李南海

(閩南師范大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，福建 漳州363000)

中國共產(chǎn)黨以謀求大眾福利為自己歷史使命。早在共產(chǎn)黨成立初，為民眾獲得社會保障權(quán)利，建立社會保障制度就成為黨的奮斗目標(biāo)，隨著黨的理論不斷成熟和實踐經(jīng)驗的不斷豐富，對社會保障的認(rèn)識也不斷深化，社會保障理念隨之調(diào)整。特別是1978 年中國共產(chǎn)黨把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以來，經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展，我國從二元社會結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，歷屆黨代會的社會保障理念也經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分割的效率優(yōu)先時期到公平優(yōu)先時期，再到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公平公正與可持續(xù)社會保障理念觀的轉(zhuǎn)變。

一、現(xiàn)代西方社會保障理念的產(chǎn)生及演變

社會保障理念是對社會保障的看法和持有的基本態(tài)度，對社會保障實踐活動發(fā)揮支配制約作用。［1］社會保障制度本質(zhì)上受一定理論流派和價值取向制約，［2］(P48)作為社會保障價值觀的社會保障理念也影響和約束了社會保障制度選擇，不同社會保障制度體現(xiàn)不同的社會保障理念觀。社會保障理念隨歷史發(fā)展而改變，封建社會時期，作為保障統(tǒng)治者統(tǒng)治安全而實施的社會保障制度和政策，體現(xiàn)為統(tǒng)治者“仁政”的社會保障理念觀;而現(xiàn)代社會保險制度則體現(xiàn)了社會和國家安全的社會保障理念。

現(xiàn)代西方社會保障制度自產(chǎn)生以來，圍繞權(quán)利與責(zé)任、公平與效率、政府與市場形成了不同的社會保障理念。［3］效率與公平作為社會保障的理論基礎(chǔ)，決定著政府與市場在社會保障制度中的角色地位，［4］也決定著國家、社會和個人的權(quán)利與責(zé)任邊界。從權(quán)利責(zé)任關(guān)系看，社會保障理念分為國家責(zé)任、個人責(zé)任和國家、社會與個人共同責(zé)任的社會保障理念觀;從政府與市場關(guān)系上，分為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)及政府與市場均衡關(guān)系的社會保障理念觀;從公平與效率關(guān)系上，作為制度化的社會保障政策，具有經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的雙重屬性，兩者體現(xiàn)了不同的社會保障理念。作為經(jīng)濟(jì)政策的社會保障制度體現(xiàn)了效率優(yōu)先的社會保障理念，作為社會政策的社會保障制度則傾向于公平優(yōu)先的社會保障理念。各種社會保障理念相互交織，共同體現(xiàn)于同一社會保障制度體系中，但一定時期的社會保障體系又以某種社會保障理念為主導(dǎo)，突出體現(xiàn)某種社會保障理念。

現(xiàn)代社會保障理念及制度起源于古代社會中的慈善濟(jì)貧和互助自救活動。中國的以民為本思想和西方宗教中的善惡觀念共同產(chǎn)生了古代社會中的濟(jì)貧濟(jì)危活動，成為社會保障理念的道德基礎(chǔ)。古代社會中的救危濟(jì)貧活動主要由民間來實施，雖沒有形成制度化，但影響了現(xiàn)代社會保障理念，為現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)展和確立起了導(dǎo)向作用。

制度化的現(xiàn)代社會保障最早出現(xiàn)于英國1601 年伊麗莎白時期的《濟(jì)貧法》?！稘?jì)貧法》將早期西方宗教性質(zhì)的救濟(jì)活動用法律形式確定下來，認(rèn)為個體貧困在于自身原因，個人對貧困負(fù)主要責(zé)任。解決貧困主要依賴于個人自身，政府的資助作為一種恩賜，需要以犧牲被保障者自尊作為基礎(chǔ)。

現(xiàn)代意義上的社會保障制度產(chǎn)生于19 世紀(jì)末的德國。卑斯麥政府為緩和階級矛盾和消除勞資對立，體現(xiàn)國家在化解工業(yè)社會中個體所面臨巨大生存風(fēng)險的責(zé)任，先后頒布了《疾病社會保險法》、 《工傷事故保險法》和《老年及殘障社會保險法》，它們共同奠定了現(xiàn)代社會保險制度，并最早確立了政府主導(dǎo)強(qiáng)制執(zhí)行、非營利性、保險費(fèi)由政府—雇主—雇員三方負(fù)責(zé)、勞動與福利相結(jié)合 (先交費(fèi)后受益)［5］等現(xiàn)代社會保障基本原則。

