楊凌霄

(云南大學公共管理學院，云南 昆明650091)

一、新區(qū)域主義理論闡釋

(一)理論淵源

20 世紀30 年代末，伴隨西方資本主義國家大中型城市工業(yè)水平的迅速發(fā)展和城市區(qū)域問題的日益突出，政府主導下的區(qū)域主義(Regionalism)應運而生，以其強大的組織推動力度為城市區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)運作提供了廣泛的物質(zhì)基礎和政策支撐。在這種前所未有的區(qū)域協(xié)調(diào)模式的帶動下，不同于之前的單一分散的城市架構(gòu)，西方發(fā)達國家?guī)状蟪鞘械膮^(qū)域發(fā)展趨勢有了一定程度的科學化分工，城市規(guī)劃趨于完善。此后到20 世紀80 年代，伴隨著迅速增進的經(jīng)濟全球化趨勢和西方國家經(jīng)濟政治的重大轉(zhuǎn)變，新的勞動地域分工在世界范圍內(nèi)廣泛延伸，后工業(yè)社會的合作形態(tài)和生產(chǎn)經(jīng)營模式漸漸催動著區(qū)域合理化發(fā)展的態(tài)勢。城鎮(zhèn)區(qū)域化、區(qū)域一體化日益成為全球發(fā)展的趨勢，“新區(qū)域地理學”隨之興起，改變了相關學者對區(qū)域的復雜性和整合性以及如何配置科學的地域空間資源，通過區(qū)域融合機制實現(xiàn)社會、經(jīng)濟及生態(tài)環(huán)境的合理優(yōu)化和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等方面的認識與實踐，為新的區(qū)域規(guī)劃相關理論的出現(xiàn)奠定了基礎。［1］

伴隨歐美國家區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)生性增長研究力度的不斷提升，區(qū)域研究在經(jīng)濟地理學領域逐漸占據(jù)一席之地。在此趨勢的催生下，新區(qū)域主義(New Regionalism，NR)逐漸形成并迅速成為西方學者研究、分析當前區(qū)域規(guī)劃問題的重要理論框架。新區(qū)域主義為政策實施者和經(jīng)濟學家們提供了廣泛而多元的理論實踐視角，從區(qū)域分工和區(qū)域協(xié)作性的角度出發(fā)，提出了綜合區(qū)域產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群、匯聚型區(qū)域、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)、區(qū)域創(chuàng)新體系等概念。城市規(guī)劃舉措逐漸向空間結(jié)構(gòu)、地緣協(xié)調(diào)、資源整合、社會動力機制、區(qū)域治理模式、社會凝聚力等更多元領域延伸。

(二)基本內(nèi)涵

與舊區(qū)域主義理論內(nèi)涵相比，新區(qū)域主義理論在肯定區(qū)域主體間的相互配合和協(xié)同模式下的發(fā)展思路下，進一步批判和發(fā)展了區(qū)域主義，使新區(qū)域主義更多地賦予“復合、集約、創(chuàng)新、合作”的理念而被區(qū)域資源整合相關政策實踐加以廣泛運用?；趨f(xié)作治理的新區(qū)域主義主要體現(xiàn)了以下的理論內(nèi)涵和特征:

一是“多元性”。相比舊區(qū)域主義理論指導下單一的自上而下直線型政府驅(qū)動模式，新區(qū)域主義理論引入了各層級政府、非政府及其他社會組織、團體等多元治理主體，在既定的范式規(guī)范下形成相互作用、相互依賴的合作關系，以“協(xié)同、整合、創(chuàng)新、開放”的理念共同實現(xiàn)區(qū)域綜合治理與完善，避免了舊模式時期科層制管理方式下冗雜固著的政策運行形式和規(guī)劃結(jié)構(gòu)。

二是“綜合性”。新區(qū)域主義所涉及的范疇、內(nèi)涵、形式和外部表征與傳統(tǒng)的區(qū)域理念有著一定程度的區(qū)別，以區(qū)域之間協(xié)同的領域綜合性為準則，打破區(qū)域主體政府間的直線單向度，貫以非政府組織、社會組織、社會團體、海外組織等多元參與主體的綜合協(xié)作。新區(qū)域主義的關注點從區(qū)域間過渡到區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)的多元主體的合作，隨著公共治理范圍的不斷延伸，綜合性的發(fā)展方向日益突出，在政府和非政府組織間涌現(xiàn)出“區(qū)域綜合體”和“全球協(xié)同體”等治理形式，并在新一輪的國際區(qū)域重建和整合運用中發(fā)揮關鍵性作用。

