王書明,周 寒2

(1.中國海洋大學(xué)a.法政學(xué)院;b.教育部人文社科重點(diǎn)研究基地中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院,山東青島266100;2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣州510275)

·生態(tài)文明建設(shè)·

競爭、合作與生態(tài)文明建設(shè)合作制度的建構(gòu)
——結(jié)合環(huán)渤海區(qū)域水污染治理的思考

王書明1a,b,周 寒2

(1.中國海洋大學(xué)a.法政學(xué)院;b.教育部人文社科重點(diǎn)研究基地中國海洋大學(xué)海洋發(fā)展研究院,山東青島266100;2.中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣州510275)

跨區(qū)域水污染治理作為一種超越行政邊界的公共產(chǎn)品的供給,因其自然屬性決定了政府分域治理的低效率。因此,地方政府間跨區(qū)域水污染治理的實(shí)現(xiàn)需要走向政府間的合作。問題在于政府在競爭中所體現(xiàn)的注意力分配不均衡即集中關(guān)注轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理存在偏好性選擇;因制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、利益分化而形成的政府間合作的不充分為跨區(qū)域水污染治理設(shè)置了障礙。政府間合作的達(dá)成則需要進(jìn)一步優(yōu)化制度環(huán)境,為政府合作提供制度基礎(chǔ);完善績效評估機(jī)制,為政府合作提供激勵機(jī)制;明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,打破政府分域治理的邊界;構(gòu)建社會參與機(jī)制,多方主體共同促進(jìn)政府合作的達(dá)成;信任機(jī)制,提高政府間合作的可置信承諾,才能最終實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展。

區(qū)域治理;流域水污染;地方政府;競爭與合作

對于跨行政區(qū)的生態(tài)文明合作共建來講, 2015年9月是個重要的節(jié)點(diǎn)。9月15日,國務(wù)院批復(fù)《環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要》。《綱要》明確了環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)和空間布局,提出了“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)治?！餐瑒?chuàng)建天藍(lán)水凈、人與自然和諧相融的美好家園”。批復(fù)指示通過“生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治……努力把環(huán)渤海地區(qū)建設(shè)成為中國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級新引擎、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制創(chuàng)新和生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)”。9月21日,中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》?！斗桨浮诽岢觥敖⑽廴痉乐螀^(qū)域聯(lián)動機(jī)制。完善京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制,其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律,建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制”。合作問題再一次被生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐提出來,促使我們不斷深化理論探討。生態(tài)環(huán)境問題的整體性特點(diǎn)決定了行政區(qū)分治無法實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的整體性治理?？鐓^(qū)域流域水污染是典型的需要區(qū)域內(nèi)政府間合作的問題。在目前中國以中央為主導(dǎo)的跨域環(huán)境治理模式下,應(yīng)該給地方政府間的環(huán)境治理提供更多的合作空間和主動權(quán),來克服政府間競爭帶來的負(fù)功能。

一、跨區(qū)域流域水污染治理何以難成

跨區(qū)域流域水污染治理是指以兩個或兩個以上的政府為主體,需要發(fā)揮企業(yè)、非營利組織和公眾的作用,通過一些機(jī)制、過程、關(guān)系和制度從整體上解決流域水污染問題。本文所研究的對象指跨省、自治區(qū)、直轄市的橫向地方政府間流域水污染的治理合作。從本質(zhì)上來說,這是由流域的自然屬性所決定的。因?yàn)榱饔蜃鳛橐环N獨(dú)特的自然資源,是以河流為中心、由分水線包圍的區(qū)域,是從源頭到河口的完整、獨(dú)立、整體性極強(qiáng)的一個自然區(qū)域[1]。但問題在于政府間競爭中所體現(xiàn)的注意力分配不均衡以及合作的不充分為跨區(qū)域流域水污染治理設(shè)置了障礙。環(huán)渤海區(qū)域水污染治理問題是這方面的典型,是本文理論敘述的經(jīng)驗(yàn)來源與對象。