德國社會保險制度是統(tǒng)治者胡蘿卜加大棒政策的重要組成部分，但還是為19 世紀(jì)末日益尖銳的社會矛盾提供了“減震器”功能，緩和了緊張的勞資關(guān)系和階級矛盾而為各國效仿。西方各國相繼出臺一系列社會保障法規(guī)，著手建立本國的現(xiàn)代社會保險制度，強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的社會保障理念得到發(fā)展。認(rèn)為貧困不僅是個人因素，也是國家和社會因素，接受救濟(jì)和社會保險是人的基本權(quán)利。［6］

大蕭條導(dǎo)致的嚴(yán)重失業(yè)使美國不少家庭陷入貧困，造成尖銳的社會問題。為緩和和解決因危機(jī)而日益嚴(yán)重的社會問題，美國國會于1935 年通過了《社會保障法》。該法案是一部以老年保險、失業(yè)保障和未成人保障為核心的綜合性社會保障法律，第一次在一部法律中規(guī)定了社會保險、社會福利和社會救濟(jì)等社會保障內(nèi)容。［7］出于反危機(jī)目的的美國《社會保障法》突出了國家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)人們在任何風(fēng)險下都能享受基本社會保障的社會保障理念觀。美國《社會保障法》在解決社會問題時體現(xiàn)了其社會政策屬性，在促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時則體現(xiàn)了其經(jīng)濟(jì)政策的屬性，是一部同時具備社會政策和經(jīng)濟(jì)政策雙重屬性的社會保障法。

以《貝弗里奇報告》為基礎(chǔ)建立的福利國家制度，從人們的需要出發(fā)，通過社會保險、國民救助和自愿保險三個層次保障人們不同需要而形成一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡耐暾鐣Ｕ现贫取８＠麌抑贫韧怀隽斯降纳鐣Ｕ侠砟钣^，但這種社會保障制度在提升公平時卻降低了效率，削弱了國家競爭力。為此，吉登斯的第三條道路理論提出不承擔(dān)責(zé)任就沒有權(quán)利的社會保障理念觀，［8］(P152)擴(kuò)展了社會保障責(zé)任主體，在改變社會保障政策時也提升了社會保障制度效率和可持續(xù)性。

盡管不同國家建立社會保障的出發(fā)點(diǎn)不同，解決的社會問題不同，但都蘊(yùn)含了基本的公平與正義價值理念。隨著社會保障理念的演變，從片面強(qiáng)調(diào)個人責(zé)任到片面強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任再到國家責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任的協(xié)調(diào);從過于強(qiáng)調(diào)公平的社會保障制度導(dǎo)致社會競爭力下降到社會保障理念尋求公平與效率之間的平衡及制度的可持續(xù)性，社會保障權(quán)也從國家的恩賜演變?yōu)閲竦幕緳?quán)利。

二、城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下效率優(yōu)先的社會保障理念期

我國1978 年前社會保障制度的理念基礎(chǔ)來自馬克思主義，平均主義社會保障理念占主導(dǎo)地位。1978 年后，隨著改革開放的進(jìn)行和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，平均主義社會保障理念存在的社會基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。在農(nóng)村，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了集體經(jīng)濟(jì)，使建立在縣、公社和生產(chǎn)大隊三級基礎(chǔ)上的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度的社會基礎(chǔ)解體，也動搖了農(nóng)村五保戶制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在城市，十二屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》使城市步入經(jīng)濟(jì)體制改革時期，從根本上觸動了建立在平均主義社會保障理念指導(dǎo)下單位社會保障制度的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。此外，計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的社會保障體制因自身存在著難以克服的缺陷，亦有改革的必要性。［9］(P74)作為執(zhí)政黨最高機(jī)構(gòu)的黨代會，也提出了相應(yīng)的社會保障理念。

