摘要：伊犁將軍是乾隆統(tǒng)一新疆地區(qū)期間，于其地設立的軍政合一的地方行政管理制度。清朝將新疆劃分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，總歸伊犁將軍統(tǒng)轄，其下設置參贊大臣、辦事大臣、都統(tǒng)等官員。伊犁將軍主體官員一般由滿人和蒙古人擔任，伯克選任廢除世襲制度，各級官員任期明確，選任程式嚴格。其管理職能集中體現(xiàn)在鎮(zhèn)邊戌防、管理臺卡、屯田置牧、興辦教育、辦理王公入覲及藩屬外涉事務等方面。

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6469（2015）03-0023-06

收稿日期：2015-04-20

基金項目：教育部哲學社會科學重大課題相關項目（10JZD0008）

第一作者簡介：王曉靜（1990-），女，內蒙古赤峰市人，吉林大學文學歷史系，在讀研究生，研究方向：中國區(qū)域史。

伊犁將軍是清朝平定準噶爾、統(tǒng)一新疆的過程中，依新疆實情而設的軍政合一的地方行政管理制度。關于伊犁將軍的研究是清代新疆史和中國邊疆史地研究的重要議題，目前學界已在伊犁將軍設立、軍府制、職責、人物評價等方面取得了突出進展，但大多限于微觀和個案研究，宏觀和整體研究較少。本文在前人研究基礎上，對伊犁將軍的設置、轄下軍政區(qū)及各級軍政大臣、職能等方面作一整體論述。

一、伊犁將軍的設置與變遷

明末清初，漠西蒙古厄魯特部活動在東起葉尼塞河上游，西至巴爾喀什湖以東以南的廣闊區(qū)域。17世紀初，準噶爾“恃其強，侮諸衛(wèi)拉特”， ［1］迫使土爾扈特部西遷及和碩特部南遷，統(tǒng)治天山北路?？滴跏四辏?679）噶爾丹南下占領哈密和吐魯番，攻滅葉爾羌汗國?？滴醵吣辏?688）在沙俄勢力慫恿下，擊敗喀爾喀蒙古，勢力深入漠南，威脅京師安全?？滴趸实廴斡{親征擊潰噶爾丹。噶爾丹敗亡后，策妄阿拉布坦、噶爾丹策零父子執(zhí)政，繼續(xù)割據(jù)一方。策零死后，統(tǒng)治上層爭權內訌，厄魯特蒙古各部紛紛歸附清朝。乾隆十九年（1754）輝特部臺吉阿睦爾撒納與納默庫、班珠爾二臺吉率部內附。次年，清軍兵分兩路，以阿睦爾撒納等為前導進軍伊犁。準噶爾民戶“攜酮酪，獻羊馬”相助，“行數(shù)千里，無一人抗顏者”， ［2］清軍俘獲其首領達瓦齊。在西征之師凱旋之時，阿睦爾撒納發(fā)動叛亂并迅速控制天山以北地區(qū)。與此同時，天山以南大小和卓兄弟公開叛清。清朝被迫西征，于乾隆二十四年（1759）平定天山南北，統(tǒng)一新疆后建起軍政合一的行政管理制度。 ［3］乾隆二十七年（1762）設置伊犁將軍，推行軍府制。

鴉片戰(zhàn)爭后，清朝內憂外患，新疆財政陷入困境。各地辦事大臣、領隊大臣與部分伯克隨意攤派，激化了階級矛盾；營兵操防廢弛，聚眾索討軍餉，西北邊防陷入空虛。同治三年（1864）庫車維吾爾地區(qū)爆發(fā)農(nóng)民起義，兩年后起義軍攻占惠遠城，伊犁將軍明緒自殺，新疆軍政體系遭到破壞。與此同時，沙俄、英國帝國主義趁機向新疆滲透，勾結和卓后裔發(fā)動叛亂。左宗棠收復新疆后，軍府制度已“蕩然無存，萬難再圖規(guī)復” ［4］，清朝遂決定在新疆推行行省制。光緒十年（1884）十月任命劉錦堂為“甘肅新疆巡撫”，魏光燾任“甘肅新疆布政使”， ［5］新疆正式建省。