(一)政府間競爭注意力分配不均衡

政府競爭不僅是官員政治晉升的競爭,更是一種組織層面的競爭。一方面,政府擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,才會具有競爭意識和競爭行為,獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益是政府競爭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[2]。這是政府間展開競爭的主要動機(jī)。另一方面,地方政府的壓力不僅來自上級的考評,而且也來自當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w的意愿,發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和穩(wěn)定當(dāng)?shù)厣鐣刃蚨夹枰罅康馁Y源,在資源有限的條件下,就會迫使地方政府相互之間圍繞資源展開競爭[3]。但由于政府組織的時間和注意力有限以及信息不對稱的約束,所以政府并不是在所有的職能范圍領(lǐng)域都存在著競爭。這種不完全競爭以實(shí)現(xiàn)各自行政轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為起點(diǎn),并向社會效益的實(shí)現(xiàn)擴(kuò)展?！敖?jīng)濟(jì)增長—環(huán)境危機(jī)”悖論指稱這樣一種現(xiàn)象:經(jīng)濟(jì)高速增長與生態(tài)惡化并存[4]。這是政府間競爭產(chǎn)生的行為后果之一,具體來說,是政府在競爭過程中注意力分配不均衡的體現(xiàn)。一方面,政府組織本身就有追求獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī);另一方面,維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長同樣也是中央政府下達(dá)給各級地方政府的主要任務(wù)。所以,在政府自身動機(jī)和中國官僚制度規(guī)定雙重因素的作用下,政府的決策活動、注意力以及公共支出更多地集中在如何促進(jìn)資源的優(yōu)化配置以實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,而對環(huán)保類公共產(chǎn)品供給的注意力有限。在此前提下,以流域?yàn)槔?政府注意力更多地集中在流域內(nèi)水資源的開發(fā)利用而非保護(hù)。這意味著在政府間競爭過程中,政府充分關(guān)注的是流域作為一種自然資源要素作用的發(fā)揮,而不是其生態(tài)效應(yīng)。環(huán)渤海區(qū)域較大的水系有黃河、遼河和海河,都是跨行政區(qū)的水系。以海河流域?yàn)槔?它西起太行山,東入渤海,南界黃河,北倚內(nèi)蒙古高原南緣,地跨京、津、冀、晉、魯、豫、遼、內(nèi)蒙古八省區(qū),流域總面積26.5萬平方公里,占全國總面積的3.3%,偏重的工業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)以及北京的首都地位更加凸顯了海河流域的社會經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略地位。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及人口基數(shù)決定了流域內(nèi)省市對于水資源的需求普遍較大。各省在經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)明確、周邊政府你追我趕發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競爭環(huán)境下,政府的注意力集中分配在盡可能開發(fā)利用轄區(qū)內(nèi)水資源以實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價值這方面。這是地方政府間組織競爭的體現(xiàn),是一種有限理性的邏輯,地方政府不可能獲取水資源開發(fā)利用的所有方案并進(jìn)行成本-收益分析,因此只能在現(xiàn)有信息的基礎(chǔ)上做出決策。處于競爭環(huán)境下的地方政府注意力的分配影響著政策的導(dǎo)向和政府行為。由此而產(chǎn)生的后果是海河流域成為中國污染最為嚴(yán)重的流域之一,成為生態(tài)、經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的障礙。

在政府職能轉(zhuǎn)變以及中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時代背景下,環(huán)境污染問題得到了地方政府的重視。環(huán)保部對地方政府環(huán)境污染的公開問責(zé)以及新環(huán)保法的頒布迫使地方政府把環(huán)境保護(hù)放在較為重要的位置。一方面,行政轄區(qū)邊界、屬地管理制度清晰地劃分了行政區(qū)利益。政府環(huán)保工作是以行政區(qū)劃為邊界開展的,力求轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理取得成果。就海河流域水污染治理而言,在環(huán)保部水專項(xiàng)治理項(xiàng)目的統(tǒng)一安排下,北京、天津?qū)爡^(qū)內(nèi)的支流進(jìn)行污染治理,項(xiàng)目是以省級為單位進(jìn)行,尚未涉及政府間合作。另一方面,環(huán)境問題存在多樣性,政府對待不同的環(huán)境治理問題同樣存在偏好選擇、注意力分配存在差異的問題。霧霾的出現(xiàn)使得公眾對于空氣質(zhì)量的關(guān)注達(dá)到了前所未有的高度,形成了一定的輿論壓力?？諝馕廴九c流域水污染問題都具有整體性特征,但由于霧霾問題公眾持續(xù)關(guān)注以及輿論壓力大而吸引著政府的注意力,成為政府環(huán)境治理的主要著力點(diǎn)。而政府對流域水污染問題高度關(guān)注的路徑一般是突發(fā)大事件,隨著事件退出輿論視野,政府對于流域水污染問題的關(guān)注程度則會有所減弱。