效率優(yōu)先的社會保障理念影響了我國社會保障制度的建設(shè)，使我國社會保障制度從國家－單位型社會保障制度向國家－社會型的社會保障制度轉(zhuǎn)變。作為國家最高政策指導(dǎo)思想的黨代會，也從指導(dǎo)思想、社會保障內(nèi)容體系、社會保障財務(wù)模式和社會保障機(jī)構(gòu)及監(jiān)管四個方面做了闡述。 (1)在社會保障整體理念方面。十四大報告提出積極建立待業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障制度，努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革;十四屆三中全會進(jìn)一步提出建立多層次的社會保障體系，并把建立社會保障體系作為構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本體制框架的五個基本環(huán)節(jié)之一，提出我國社會保障制度改革的目標(biāo)是到20 世紀(jì)末期基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的社會保障制度;在政治上強(qiáng)調(diào)社會保障制度適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、社會保障體系對深化企事業(yè)單位改革、保持社會穩(wěn)定的意義，體現(xiàn)社會保障制度為經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)的思想。 (2)在社會保障的內(nèi)容體系方面。十四屆三中全會認(rèn)為社會保障體系包括正式制度的社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和非正式制度的社會互助和個人儲蓄積累保障，同時發(fā)展商業(yè)性保險作為社會保險的補(bǔ)充，強(qiáng)調(diào)社會保障水平要與我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平以及各方面的承受能力相適應(yīng)。(3)在社會保障財務(wù)制度方面。十四屆三中全會報告提出社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的財務(wù)模式，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險資金由單位和職工個人共同負(fù)擔(dān)，十五大進(jìn)一步完善了社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度;同時規(guī)定失業(yè)保險資金由企業(yè)職工按職工工資總額的一定比例統(tǒng)一籌交;農(nóng)民養(yǎng)老則由家庭提供養(yǎng)老資金支持。(4)在社會保障組織方面。強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的社會保障管理機(jī)構(gòu)，社會保障行政管理和社會保險基金的經(jīng)營分開，建立由政府部門和社會公眾代表參加的社會保險基金監(jiān)督組織以監(jiān)督社會保險基金的經(jīng)營，規(guī)定了社會保險基金的投資方向。

改革開放初期，黨的基本方針是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國家的主要任務(wù)是突破計劃經(jīng)濟(jì)體制的限制以發(fā)展經(jīng)濟(jì)。效率優(yōu)先的社會保障理念在打破平均主義思想和沖破計劃經(jīng)濟(jì)束縛的過程中起了積極作用，社會保障成為市場經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行的制度保障，實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過度。［10］雖然社會保障體系獲得一定的發(fā)展，但在大協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新理念結(jié)構(gòu)影響下，社會保障體系只是作為中國整個社會經(jīng)濟(jì)長期協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展中的一項戰(zhàn)略來實施，［11］社會保障制度的建設(shè)實際上從屬于經(jīng)濟(jì)體制改革，社會保障理念是經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念的擴(kuò)展和延伸。

三、城鄉(xiāng)分割社會結(jié)構(gòu)下公平優(yōu)先的社會保障理念時期

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善和改革開放的持續(xù)深入，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時也帶來了貧富分化，社會公平問題開始顯現(xiàn)。失去保障的部分人群由于各種原因無法抵御市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，在城市，20 世紀(jì)90 年代中后期的國有企業(yè)改革使幾千萬城鎮(zhèn)職工走向社會;在農(nóng)村，農(nóng)村合作醫(yī)療制度的解體和農(nóng)村養(yǎng)老制度的缺失使農(nóng)民面臨新的貧困問題，效率優(yōu)先社會保障理念的社會基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。同時，改革開放后構(gòu)建的社會保障制度自身的各種缺陷也日益顯現(xiàn)，制度的運(yùn)行達(dá)到一個新階段，要求制度自身去尋求突破和改變。社會結(jié)構(gòu)的改變和社會保障制度的自身運(yùn)行需要黨提出新的社會保障理念。十六大認(rèn)為，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證，也是社會主義初級階段社會保障制度建設(shè)的基本原則，作為再分配制度的社會保障制度應(yīng)擔(dān)負(fù)起維護(hù)和保障社會公平之責(zé)，用公平優(yōu)先的社會保障理念取代效率優(yōu)先的社會保障理念。

