蔡道銳

當(dāng)前我國大學(xué)生參與高校管理的體制機制問題初探

蔡道銳

學(xué)生參與學(xué)校管理是高等教育的新課題，對維護(hù)學(xué)生利益、達(dá)成人才培養(yǎng)目標(biāo)以及實現(xiàn)高校管理的民主化、科學(xué)化水平等有重要的意義。當(dāng)前我國大學(xué)生參與學(xué)校管理在體制、機制方面存在法律支持力度不足、高校行政層級森嚴(yán)、運行機制不健全等問題，制約著學(xué)生參與管理實際效能的發(fā)揮。針對以上問題，提出了加強頂層設(shè)計和制度建設(shè)、轉(zhuǎn)變教育理念、健全參與管理運行機制等對策。

學(xué)生參與；高校管理；體制機制

［作者］蔡道銳，福建師范大學(xué)物理與能源學(xué)院教師。

現(xiàn)代高等教育理論研究認(rèn)為，大學(xué)生參與高校管理具有多方面的理論和實踐意義。作為高校的主體及其教育活動的主要參加者，大學(xué)生已成為高校改革與發(fā)展的重要參與力量，其參與高校管理能有效促進(jìn)學(xué)校管理效能的提升，并有助于高校更好地達(dá)成教育目標(biāo)。同時，學(xué)生參與高校管理是踐行教育民主化理念的必然要求，能充分體現(xiàn)社會主義民主制度的優(yōu)越性，在提高高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)民主化、科學(xué)化水平的同時，也有利于構(gòu)建文明、和諧、進(jìn)步的校園氛圍；是高校隱性課程建設(shè)的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)學(xué)生現(xiàn)代公民意識及民主精神的重?fù)?dān)，能夠促進(jìn)學(xué)生積極性、主動性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，成為人才培養(yǎng)的新渠道。在當(dāng)前我國高等教育已由精英教育轉(zhuǎn)型為大眾教育的背景下，讓作為高等教育消費主體的學(xué)生參與學(xué)校管理，對于保障學(xué)生的主體權(quán)益、約束和規(guī)范校方行為也具有實際意義。

聯(lián)合國教科文組織在《21世紀(jì)的高等教育：展望和行動世界宣言》一文中指出：“國家和高等院校的決策者應(yīng)把學(xué)生及其需要作為關(guān)心的重點，并應(yīng)將他們視為高等教育改革的主要和負(fù)責(zé)任的參與者。這應(yīng)包括學(xué)生參與有關(guān)高等教育問題的討論、參與評估、參與課程和教學(xué)法的改革，并在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)參與制訂政策和院校的管理工作。由于學(xué)生有成立代表自己的組織的權(quán)利，所以應(yīng)保證學(xué)生對這些工作的參與?！边@說明，學(xué)生參與學(xué)校管理是新世紀(jì)高等教育發(fā)展的必然趨勢，而在其中，體制機制發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。成熟的體制機制為大學(xué)生參與高校管理提供基本保障和有效的實現(xiàn)途徑，具有根本性和實質(zhì)性的影響。

一、學(xué)生參與管理的體制機制不完備的具體表現(xiàn)

在當(dāng)前我國高等教育的發(fā)展過程中，學(xué)生參與管理的體制機制尚不完備，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）有關(guān)法律法規(guī)對學(xué)生參與學(xué)校管理的保障支持力度有待加強，相關(guān)體制機制不健全，缺乏可操作性

黨的十八屆四中全會把依法治國作為主題，指出應(yīng)更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。在這種時代背景下，依法治教、依法治校也成為依法治國在教育領(lǐng)域的題中之意。學(xué)生參與學(xué)校管理理所當(dāng)然應(yīng)納入法治的框架，步入法治軌道。

目前，在我國教育領(lǐng)域的諸多法律中，均未對學(xué)生參與學(xué)校管理做出明確規(guī)定。其中，《高等教育法》是我國在高等教育領(lǐng)域制訂的專門法律，其規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，但對民主管理的參與主體、內(nèi)涵、形式和程序等具體內(nèi)容，并未做出規(guī)定。該法同時規(guī)定：“高等學(xué)校的學(xué)生，可以在校內(nèi)組織學(xué)生團體。學(xué)生團體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)活動，服從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理?！睂W(xué)生組織社團并開展相關(guān)活動，是學(xué)生參與學(xué)校管理的一種形式。但從法理邏輯而言，該條款并不是為了明確學(xué)生作為學(xué)校管理參與者的主體地位，而是將學(xué)生組織納入到學(xué)校既有的管理體制內(nèi)。