(二)政府間合作不充分

合作是促使公共利益“蛋糕做大”的行為,競爭是爭奪周圍的生存資源,自己不創(chuàng)造有利于他者生存的資源,卻試圖“分得更大份額的蛋糕”[5]。公共問題的合作治理可促成公共利益的最大化,但合作治理的實(shí)現(xiàn)同樣面臨著現(xiàn)實(shí)困境?？缃绻矄栴}治理的困境實(shí)際上是權(quán)力在跨界的區(qū)域空間管轄上的缺位和地方政府在相互競爭中濫用權(quán)力造成的[6]。權(quán)力在空間中的缺位和在競爭中的濫用與制度缺失、機(jī)制不匹配以及地方政府利益分化相關(guān),最終產(chǎn)生的結(jié)果是政府間合作的不充分。從中國的法律政策制度來說,雖然水污染的防治以流域整體治理為出發(fā)點(diǎn),但是按照行政區(qū)劃進(jìn)行治理任務(wù)的分配,各省級行政區(qū)在中央部委的指導(dǎo)下根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)制定流域水污染防治規(guī)劃。這樣的制度安排雖然可以保持水污染治理的靈活性和區(qū)域性,但是卻忽略了政府間合作治理對“公地悲劇”問題的破解和對改善流域整體效果的重要作用。從觀念層面來說,在中國中央集權(quán)政治體制以及由此產(chǎn)生的五級官僚組織結(jié)構(gòu)、屬地管理的制度環(huán)境下,政府官員尋求橫向政府解決問題的合作意愿不強(qiáng),已有的政府合作更多著力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)作方面。比如長三角的協(xié)作是以上海為中心,周邊地區(qū)接受上海的經(jīng)濟(jì)輻射而獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)。政府間的經(jīng)濟(jì)合作也是有前提的,上海強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)地位以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力是長三角政府進(jìn)行合作的重要前提。而流域水污染治理合作則與經(jīng)濟(jì)合作不同,環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)的是社會效益,投入成本周期長且收效緩慢。因此,并不存在一個省級政府治理跨域水污染的同時也能輻射其他省級政府共同參與流域內(nèi)水污染治理的邏輯。政府在環(huán)境治理上不是不作為,而是有界作為,以組織所管轄的行政邊界為限,這是政府環(huán)境治理觀念偏離的體現(xiàn)。

除了制度環(huán)境之外,流域所在各轄區(qū)的水資源狀況以及各區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等情況均存在差異。差異的出現(xiàn)帶來了地方政府利益的分化。資源的稀缺性和地區(qū)獲取資源能力的差異決定了地方政府的決策選擇是基于行政區(qū)利益最大化的實(shí)現(xiàn)。這種情況也體現(xiàn)在地方政府對流域資源的開發(fā)與利用中。從環(huán)渤海區(qū)域所覆蓋的省份來看,各省工業(yè)較為發(fā)達(dá),但由于直轄市特殊的政治經(jīng)濟(jì)地位以及各地政府努力維護(hù)轄區(qū)利益的現(xiàn)實(shí),海河流域的跨域治理的有效運(yùn)作被分化的地方利益綁架。海河流域內(nèi)各地的生產(chǎn)方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同,對水資源的需求也呈現(xiàn)多樣化,部分需求的實(shí)現(xiàn)所帶來的后果是流域水污染。由于環(huán)境污染具有負(fù)外部性的特征,而且地方政府只對自己本行政區(qū)內(nèi)的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。在流域的上下游和沿岸地區(qū)便會產(chǎn)生“公地悲劇”。這也使地方政府為了自身轄區(qū)利益的最大化,而使流域的其他地區(qū)承擔(dān)水污染所帶來的損失成為了可能。地方政府加強(qiáng)對水污染規(guī)制的努力意味著增加對水質(zhì)這一具有外溢性特征的公共物品的供給,地方政府合作治污效益主要是下游地區(qū)受益,如果上游地區(qū)和下游地區(qū)共同承擔(dān)等比例的治理成本,這在集體行動成本分?jǐn)偡矫媸遣缓侠淼腫7]。基于這種成本—收益的考慮,地方政府放棄流域整體環(huán)境的改善而謀求局部利益實(shí)現(xiàn)的行為也就不可避免,這同樣阻礙著地方政府跨區(qū)域流域水污染合作治理的實(shí)現(xiàn)。這同樣可以解釋海河流域水污染治理的困境。地方政府間流域水污染的環(huán)境治理因?yàn)椤暗胤奖Ｗo(hù)主義”的存在而失去了內(nèi)在的動力。由于參與合作的地方政府間沒有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,在信息不對稱、交易成本高的情況下,地方政府間缺乏共同提供區(qū)域內(nèi)公共物品的內(nèi)在動力,難以達(dá)成合作共識從而形成合作關(guān)系[8]。目前海河流域政府間合作機(jī)制的構(gòu)建與探索尚未提上流域內(nèi)地方政府的議程。海河流域的水污染治理缺乏有效的政府間合作的運(yùn)行機(jī)制。環(huán)保部進(jìn)行的水污染的專項(xiàng)治理更多的是一種技術(shù)治理,從技術(shù)上解決海河重點(diǎn)流域的污染問題。這只是一種基本的治理,治理的區(qū)域有限,時效性較強(qiáng),不能從源頭上解決海河流域的污染問題。海河流域水環(huán)境的改善不僅需要各個省市的內(nèi)部治理,更需要政府間橫向的合作治理。