1. 社會保障群體覆蓋范圍的公平性。社會保障作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的一項基本制度安排，是每一個公民都應(yīng)當(dāng)平等享受的基本權(quán)利。社會保障權(quán)意味著無論城市居民還是農(nóng)村居民，在陷入貧困時都有獲得救助的權(quán)利，以維持最低生活水平和基本尊嚴(yán);在面臨社會風(fēng)險造成的收入下降時能獲得社會保險金，以維持基本生活。［12］效率優(yōu)先時期社會保障理念的保障對象為城鎮(zhèn)職工及機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工，農(nóng)民及城鎮(zhèn)其他從業(yè)人員被排除在社會保障制度外。十六大在提出完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的同時，建議有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。十六屆三中全會進(jìn)一步提出完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的同時，將城鎮(zhèn)從業(yè)人員納入基本養(yǎng)老保險，使城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)從業(yè)人員。十六屆六中全會強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會保障制度，開始考慮將農(nóng)民工納入社會保障體系，同時建立以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。十七大報告正式提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險。因此，公平優(yōu)先社會保障理念將保障群體從效率優(yōu)先時只保障城鎮(zhèn)職工先后擴(kuò)大至城鎮(zhèn)其他從業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工，最后將農(nóng)村居民全部納入社會保障體系，提高了社會保障覆蓋范圍的公平性。

2. 社會保障內(nèi)容的公平性。自德國于19世紀(jì)末建立現(xiàn)代社會保障制度起，社會保障內(nèi)涵就成為社會保障的基本概念。國際勞工組織在1952 年6 月日內(nèi)瓦會議上通過的《社會保障公約》，把疾病、醫(yī)療照顧、失業(yè)、養(yǎng)老退休、雇員工傷、對家庭補(bǔ)助、生育、傷殘、遺屬等納入社會保障內(nèi)涵，并根據(jù)國家作用多少將社會保障制度分為正式制度和非正式制度。在我國，正式制度包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置四個方面，非正式制度包括社會互助、慈善和個人儲蓄。［13］

社會保障的內(nèi)涵依賴于社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，因不同地區(qū)及不同歷史時期而成為一個歷史的動態(tài)的概念，隨社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和不同歷史時期而變化。關(guān)于公平優(yōu)先社會保障理念指導(dǎo)下的社會保障內(nèi)容在正式制度和非正式制度在這一時期都獲得了發(fā)展，提高了社會保障內(nèi)容的公平性。正式制度方面，從基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險擴(kuò)大到生育保險、失業(yè)保險、工傷保險和殘疾人社會保障、住房保障及最低生活保障。十六大提出完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，健全失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度。十六屆三中全會則將社會醫(yī)療救助和醫(yī)療保險納入多層次醫(yī)療保障體系，同時繼續(xù)推行職工工傷和生育保險，農(nóng)村有條件的地方探索建立最低生活保障制度。十六屆六中全會為適應(yīng)人口老齡化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多樣化，將社會救助和社會福利也相繼納入城鄉(xiāng)居民社會保障體系，并強(qiáng)調(diào)它們和社會保險之間的銜接;農(nóng)村在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助和災(zāi)民救助等制度，加快發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療;進(jìn)一步豐富和完善社會福利體系，加快廉租房建設(shè)及規(guī)范和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)，逐步解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難。至此，社會保障內(nèi)容從基本的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險擴(kuò)大到社會保障正式制度的各大體系。

在社會保障非正式制度方面，十四屆三中全會首次提出社會保障的非正式制度，認(rèn)為社會保障體系除包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置外，還包括社會互助、個人儲蓄積累保障，并提倡社會互助，發(fā)展商業(yè)性保險業(yè)和根據(jù)農(nóng)民自愿實行個人儲蓄積累養(yǎng)老保險等，作為社會保險的補(bǔ)充。十六屆三中全會則鼓勵有條件的企業(yè)建立補(bǔ)充保險，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。十六屆六中全會把慈善事業(yè)作為覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系組成部分，提出發(fā)展慈善事業(yè)及相關(guān)的免稅減稅政策，同時發(fā)揮商業(yè)保險在健全社會保障體系中的重要作用。十七大進(jìn)一步明確把慈善事業(yè)和商業(yè)保險作為社會保障體系的補(bǔ)充，社會保障的非正式制度內(nèi)容也不斷豐富和完善。