2005年，教育部制訂頒發(fā)了《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》第一次較為明確地要求“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理”。但《規(guī)定》的性質(zhì)是部門規(guī)章，其法律效力低于憲法、法律等上位法，并且《規(guī)定》對該問題的表述過于簡略，僅僅是對大學(xué)生參與高校管理在法律形式上的認(rèn)可，因此《規(guī)定》在高校管理實踐中缺乏可操作性，在具體執(zhí)行過程中各高校間均存在差異較大、隨意性較大、規(guī)范不足、實效較差的問題。學(xué)生參與學(xué)校管理缺乏國家上位法層面的有效保障和支持，法律根基缺失。

（二）高校行政氛圍濃厚，“條塊分割、層級鮮明”的管理體制對學(xué)生參與管理起實質(zhì)性的阻礙作用

目前，我國高校的組織形式、運作機制參照政府機構(gòu)進(jìn)行設(shè)定，不僅不同類別的高校有一定的行政級別（如有副部級、正廳級、副廳級等級別的高校），而且學(xué)校內(nèi)部也劃分出具有一定行政層級的管理部門，管理者依照崗位的不同也有相應(yīng)的行政級別。這種層級鮮明的管理體制對學(xué)生參與學(xué)校管理的負(fù)向影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一方面，造成高校行政氛圍濃厚，民主化管理思維難以有效傳播和普及，對學(xué)生參與學(xué)校管理形成抑制效應(yīng)；另一方面，管理人員受行政性僵化思維支配，“只唯上，不為下”，理所當(dāng)然地把處于管理層級末端的學(xué)生視為被管理者，而不是把他們當(dāng)作平等對話的主體，學(xué)生對學(xué)校管理工作沒有發(fā)言權(quán)；再者，“條塊分割”的組織管理運作模式存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性差、管理效能低下等缺陷，使學(xué)生的利益訴求難以在管理工作中得到高效的反饋和有效的維護(hù)。

一些學(xué)者的調(diào)查研究對此予以了證實：43.90%的學(xué)生認(rèn)為，高校管理者僅把他們作為管理中的次要、被動一方來看待；31.77%的學(xué)生認(rèn)為，學(xué)校管理者存在忽視大學(xué)利益和權(quán)力的現(xiàn)象；只有12.60%的學(xué)生贊同高校在管理中積極征求學(xué)生群體、學(xué)生代表或組織的意見；在此基礎(chǔ)上，10.86%的被調(diào)查學(xué)生認(rèn)為高校曾鼓勵他們參與學(xué)校有關(guān)管理。而另一項調(diào)查則顯示，超過半數(shù)的同學(xué)表示“非常有興趣”或者“比較有興趣”參與到高校管理工作中去，期望能夠“維護(hù)學(xué)生整體利益”或者“從參與管理中獲得個人能力的鍛煉”。但學(xué)生的參與熱情往往被高校強大的官僚氣場所壓制，從而最終難以參與到學(xué)校的管理工作中。

（三）學(xué)生參與管理的層次低，范圍窄，方式單一，影響力有限

由于缺乏有效的制度保障和良好的參與機制，我國大學(xué)生在參與學(xué)校管理的自主性較差，常常是因為個人的權(quán)益在高校管理工作中受到侵害，出于維權(quán)需要而對學(xué)校的管理事務(wù)提出意見和建議。因此，參與管理的內(nèi)容也主要集中在與其個體日常生活息息相關(guān)的衣食住行、學(xué)習(xí)娛樂、發(fā)展成才、擇業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面，但在學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、定位選擇、改革發(fā)展決策、規(guī)章制度出臺等方面，或是廣泛影響到學(xué)生利益的決定，如獎助學(xué)金的評定、學(xué)生規(guī)章制度的制訂等，學(xué)生幾乎沒有參與其中。

以參與主體來分類，學(xué)生參與管理的形式主要有學(xué)生個體參與、選舉學(xué)生代表參與、成立學(xué)生組織參與這三種類型。學(xué)生個體參與主要是通過對與自身學(xué)習(xí)、生活緊密相關(guān)的具體事務(wù)的意見反饋形式來參與，例如他們對食宿等后勤服務(wù)問題提出不同意見，但他們的這種意見往往是零散的，難以引起決策層重視。在第二種和第三種類型中，學(xué)生或者通過競選班長、團支書等學(xué)生干部職位的方式參與管理，或者是通過成立學(xué)生會、學(xué)生社團等學(xué)生組織的方式參與管理。這些學(xué)生代表或組織都處于學(xué)校層級管理體系的最底端，往往受學(xué)校行政管理思維的慣性支配，成為具體管理意圖的執(zhí)行者，無法在更高層次的管理活動中發(fā)揮作用。因此，學(xué)生雖然對參與學(xué)校管理有實際的需求和很高的期望，但由于缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機制、意見反饋機制和決策參與機制，其參與管理的范圍小、層次低，實質(zhì)影響力有限。