二、跨區(qū)域流域水污染治理何以可能

目前中國跨區(qū)域流域的環(huán)境治理是中央主導(dǎo)下的縱向?qū)蛹壷频墓芾砟Ｊ健－h(huán)境污染的負(fù)外部性和地方政府的“搭便車”心理,需要中央政府強(qiáng)制力的推動和政策的誘導(dǎo)。但是由于各流域所流經(jīng)的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化觀念、社會環(huán)境等方面存在差異,因此,在實(shí)際的流域治理操作中,不同地區(qū)間僅依靠縱向調(diào)控可能會存在“水土不服”,管理的行政成本過高,靈活性不足的情況。這就需要地方政府間的合作,當(dāng)然更需要中央政府營造良好的合作環(huán)境。通過以下路徑,跨區(qū)域流域水污染治理是可以實(shí)現(xiàn)的。

(一)優(yōu)化制度環(huán)境

制度環(huán)境即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會事實(shí)[9]。制度環(huán)境是由正式制度和非正式制度所共同塑造的。國家立法層面不僅需要對政府的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行明確,還應(yīng)對公民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確。具體來說,需要在《中華人民共和國水污染防治法》中進(jìn)一步明確跨區(qū)域流域水污染治理的地方政府間的法律地位與法定責(zé)任,從而為地方政府的合作提供法律依據(jù),約束地方政府的行為。中國《憲法》第26條第1款規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害?！边@些條款均規(guī)定在中國憲法第1章“總綱”之中,而不是在第2章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之中。它們屬于環(huán)境基本國策條款,課以國家環(huán)境保護(hù)之職責(zé),而非確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)[10]。與歐美國家不同的是,中國尚未將環(huán)境權(quán)確定為公民的基本權(quán)利,從而使得公民在維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益時處于相對弱勢的地位,對地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任約束力不強(qiáng)。因此,有必要將環(huán)境權(quán)確定為公民的基本權(quán)利,自下而上地激勵地方政府間為了解決環(huán)境問題而進(jìn)行合作。在優(yōu)化法律制度環(huán)境的同時,更需要營造流域保護(hù)的文化,培育公民的環(huán)保意識和生態(tài)意識。流域內(nèi)的民眾對于流域環(huán)境的關(guān)注和問責(zé)將在潛移默化中影響地方政府政策的選擇和合作精神的養(yǎng)成。

跨區(qū)域水污染治理的主體仍然是政府,制度環(huán)境的優(yōu)化也應(yīng)通過制度規(guī)范的構(gòu)建來引導(dǎo)政府的環(huán)境治理行為。首先,應(yīng)解決兩部水法中出現(xiàn)矛盾的相關(guān)規(guī)定,理順政府間就環(huán)境治理問題進(jìn)行合作的關(guān)系,為政府間水污染治理合作搭建法律框架。其次,跨區(qū)域流域水污染治理的行政法規(guī)、行政管理?xiàng)l例應(yīng)與國家法律法規(guī)配套,流域所涉及的省一級地方政府在結(jié)合流域自身特點(diǎn)的前提下,就水污染治理責(zé)任主體的法定責(zé)任、治理原則、治理程序、排污的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。最后,各省規(guī)范制定的過程應(yīng)相互協(xié)調(diào),注意行政邊界流域水污染治理的協(xié)商,建立省際認(rèn)可、可執(zhí)行的實(shí)施規(guī)范,為政府間合作提供規(guī)范支持。