二、伊犁將軍轄下機構與職官

伊犁將軍全稱“總統(tǒng)伊犁等處將軍”，是新疆地區(qū)的最高軍政長官。關于其權限，《平定準噶爾方略續(xù)編》載：

伊犁為新疆匯總之區(qū)，既經(jīng)設立將軍，凡烏魯木齊、巴里坤所有滿洲、索倫、察哈爾綠旗官兵，應聽將軍總統(tǒng)調遣，……自葉爾羌、喀什噶爾至哈密等處駐扎官兵，亦歸將軍兼管。其地方事務仍令各處駐扎大臣照舊辦理。再葉爾羌、喀什噶爾等回城，……如有應調伊犁官兵之處，……就近調拔。 ［6］

由此可見，伊犁將軍主掌軍務，“兼管”南疆和東疆。其他地方事務，仍由各處“照舊辦理”，造成地方大權獨運。烏什事變后，伊犁將軍職能擴展為管理整個南疆事務。

依地理和民族分布不同，清朝將新疆分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，北路以伊犁為中心，由伊犁將軍直接管轄；南路以喀什噶爾為中心，由喀什噶爾參贊大臣掌管；東路以烏魯木齊為中心，由烏魯木齊都統(tǒng)掌管。 ［7］喀什噶爾參贊大臣和烏魯木齊都統(tǒng)轄區(qū)建制完備，可獨立處理地方軍政事務，僅與伊犁將軍保持形式上的隸屬關系。

（一）北路伊犁、塔爾巴哈臺軍政區(qū)

1.伊犁地區(qū)：

伊犁將軍1員，初設于綏定城，乾隆二十九年（1764）遷到惠遠城。衙署內設印房、糧餉、駝馬、營務等辦事機構，印房：掌關防司員1員、幫辦1員。奏折處：印房兼管，派本處協(xié)領及保升主事職銜、并筆帖式等專司其事。功過處：印房兼管，專管官員功過等。糧餉處：掌關防司員1員、幫辦3員。駝馬處：掌關防司員1員、幫辦1員。營務處：侍衛(wèi)、章京無定員，委筆帖式2員，“沿邊卡倫嚴禁私行出入；……如有外來夷眾，卡倫侍衛(wèi)立即具報營務處”。 ［8］參贊大臣1員，雖有“疆帥”美稱，卻保留額缺而不簡放，只是協(xié)助伊犁將軍處理政務的辦事員。 ［9］另設卡倫侍衛(wèi)12員，撫民同知1員，理事同知1員，管糧同知1員，管倉糧員5員，領隊大臣5員，屯田綠營中營總兵1員，伯克若干。

2.塔爾巴哈臺地區(qū)：

設參贊大臣1員，“統(tǒng)轄駐防及屯田官兵”。 ［10］府署內設印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員；糧餉處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員；駝馬處章京1員；折房筆帖式1員，掌管收發(fā)往來奏折；營務處委筆帖式1員，掌管各營操防、缺額、貿易者與外國人入境等事務。檔房委筆帖式2員，分管卡倫四營檔冊與厄魯特、察哈爾、哈薩克檔冊，軍臺委筆帖式3員，掌管軍臺事務；通事莫洛2員，掌管維吾爾語文件翻譯?？▊愂绦l(wèi)12員，掌管卡倫、軍臺事務。協(xié)辦領隊大臣1員，“專管巡查東路卡倫、專理游牧?！?［11］另設專理游牧領隊大臣1員，滿營協(xié)領1員，管糧理事?lián)崦裢?員，屯防綠營總理屯務1員等。

（二）東路烏魯木齊軍政區(qū)

