:“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政?！痹谶@部光輝的法治文獻(xiàn)中，對(duì)憲法實(shí)施制度作出了全新的概念界定和理論提煉。筆者認(rèn)為，中國(guó)的憲法實(shí)施制度至少包括五個(gè)方面的內(nèi)容。第一，憲法監(jiān)督制度。由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，都必須自覺地落實(shí)憲法的規(guī)范精神，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保證憲法實(shí)施，一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。第二，憲法解釋制度?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》中提到了“健全憲法解釋程序機(jī)制”，這是一個(gè)全新的提法，此前的法律文件中還沒有正式出現(xiàn)過該提法。根據(jù)我國(guó)憲法第67條第1款第1項(xiàng)之規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使解釋憲法的職權(quán);雖然我國(guó)憲法并沒有明確地提到全國(guó)人民代表大會(huì)是否行使解釋憲法的職權(quán)，但從全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的隸屬關(guān)系來看，后者是前者的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且要對(duì)前者負(fù)責(zé)和匯報(bào)工作，前者根據(jù)憲法第62條的規(guī)定，還行使“修改憲法”的職權(quán)。一般來說，只有當(dāng)憲法條款的彈性空間已經(jīng)被解釋窮盡時(shí)，才會(huì)啟動(dòng)憲法修改的程序，在全國(guó)人大正式修改憲法之前，必然存在著對(duì)“憲法解釋”的判斷和認(rèn)定問題。因此，我國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)享有憲法解釋的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)是不證自明的，或者說是隱含在憲法修改當(dāng)中的。第三，備案審查制度?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》明確提出:“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！痹撝贫葘?shí)際上進(jìn)一步闡明了違憲審查和違法審查的重要性，對(duì)于一般規(guī)范性文件的審查，既要看到其違法性，還要看到其違憲性;我國(guó)有的地方政府部門發(fā)布有大量的規(guī)定、辦法、細(xì)則等規(guī)范性文件，地方法院、檢察院也經(jīng)常發(fā)布一些指導(dǎo)司法工作的規(guī)范性文件，這些對(duì)公民、法人和其他組織同樣具有普遍約束力，因此非常有必要將其列入備案審查的范圍，以促進(jìn)法治統(tǒng)一和提升憲法權(quán)威。第四，憲法日制度。憲法日制度是落實(shí)憲法精神、維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施的重要制度。十八屆四中全會(huì)和第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議決定，將12月4日設(shè)立為憲法日，國(guó)家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動(dòng)，讓全社會(huì)都普遍認(rèn)識(shí)到憲法的重要意義和重大價(jià)值，弘揚(yáng)憲法精神。第五，憲法宣誓制度。凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)要公開向憲法宣誓。這五部分結(jié)合在一起就構(gòu)成了完整的憲法實(shí)施制度。

四、結(jié)語

在我國(guó)既有的憲法實(shí)施制度框架內(nèi)，公民還無法有效地通過制度化的憲法渠道捍衛(wèi)自己的憲法權(quán)利，大量的違憲行為還難以通過憲法途徑加以遏制與矯正，憲法監(jiān)督主體還沒有“以憲法的名義”宣布過任何一個(gè)公權(quán)力行為因違憲而無效。這不僅使得任何關(guān)于我國(guó)憲法實(shí)施制度優(yōu)越性的論證都顯得蒼白，更直接影響了社會(huì)成員對(duì)憲法的信仰和忠誠(chéng)，影響了憲法價(jià)值共識(shí)的凝聚與形成。在制度創(chuàng)新舉步維艱的情況下，一味地寄希望于通過制度建構(gòu)并不能打破憲法實(shí)施的沉寂局面，我們也不可能單純依賴自然而然的漸進(jìn)發(fā)展去等待憲法實(shí)施的不期而至，而需要在關(guān)鍵的臨界點(diǎn)上經(jīng)由憲法時(shí)刻的洗禮來實(shí)現(xiàn)積極的突破。

憲法實(shí)施問題從根本上講不在憲法自身，而在于憲法之外的因素，它是由一系列的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化條件支撐的制度實(shí)踐。我國(guó)憲法賴以生長(zhǎng)的社會(huì)土壤還比較貧瘠，社會(huì)普遍認(rèn)知的憲法文化還遠(yuǎn)未成熟，在涵養(yǎng)憲法生長(zhǎng)的社會(huì)條件尚不具備的情況下，任何制度上或行動(dòng)上的單兵突進(jìn)，都難逃工具主義的歷史魔咒，扎扎實(shí)實(shí)地培育和積累憲法建設(shè)的內(nèi)生性能量仍然是一個(gè)非常重要且極為艱難的基礎(chǔ)性工作。

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【法壇論衡】

Chinese Scenario of Implementation of the Constitution

YI Xi-feng
(School of Law，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China)

Abstract:The modes of implementation of the constitution in different countries can be divided into legislative review，judicial review，and review by specialized agencies，and so on．The implementationscenario of Chinese constitution is deeply contained in the System of People’s Congress．But the modes of consititutional judicial review established by the consititution and Legislation Law have not been put into practice accordingly，and the practice of“applying constitutional norms to resolve constitutional issues”has not become ture as well．Scholars try to seek new research ideas based on recognition of the existing political system．The whole system of constitutional implementation in China includes five subsystems，namely，constitutional spervision，constitutional interpretation，record review，constitutional day，and constitutinal oath．

Key words:Constitution; judicature; Chinese scenario

作者簡(jiǎn)介:儀喜峰(1974—)，男，河南新鄭人，講師，博士，主要從事憲法學(xué)基礎(chǔ)理論、海權(quán)入憲研究。

基金項(xiàng)目:2013年度教育部人文社科研究青年項(xiàng)目(13YJC820095);上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目(14YS048); 2012年度司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目(12SFB1002)

收稿日期:2014－12－19

中圖分類號(hào):D911

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1672－3910(2015)02－0086－04