(二)完善績效評估機(jī)制

績效評估機(jī)制主要包括對官員個人的評估以及地區(qū)發(fā)展的評估,前者是對地方官員的評估,后者則是基于官員行政效果對當(dāng)?shù)卣脑u估。其關(guān)鍵在于改變流域內(nèi)原有的地方政府的激勵機(jī)制,激發(fā)地方政府間在跨區(qū)域流域水污染治理的內(nèi)生動力。在考核官員在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得的成績的同時,還應(yīng)將其在流域環(huán)境治理和改善方面所做的貢獻(xiàn)納入評價指標(biāo)體系。官員對流域環(huán)境的貢獻(xiàn)不僅是指狹義的自己所管轄的行政區(qū)的流域環(huán)境保護(hù),還包含其在整個流域資源的生態(tài)開發(fā)與利用方面所取得的成就。這種評價指標(biāo)不僅能夠轉(zhuǎn)變政府發(fā)展觀念,還可以促使政府在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、流域生態(tài)開發(fā)方面表現(xiàn)得更為積極。此外,為了打破地方政府官員任期制對地方發(fā)展的負(fù)面影響,還應(yīng)在省一級的層面上對地區(qū)發(fā)展進(jìn)行周期性的評估,并將評估結(jié)果公之于眾。但是,對地區(qū)發(fā)展的評估不應(yīng)僅局限于考察地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況,還應(yīng)考察地區(qū)的環(huán)境情況。特別是流域資源豐富的省區(qū),流域環(huán)境狀況必然會納入考核體系中。地區(qū)發(fā)展評估結(jié)果的公開化可以清晰地了解到在不同行政首長的帶領(lǐng)下,地區(qū)流域環(huán)境質(zhì)量的變化與治理情況,并與同流域的其他地區(qū)形成比較。不論是出于面子考慮還是出于組織權(quán)威合法性的考慮,地方政府都不會放松對于流域水污染的治理?；诔杀尽找娴姆治?同時為了實(shí)現(xiàn)流域水污染治理更好的效果和維護(hù)地方政府自身的形象,地方政府間會主動謀求彼此之間的相互合作,進(jìn)而形成治污合力。

(三)明確責(zé)任分擔(dān)機(jī)制

跨區(qū)域流域水污染治理中“公地悲劇”的破解需要明晰各責(zé)任主體的責(zé)任,這里主要指明確省級政府的責(zé)任,然后由省級政府明確所轄各級地方政府責(zé)任。責(zé)任明確的前提在于對流域利用價值和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀的評估與整體把握。因此,需要由中央授權(quán)的評估組織對流域的現(xiàn)狀進(jìn)行評估,了解流域內(nèi)干支流的水質(zhì)情況以及水資源的豐富程度,最終在各方的參與下確定在不同區(qū)域內(nèi)流域資源的利用方式和治理方案。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)行地方政府的職能分配、確定地方政府的責(zé)任、實(shí)現(xiàn)中央政府的資源分配。只有流域內(nèi)各個政府責(zé)任明確的情況下,才能夠降低地方政府間跨區(qū)域流域水污染治理的交易成本,提高治理效率。責(zé)任同樣要求地方政府為治理的后果負(fù)責(zé)。對由于政府執(zhí)行、監(jiān)管不力而造成的流域污染,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)承擔(dān)一定的治理成本。責(zé)任的承擔(dān)需要以地方政府的環(huán)境治理能力為前提,尤其是政府的財(cái)政能力。巨額的債務(wù)、財(cái)政支出剛性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低,給落后地區(qū)的競爭力帶來極大傷害[11]。地區(qū)競爭力的削弱會影響政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的意愿和質(zhì)量。此外,預(yù)算支出受益外溢性的存在,會影響地方公共品的供給效率,因此,中央政府在制定轉(zhuǎn)移支付政策和推行地方政府預(yù)算改革時,應(yīng)考慮到地方政府間預(yù)算支出的橫向交互影響,盡快建立有效的激勵和約束機(jī)制,以避免過度的公共投資競爭,引導(dǎo)地方政府合理地使用預(yù)算支出,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展以及人民群眾福利的提高[12]。即通過預(yù)算支出機(jī)制的改革引導(dǎo)政府間的合作行為,合理分配治理成本,以此激勵地方政府承擔(dān)區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任。