二、推進(jìn)大學(xué)生參與學(xué)校管理的路徑

面對新形勢、新任務(wù)、新要求，根據(jù)學(xué)生特點和學(xué)校管理的現(xiàn)狀，針對上述問題和不足，應(yīng)該著重從以下幾個方面扎實有效地推進(jìn)大學(xué)生參與學(xué)校管理。

（一）加強頂層設(shè)計，從立法上保障學(xué)生參與學(xué)校管理的基本權(quán)利

黨的十八屆四中全會指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！?/p>

當(dāng)前，我國高等教育事業(yè)處于全面深化改革的關(guān)鍵時期。相關(guān)的法律法規(guī)對學(xué)生參與高校管理的規(guī)定還較為籠統(tǒng)和模糊，尚未出臺保障大學(xué)生參與高校管理的專門性法律，使學(xué)生參與管理缺乏根本性的制度保障，進(jìn)而造成各校在這項工作中隨意性大、效果差。對此，國家立法部門應(yīng)從提高人才培養(yǎng)質(zhì)量、促進(jìn)國家高等教育事業(yè)發(fā)展的高度，積極推進(jìn)學(xué)生參與管理的基礎(chǔ)性法律法規(guī)建設(shè)，切實維護(hù)學(xué)生參與學(xué)校民主管理的基本權(quán)利，真正做到有法可依、有法必依。而各高校應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，從學(xué)校的實際情況出發(fā)，采取適切舉措，保障學(xué)生參與管理工作上水平、出實效，進(jìn)而實現(xiàn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的規(guī)范化、民主化、科學(xué)化。

（二）轉(zhuǎn)變教育理念，尊重學(xué)生的主體性地位，激勵和引導(dǎo)學(xué)生參與學(xué)校管理

伴隨著我國高等教育由精英教育向大眾教育的成功轉(zhuǎn)型，高等教育理念也發(fā)生了很大的變化，但以往陳舊的教育理念的影響仍在一定的范圍內(nèi)存在。部分高校管理者仍然把學(xué)生視為被教育和被管理的對象，動輒使用制度壓制或用行政命令迫使學(xué)生服從，使學(xué)生參與學(xué)校管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性大為降低。當(dāng)前，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變高校教育工作者的教育理念，使他們牢固樹立“學(xué)生本位”的觀念，充分認(rèn)識到學(xué)生作為高校主體和高校教育活動主要參與者的地位。在實際的管理工作中，一方面要充分尊重學(xué)生在高校管理中的主體地位，積極創(chuàng)造條件讓學(xué)生參與到各級、各類的管理事務(wù)中；另一方面，在處理學(xué)校與學(xué)生的具體關(guān)系時，要切實傾聽學(xué)生的心聲，保障學(xué)生的權(quán)益，尊重學(xué)生的創(chuàng)造精神。

（三）構(gòu)建完善的學(xué)生參與高校管理運行機制，切實提高學(xué)生參與學(xué)校管理的層次、水平和實效

在相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)下，應(yīng)充分保障學(xué)生對學(xué)校管理的知情權(quán)、咨詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利。圍繞這些核心權(quán)利，學(xué)校應(yīng)依據(jù)學(xué)生參與管理的層次和內(nèi)容，分別構(gòu)建監(jiān)督參與機制、行動參與機制和決策參與機制，形成完整、統(tǒng)一、有序的參與管理機制體系。

其中，在信息化的時代背景下，應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)在構(gòu)建學(xué)生參與高校管理運行機制中的積極作用。網(wǎng)絡(luò)因其傳播范圍廣、速度快、效率高的特點和其高度的靈活性和交互性，成為當(dāng)代大學(xué)生學(xué)習(xí)、生活、娛樂不可或缺的信息工具。為此，一方面，學(xué)?？赏ㄟ^開設(shè)官方網(wǎng)站、部門網(wǎng)站和官方微博、微信等，及時發(fā)布各類信息，切實保障學(xué)生的知情權(quán)；另一方面，通過開設(shè)校長信箱、校長在線、部門信箱等，使學(xué)生能夠與管理者進(jìn)行有效的溝通、反饋，充分行使監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)、建議權(quán)和申訴權(quán)。此外，還可通過舉行網(wǎng)絡(luò)投票、網(wǎng)絡(luò)選舉、網(wǎng)上聽證會等方式，使更多數(shù)的學(xué)生能夠進(jìn)一步參與到學(xué)校重大問題的決策過程中，提升學(xué)校管理的民主化、科學(xué)化水平。

如上所述，通過線上（網(wǎng)絡(luò)）與線下結(jié)合，監(jiān)督參與、行動參與和決策參與三大參與機制互動，形成高中低層次搭配有序合理，涵蓋內(nèi)容完整、全面的機制體系，從而切實提高學(xué)生參與管理的實際效率和水平。

［1］梁瑜，陶欽科.試論大學(xué)生參與學(xué)校民主管理存在的問題及對策［J］.牡丹江大學(xué)學(xué)報，2008（10）.

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