3. 社會保障水平的公平性。社會保障權(quán)在保障公民平等地享有公共資源和社會福利服務(wù)，不斷提高福利水平方面發(fā)揮了重要作用，但社會保障制度也是一種社會風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，需要國家、雇主和職工個人三方面共同承擔(dān)責(zé)任。［14］因此，黨的公平優(yōu)先社會保障理念不但體現(xiàn)在保障人口覆蓋范圍和保障內(nèi)容的公平性方面，也體現(xiàn)在繳費(fèi)水平和待遇水平方面的公平性，并通過黨代會進(jìn)行闡述。十四屆三中全會指出，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的繳費(fèi)原則，增強(qiáng)了養(yǎng)老保險的公平性。十五大明確實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度，要求完善社會保障體系以提供最基本的社會保障，將待遇水平限定在滿足基本生活需求層面。十六大要求各地要根據(jù)實際情況合理確定社會保障標(biāo)準(zhǔn)和水平，十六屆三中全會要求逐步做實個人賬戶以提高基本養(yǎng)老保險水平，十六屆六中全會提出強(qiáng)化保險基金統(tǒng)籌部分征繳，積極推進(jìn)省級統(tǒng)籌，條件具備時實行基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分全國統(tǒng)籌，確保省內(nèi)或全國各地的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平相同，降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金在各地的不公平性。最低生活保障制度方面，十七屆三中全會在建立農(nóng)村最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求不斷提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，并將農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)水平提高到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活的平均水平。

這一時期黨的社會保障理念不再將社會保障制度作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的從屬部分，而是從社會穩(wěn)定和社會公平角度提出社會保障制度的建設(shè)和發(fā)展，社會保障制度自身也獲得發(fā)展而不是依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度。但由于中國二元社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)沒有明顯改變，存在城市和農(nóng)村兩種社會保障制度體系，公平優(yōu)先社會保障理念只是城鎮(zhèn)社會保障內(nèi)部和農(nóng)村社會保障內(nèi)部的公平，是城鄉(xiāng)分割基礎(chǔ)上的社會公平。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公平公正與可持續(xù)性的社會保障理念觀

城鄉(xiāng)分割時期的社會保障雖然在社會保障覆蓋范圍、社會保障內(nèi)容體系及繳費(fèi)待遇的公平性獲得巨大發(fā)展，但呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)(雙軌制或多軌制)和碎片化等特征。［15］以養(yǎng)老保險為例，經(jīng)過多年努力，目前我國包括城鎮(zhèn)職工、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村居民在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本社會養(yǎng)老保險制度已基本建立。但產(chǎn)生于不同歷史條件下的各類社會養(yǎng)老保險制度，在各方面差別較大，蘊(yùn)含新的不公平。如國家政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員實行由國家財政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度;而城鎮(zhèn)企業(yè)職工、農(nóng)民工群體、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民則實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的社會養(yǎng)老保險制度。雙軌制的養(yǎng)老保險體系使不同群體的養(yǎng)老金水平差距越來越大，我國企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)的年人均離退休費(fèi)由1990 年分別為1664元、1889 元和2006 元擴(kuò)大到2005 年的8803元、16425 元和18410 元。［16］(P235)另據(jù)《中國社會保障發(fā)展報告2012 年:社會保障與收入再分配》的數(shù)據(jù)顯示:我國不同養(yǎng)老保險制度的養(yǎng)老金最低200 元，最高10000 元，最高相差近50 倍;城鄉(xiāng)及城市內(nèi)部之間各種社保之間的差距非常巨大。［17］(P58－61)原有社會保障制度的各種不公平開始顯現(xiàn)，急需進(jìn)行改革，黨的社會保障理念也從強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先的社會保障理念觀發(fā)展至統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公平公正與可持續(xù)性的社會保障理念觀。

十八大提出統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，全面建成以公平性和可持續(xù)性為重點(diǎn)、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，同時改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險制度。十八屆三中全會從各方面完善和豐富了十八大提出的社會保障理念，強(qiáng)調(diào)建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。在公平性方面，繼續(xù)堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，同時完善個人賬戶制度，擴(kuò)大參保繳費(fèi)覆蓋面，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。在可持續(xù)性方面，健全多繳多得激勵機(jī)制，堅持養(yǎng)老金全國性的精算平衡原則。在社會保障非正式制度方面，十八屆三中全會要求加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金和商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系作為對正式社會保障制度的補(bǔ)充。

公平與效率是社會保障制度的核心，選擇公平還是效率取決社會經(jīng)濟(jì)狀況。1978 年開始的改革開放使我國從計劃經(jīng)濟(jì)過渡到社會主義市場經(jīng)濟(jì)、從低收入國家發(fā)展到中等收入國家，社會結(jié)構(gòu)也從城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)發(fā)展到城鄉(xiāng)社會逐步融合、城鄉(xiāng)差距逐步縮小，黨的社會保障理念也隨社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而改變，從強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先到強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先，再到公平性與持續(xù)性并重的新的社會保障理念，黨的社會保障理念為今后我國社會保障體系繼續(xù)發(fā)展提供了新的指導(dǎo)思想。

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