(四)構(gòu)建社會參與機(jī)制

在合作治理體系中,政府只是多元社會治理主體中的一元,政府壟斷社會治理的格局將逐漸失去歷史合理性[13]。因此,地方政府間跨區(qū)域流域水污染的治理還應(yīng)將企業(yè)、非營利組織、公眾納入其中,通過一定的路徑來實(shí)現(xiàn)其對水污染治理問題的利益表達(dá)與監(jiān)督,因此構(gòu)建社會參與機(jī)制則顯得尤為重要。地方企業(yè)作為跨區(qū)域流域水污染治理的直接利益相關(guān)者,在承擔(dān)政府污染治理項(xiàng)目、購買排污權(quán)、排污指標(biāo)的設(shè)定、流域開發(fā)的利用等方面對政府的決策產(chǎn)生著重要影響。因此,充分考慮整個流域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)利益表達(dá)顯得至關(guān)重要。地方間的政府合作更需要暢通其他參與主體的利益表達(dá)渠道。一方面,隨著政府職能的擴(kuò)張,跨流域水污染的治理僅依靠地方政府間的合作監(jiān)督不僅會增加行政成本,也為政府尋租提供了溫床。因此需要發(fā)揮非營利組織、公眾的監(jiān)督作用。當(dāng)然,這種監(jiān)督的范圍完全可以跨越流域的行政區(qū)域。另一方面,隨著公民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng),對于環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度不斷提高,政府需要保證公眾對于流域水環(huán)境質(zhì)量的知情權(quán),尤其是突發(fā)水污染事件的知情權(quán),并接受公眾的問責(zé)。比如,政府對違規(guī)排污致使水體污染的企業(yè)進(jìn)行公布,在保證公民知情權(quán)的同時,迫使致污企業(yè)進(jìn)行整改,進(jìn)而更好地提高流域內(nèi)水體的質(zhì)量。在制定和執(zhí)行相關(guān)政策的時候,不僅要考慮政策結(jié)果,還需要考慮政策制定過程中民眾的意見表達(dá)[14]。通過與民眾的互動,減少流域內(nèi)水污染政策執(zhí)行的阻力,

(五)構(gòu)建信任機(jī)制

盧梭“逐鹿困境”的寓意在于說明在缺乏有效機(jī)制約束的情況下,出于生存、理性和自私,人們往往為了個人利益而放棄公共利益[15]。在地方政府間水污染治理合作中同樣存在“逐鹿困境”,在缺乏有效機(jī)制約束的情況下,地方政府為了組織利益而放棄整體利益,在合作中表現(xiàn)消極或者單方面退出合作,使得合作無法順利開展。由于信息的不對稱和“逐鹿困境”的存在,以及流域所跨區(qū)域之廣,致使地方政府之間在流域水污染治理合作中的信任度不高。因此,需要從信息公開與權(quán)威部門的監(jiān)督這兩個方面來構(gòu)建地方政府間合作的信任機(jī)制。信息公開、透明、共享是地方政府間實(shí)現(xiàn)有效合作的前提。在跨區(qū)域流域水污染治理的過程中,地方政府之間應(yīng)借助信息共享平臺及時監(jiān)控流域的水質(zhì)、水量情況,保證信息的對稱性。中央政府在發(fā)揮總體規(guī)劃師作用的同時,還應(yīng)協(xié)調(diào)地方利益,通過強(qiáng)有力的政策甚至是指令來保證地方政府間合作的實(shí)現(xiàn)。中央權(quán)威機(jī)構(gòu)的介入,可以消除地方政府對于合作不確定和持續(xù)性的擔(dān)憂,增進(jìn)地方政府間的互信合作。需要注意的是,中央要保證地方政府的獨(dú)立性,避免地方政府合作對中央政府資源的過度依賴,在地方政府跨區(qū)域流域水污染治理中形成路徑依賴,使得合作出現(xiàn)目標(biāo)偏差。