1.烏魯木齊地區(qū)：

設都統(tǒng)1員，駐鞏寧城，“統(tǒng)轄滿漢文武官員，督理八旗、綠營軍務，總辦地方刑錢事件” ［12］府署內設印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式3員，書吏11員，貼寫15員；糧餉處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員，書吏5員，貼寫5員；駝馬處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式1員，書吏2員，貼寫2員；營務處委筆帖式1員。領隊大臣1員，駐鞏寧城，掌管“八旗駐防官兵差操一切事務” ［13］。綠營提督1員，駐迪化城，“統(tǒng)轄巴里坤鎮(zhèn)總兵暨本標中、左、右、城守四營、鞏寧城守營、哈密協(xié)、瑪納斯協(xié)、精河營、濟木薩營等處弁兵操防，總理屯田、馬政、臺站事務”， ［14］權力受都統(tǒng)節(jié)制。鎮(zhèn)迪糧務兵備道1員，駐鞏寧城，掌管道屬錢糧及地方事務。下轄1府1州5縣2廳3糧員等機構及職官。

2.巴里坤地區(qū)：

設領隊大臣1員，駐會寧城，“管理駐防八旗官兵差操一切事務?！?［15］府署設筆帖式1員，委筆帖式2員。滿營協(xié)領1員，由西安駐防移駐。綠營總兵1員，駐巴里坤漢城。鎮(zhèn)西府知府1員，駐巴里坤漢城，掌管“一切刑名錢谷” ［16］，下轄奇臺、宜禾2縣。

3.古城地區(qū)：

設領隊大臣1員，駐孚遠城，“管理駐防八旗官兵差操一切事務?！?［17］府署設筆帖式1員，委筆帖式2員，處理日常事務。滿營協(xié)領1員，掌滿營差防事務。另設屯田綠營游擊1員，奇臺縣知縣1員。

4.哈密地區(qū)：

設辦事大臣1員，掌軍政事務。協(xié)辦大臣1員，輔佐辦事大臣處理該處事務。府署內設章京1員，筆帖式1員，委筆帖式6員。屯田綠營副將1員。所設職官歸烏魯木齊提督管轄。理事糧廳通判1員，“庫貯經(jīng)費銀兩，倉存屯糧，供支哈密辦事大臣官員廉俸、兵糧及新疆各城往來官役，……運送餉鞘綢緞茶封紙劄農(nóng)具，進貢玉箱年班伯克人等錢糧車輛腳價”， ［18］初歸烏魯木齊都統(tǒng)管轄，乾隆四十九年（1784）改屬陜甘總督。

此外，于吐魯番地區(qū)設領隊大臣1員，駐廣安城，管理“駐防八旗官兵差操一切事務”，兼境內回部事務。 ［19］府署內設印房筆帖式1員，委筆帖式2員，書吏8員?！霸撎幰磺惺聞站銓贋豸斈君R都統(tǒng)管轄?！?［20］另設滿營協(xié)領2員，綠營城守營都司1員及綠營屯田都司1員等。

（三）南路喀什噶爾軍政區(qū)

1.喀什噶爾地區(qū)：

設參贊大臣1員，管南疆八城回回事務。協(xié)辦大臣1員，專理本地及英吉沙爾地區(qū)事務。府署內設有印房章京1員，筆帖式2員，委筆帖式4員；回務處章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員，負責伯克升調事宜；經(jīng)牧處章京1員與委筆帖式1員，專理馬牛羊廠事務；糧餉局章京1員，筆帖式1員及委筆帖式1員，管理牧放錢糧及征收稅課事務；軍臺處委筆帖式1員，掌軍臺處文案事宜。另設卡倫侍衛(wèi)18員，滿營協(xié)領1員，錫伯營佐領1員，驍騎校1員。索倫營佐領1員，驍騎校1員。綠營副將1員。維吾爾兵四品花翎總管1員，副總管2員，六品藍翎玉孜巴什5員等。

2.英吉沙爾地區(qū)：

設領隊大臣1員，掌管軍政事務，兼管卡倫，受喀什噶爾參贊大臣節(jié)制?！八鶎倩厍f糧餉、刑名事務統(tǒng)歸喀什噶爾辦理” ［21］府署內設筆帖式1員，委筆帖式2員，滿營防御1員，綠營游擊1員，伯克若干。