結(jié) 論

流域水污染是區(qū)域經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展的代價,是政府間競爭負(fù)功能的體現(xiàn)。政府間競爭的不完全需要充分的政府間合作來解決跨區(qū)域流域水污染問題?？鐓^(qū)域流域水污染治理不僅需要法律、政策、體制、機(jī)制的創(chuàng)新,更需要各級政府創(chuàng)新發(fā)展理念,打破行政邊界內(nèi)治理的思維局限。以可持續(xù)發(fā)展的理念、參與理念、區(qū)域聯(lián)動的理念推動流域內(nèi)水污染的治理。地方政府間水污染合作治理是地方政府在信任基礎(chǔ)上進(jìn)行資源整合實(shí)現(xiàn)全流域環(huán)境利益最大化的戰(zhàn)略選擇。水污染治理問題的整體性使得任何一個政府都不能獨(dú)善其身,水污染治理問題的復(fù)雜性既需要中央政府的激勵和強(qiáng)制力的推動,又需要合作體制機(jī)制的構(gòu)建來激發(fā)地方政府合作的內(nèi)在動力。新體制機(jī)制的構(gòu)建是對既有障礙的突破,需要投入時間和組織成本,如何在治理成本與治理效果之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一需要制度的創(chuàng)新以及多方主體在相當(dāng)長一段時間內(nèi)的持續(xù)努力?？鐓^(qū)域流域水污染治理是對地方利益的打破、重組與協(xié)調(diào)。這需要理順橫向政府間的關(guān)系和權(quán)力運(yùn)作。跨區(qū)域流域治理更需要來自政府之外的聲音和參與,要鼓勵上下聯(lián)動的合作治理模式?；蛟S市場和社會力量的介入可以成為降低政府間合作成本的嘗試。政府間跨域水污染治理的合作是政府管理模式的創(chuàng)新與發(fā)展,也是對生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新探索。

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Competition,Cooperation and Construction of Cooperative System of Ecological Civilization—Study on the Problems of Water Pollution Governance around the Bohai Sea Region

WANG Shu-ming1a,b,ZHOU Han2
(1.a.Law and Political Science School;b.Key Research Base for Humanities and Social Sciences of Ministry of Education-Coastal Development Institute,Ocean University of China,Qingdao,266100,China; 2.School of Government,SUN YAT-SUN University,Guangzhou 510275,China)

Cross-regional governance of water pollution,as a kind of public goods supply which is beyond the administrative boundaries,determines the inefficiency of partition domain governance because of its natural attribute.Therefore,the implementation of cross-regional governance of water pollution between local governments needs inter-governmental cooperation.On the one hand,the problem is that the unbalanced attention distribution of governments which is reflected in the process of competition has set up obstacles for cross-regional governance of water pollution.That means,the government focuses on the economic development within its administrative area and has preference choices in the environmental governance.On the other hand,the inadequate cooperation of intergovernments caused by institutional environment,organizational structure and interest differentiation have also set up obstacles for cross-regional governance of water pollution.The realization of intergovernmental cooperation needs to optimize further the institutional environment in order to provide institutional basis for inter-governmental cooperation,improve the system of performance evaluation to provide incentive system for inter-governmental cooperation,definitude the system of responsibility sharing to break up the boundaries of partition domain governance between local governments,establish the system of social participation which makes multi-subject work together to promote the realization of inter-governmental cooperation,and establish the confidence system to improve the credible commitment of inter-governmental cooperation.The ultimate aim is to achieve substantial development of ecological environment and society in the whole basin.

regional governance;river basin water pollution;local governments;competition and cooperation

C931.2

A

1009-1971(2015)06-0103-06

[責(zé)任編輯:王 春]

2015-09-26

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)的制度范式研究”(15BSH039);教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“環(huán)渤海區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的宏觀路徑研究”(13YJA840023);山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“山東半島藍(lán)黃經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)研究”(12BSHJ06)

王書明(1963-),男,山東蓬萊人,教授,社會學(xué)研究所所長,海洋國土資源管理研究所所長,從事生態(tài)文明建設(shè)研究;周寒(1992-),女,山東棗莊人,碩士研究生,從事生態(tài)文明建設(shè)研究。