3.葉爾羌地區(qū)：

設辦事大臣1員，掌本處軍政事務。協(xié)辦大臣1員，協(xié)理本處事務，兼理領隊事務。府署內設印房章京2員，筆帖式3員，委筆帖式4員；糧餉局章京1員，委筆帖式4員；軍臺委筆帖式7員，掌管軍臺文案事宜；卡倫侍衛(wèi)12員，書識9員，辦理卡倫事宜。另設滿營佐領2員，綠營副將1員，伯克等若干。

4.和闐地區(qū)：

辦事大臣1員，掌本處軍政事務，受葉爾羌大臣節(jié)制。協(xié)辦大臣1員，府署內設印房章京1員，筆帖式1員，委筆帖式2員，委筆帖式3員，每人管理兩臺；貼寫4員；另設綠營都司1員，伯克若干。

此外，烏什、于庫車、阿克蘇和喀喇沙爾地區(qū)各設辦事大臣1員，管理其處軍政事務，府署內設印房章京、筆帖式等職官及糧餉局等機構。

三、伊犁將軍各級官員的選任

清朝規(guī)定高級官員中除少數(shù)由蒙古人和漢軍八旗官員擔任外，基本上都由滿人擔任。將軍、都統(tǒng)、參贊大臣、辦事大臣等主要官員，均由朝廷“特旨簡派，量期輪替” ［22］每屆任期約3年，最長5年，最短不過數(shù)月，也有任命而不到任者。

各衙署所屬的侍衛(wèi)、辦事章京、筆帖式、委署筆帖式等職官，由將軍、大臣據(jù)各地所需隨時奏請派拔。侍衛(wèi)、辦事章京由京城派出，任期3年。筆帖式均從本處委筆帖式內挑補，任期3年。委署筆帖式從當?shù)貪M兵帖寫中挑補，送吏部報備，任期5年。四營及厄魯特各營的總管以下官員，由將軍、大臣酌情選用；守備以下官員由將軍、都統(tǒng)酌情選用；綠營官員則由陜甘總督派拔，或由伊犁將軍派拔。換防的八旗前鋒參領、前鋒副參領等官員與換防的綠營總兵以下官員均由將軍、大臣視情況選用。由于駐防換防機制的變化，北疆地區(qū)的更換制度停止，南疆地區(qū)的任期由3年變?yōu)?-5年。

各城糧務官員，一般由陜甘總督從陜甘兩省的滿洲同知或通判中選用，或從廢員中挑選，賞銜派補，任期3年。同知的選任主要來自三種途徑：從京城各部的滿、蒙主事保列為頭等的筆帖式中補放；由該處主事職銜升補；由廢員主事職銜糧員升補。知府、知州、知縣、書識等官員從陜甘現(xiàn)任官員內調補，任期3年。書識一職可視情況延長留任期限，并向陜甘總督報備補用，任期由3年變?yōu)?-5年。書吏留任期限視情況而定，任期由5年變?yōu)?-11年。

關于維吾爾地區(qū)伯克的選任。嘉慶十九年（1814）清朝頒布《欽定回疆則例》，廢除了伯克世襲制度，規(guī)定三到五品伯克缺出，由贊參大臣確定候補人員，六品以下伯克由各駐扎辦事大臣或領隊大臣提名，呈報參贊大臣驗看揀放，咨明理藩院周知，并匯咨軍機處和理藩院備查。伯克選任實行回避制度，“凡本城阿奇木伯克及各城莊阿奇木、伊什罕伯克，均令回避本城”， ［23］小伯克須回避本莊。伯克選任程式更加嚴格。平定大小和卓叛亂后，乾隆帝傳諭：“唯于歸順人內擇其有功而可信者，授以職位”。 ［24］因嘉慶年間著有軍功被封爵者大多已去世，遂規(guī)定葉爾羌、喀什噶爾和阿克蘇等城，“由駐扎各城大臣將應調人員出據(jù)考語，……按其世襲品秩開列銜名，請旨調放”。 ［25］伯克選任的標準發(fā)生變化，明確規(guī)定“一勞績，二資格，三人才，四家世”四大標準。 ［26］伯克品級自三品到七品不等，清朝頒發(fā)圖記規(guī)定喀什噶爾、葉爾羌等為大城，烏什、英吉沙爾等為中城，庫爾勒、沙雅爾等23處城為小城。任期3年，到期可連任。 ［27］

四、伊犁將軍的職能

與內地八旗駐防將軍不同，新疆伊犁將軍建制以伊犁將軍及各級軍政大臣為主體，兼管軍事和民政事宜，具體職能表現(xiàn)如下：

一是整軍經(jīng)武，鎮(zhèn)邊戌防。新疆地區(qū)設駐防和換防軍，由伊犁將軍統(tǒng)轄，如有特殊情況，各城大臣可向伊犁將軍商請，拔調伊犁官兵，或向朝廷申請推遲換防時間。各地駐防大臣按照軍事規(guī)程訓練士卒，伊犁將軍定期檢閱，夏秋巡閱惠寧城滿營官兵訓練，8月前往喀什地方演圍，10月巡閱八旗軍器，11月赴綏定城閱綠營官兵操演。這些措施對提高軍隊戰(zhàn)斗力，保衛(wèi)邊疆安全意義重大。

二是管理臺站、卡倫?！芭_站”即驛道，分布在從巴里坤到烏魯木齊，從烏魯木齊到伊犁，從庫爾喀喇烏蘇到塔爾巴哈臺，從喀什噶爾到土魯番，從葉爾羌到和闐，從精河到哈密等地區(qū)。 ［28］由各駐辦事大臣派人管理，設外委、綠營兵、筆帖式等職官，并配備馬、牛、驢、騾、車等交通工具。臺站承擔通信聯(lián)絡、傳遞公私文書和信件，接待政府官員，入覲的地方和外藩首領，運送貢品、稽查行人等任務。 ［29］主管大臣可依需要，奏請增裁或移設臺站，伊犁將軍不定期稽查?！翱▊悺奔瓷谒?，清朝在“巖疆要隘，毗接外藩處所，酌設卡倫以資捍衛(wèi)” ［30］，定期派兵巡查。新疆北路卡倫分別由塔爾巴哈臺參贊大臣，察哈爾、索倫、錫伯等地領隊大臣派人管理；新疆南路卡倫，分別由烏什、哈密、庫車、和闐等領隊大臣派人管理，主管大臣可依需要，奏請增裁或移設卡倫。卡倫事務由伊犁將軍總轄，由清朝規(guī)定各主管大臣的巡查路線、規(guī)模、周期及時間。卡倫對外承擔禁查旗綠各營私自越界、或禁查發(fā)遣新疆在銅廠、屯營、船工服役的遣犯逃亡或巡查與哈薩克、布魯特相接的邊界，防止私自越界游牧和偷盜牲畜，維護邊境安全。 ［31］鴉片戰(zhàn)爭后，卡倫在抵御外來侵略，捍衛(wèi)領土完整方面作出了突出貢獻。

三是屯田置牧，組織生產(chǎn)。在統(tǒng)一新疆過程中，清朝意識到新疆與內地遠隔千里，直接駐兵和從內地運送供應物資都無法實現(xiàn)，遂組織軍隊進行兵屯、旗屯、犯屯、民屯、回屯生產(chǎn)。 ［32］屯田事務均由伊犁將軍總轄，屯田大臣、領隊大臣等具體負責，并以屯田的成效來考核駐扎大臣的政績。清朝重視水利建設，“籌邊之務莫重于屯政，而屯政之要莫先乎水利”， ［33］要求各辦事大臣親自查勘水利事宜?！痘亟畡t例》載，“不許侵占渠水，務使均勻澆灌，……倘伯克內有倚勢侵占渠水，或回眾有恃強截流偷引澆者，一經(jīng)查出……照例嚴辦?！?［34］為滿足駐軍和屯田的需要，清朝建議“設立牧廠，孳生牲只”， ［35］在伊犁、烏魯木齊、巴里坤、塔爾巴哈臺等地設立馬廠、牛廠、駝廠等牧場，設提督、都司、千總、把總等管理，清朝制定均齊賞罰制度，“若馬匹膘壯、駝牛肥壯，倒斃不逾定額，將該營領隊大臣及牧放官員奏敘給予記錄，……若馬匹、駝牛膘弱，倒斃溢額，將額外倒斃牧畝著落該管廠官員分賠，……牧放兵丁從重責懲?！?［36］牧廠馬匹來源于哈薩克、布魯特等周邊部族貿易，每年夏秋之際，哈薩克、布魯特等貿易隊伍抵達伊犁、烏魯木齊等地，“以馬易換貨物”，伊犁將軍派衛(wèi)、協(xié)領暨駝馬處等官員監(jiān)督。

四是興辦教育，維護社會秩序。伊犁將軍及各級官員督辦官學、書院等教育機構。例如，伊犁將軍松筠在綏定城設立義學，“兩滿營、綠營撫民廳每月朔望恭宣圣諭、廣訓?！?［37］烏魯木齊大臣溫福在各城設義學，任品行中正、粗通文理、熟練弓馬之人任教。由于俄語人才稀缺，伊犁將軍保寧向清朝奏請開設俄語學科，請京城俄語館的教師任教，每年秋季派人檢查教學情況。在漢人聚居區(qū)設置州、縣學，實行科舉取士，“由陜甘學政將文武童生題目封送烏魯木齊都統(tǒng)扃試，考畢將試卷并技勇冊移送學政，按額取進?！?［38］為穩(wěn)定社會秩序，清朝政府以法律形式規(guī)定：各地駐扎大臣嚴厲打擊干擾市場秩序、濫用公共資源的行為，“該管伯克亦不得藉端滋擾”； ［39］加強對宗教首領阿訇的選用和監(jiān)督，“遇有阿渾缺出，由各莊伯克回子查明通達經(jīng)典，誠實公正之人公保出結，……如有不知經(jīng)典，化導無方，或人不可靠及剝削回戶者，即行懲革”。 ［40］

五是辦理伯克、王公入覲事務。清朝規(guī)定少數(shù)民族首領定期進京朝覲，接受封賜，密切聯(lián)系。清朝明確規(guī)定了南疆伯克和蒙古土爾扈特、和碩特王公的入覲時間和年班數(shù)額：伯克年班分6班，每班擇三品阿奇木伯克1人為領班，由各城辦事、領隊大臣選派四品以下的伯克9人，每年8月進京入覲，具體情況由各城駐扎大臣擬定具奏。土爾扈特及和碩特王公分編4班，入覲情況由伊犁將軍擬定奏請。

六是統(tǒng)轄藩部、藩屬國及對外交涉事務。清朝統(tǒng)一新疆后，哈薩克、布特、安集延等藩屬首領紛紛向清朝稱臣納貢。哈薩克經(jīng)常派人到伊犁、塔爾巴哈臺向清朝地方官員請安和贈送馬匹， ［41］清朝給予較高禮遇，允許其到北京朝覲。使團在伊犁境內由伊犁將軍派人接待，在塔爾巴哈臺和喀什噶爾則由參贊大臣派人管理，食宿均由各地官員安排。道光、咸豐年間，新疆地區(qū)危機重重，伊犁將軍與喀什噶爾大臣負起與俄交涉、談判劃界的重任。 ［42］

綜上所述，伊犁將軍是清朝在平定準噶爾、統(tǒng)一新疆的過程中，為保衛(wèi)西北邊疆穩(wěn)安定，依“因俗而治”原則而設的地方行政管理制度。伊犁將軍設立后，清朝把新疆劃分為北、南、東三路統(tǒng)轄區(qū)，任伊犁將軍為最高軍政長官，下設各參贊大臣、辦事大臣、都統(tǒng)、伯克等官員，管轄伊犁、塔爾巴哈臺及烏魯木齊等地。清朝對伊犁將軍各級官員實行嚴格的選任程式，主體官員多由滿人和蒙古人擔任，任期明確，伯克選任廢除世襲制度，補授均有定制。與內地駐防將軍不同，伊犁將軍及各級軍政大臣下轄軍事、民政雙重事務，除鎮(zhèn)邊戌防外，兼有管理臺卡、屯田置牧、興辦教育、辦理王公入覲及藩屬外涉事務等職責。