三是“介入性”。新區(qū)域主義的政策指向具有一定的介入性特征，力求從區(qū)域內(nèi)部與外部地緣建立起穩(wěn)定、高效、持續(xù)的可協(xié)同性發(fā)展，引入更為廣泛的兼容型區(qū)域合作模式，從而在根本上解決區(qū)域之間存在的空間壁壘。新區(qū)域主義作為一種新生的制度轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，普遍存在于經(jīng)濟全球化和社會分工多樣化的公共環(huán)境中，強調(diào)多方合作主體的相互取鑒與介入配置，它適用于隨著社會秩序發(fā)展催發(fā)的新的地理領域，同時也可以作為新的政策引導運用于新的社會管理秩序。

四是“合作性”。作為社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中萌生的新區(qū)域主義，其核心內(nèi)容之一就是關注治理因素之間的系統(tǒng)合作性，將各自主體在運行過程中獲得的技術(shù)資源、管理資源、人才資源、信息資源、市場資源等相互整合，從而在多極化的社會秩序下加以吸收與利用。從舊區(qū)域主義的視角來看，一味追求單一的理性經(jīng)紀人行動的管理主體無法在新的社會發(fā)展中尋求穩(wěn)固的經(jīng)濟地位，更多的應該將行動導向轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髋c創(chuàng)新。

二、新區(qū)域主義的理論指導與實踐模式

(一)理論指導

在信息系統(tǒng)化高度發(fā)展的城市建設過程中，新區(qū)域主義基于規(guī)范性與科學性視角為日漸延展的公共事務項目范圍提供了一種全新的治理范式，這種治理范式源于這樣一種假設，即區(qū)域代表了民主治理、多方民主與政策參與和可持續(xù)的城市規(guī)劃政策所固有的治理框架。根據(jù)“從管理到治理”演變的普遍公共服務改革范式，政府治理方式從重視政策制定過程轉(zhuǎn)移到關注社會部門主體、公民社會和區(qū)域利益主體，在解決政府決策過程復雜性和風險性不斷增加的問題上提供了明確的改進方式。新區(qū)域主義的核心概念的提出，首先在治理理念上擴充了區(qū)域整合的主體范圍，從政策制定上提倡公權(quán)到私權(quán)的讓渡;其次，不同于舊理念時期傳統(tǒng)的國家一元化治理模式以及單一的治理主體，從源頭上提出了多級治理(Multi -level Governance System)，構(gòu)建復合型區(qū)域參與機制與互動網(wǎng)絡;再次，引入公民社會和私人部門等多元治理主體，實行政府、社會組織、公民團體、私營部門等主體的聯(lián)合治理(Joined -up Governance)，形成一種嵌入式經(jīng)濟和政治發(fā)展新模式，推動非政府組織及私人部門參與。

(二)實踐模式

1. 多種層次的區(qū)域功能空間

西方學者根據(jù)多極化的經(jīng)濟政治合作模式提出的區(qū)域性(Regional)概念和區(qū)域發(fā)展階段論觀點，將特定的地域空間從消極的客體向積極的主體轉(zhuǎn)變，并把各自的利益聯(lián)合起來，構(gòu)成功能完善的復合型整體。區(qū)域性在功能取向上劃分為五大層次，即區(qū)域空間(元區(qū)域)、區(qū)域復合體(作為社會體系的區(qū)域)、區(qū)域社會(區(qū)域公民社會)、區(qū)域共同體(一種行為主體)和區(qū)域國家(一種制度化的政治實體)。［2］

2. 網(wǎng)絡化的治理決策模型

在治理理論和系統(tǒng)理論視野下衍生的新區(qū)域主義，從政策實踐上打破了舊區(qū)域主義“自上而下的傳輸路徑”和“依靠傳統(tǒng)制度均衡維持區(qū)域秩序”等觀點，引出了具有連接性的網(wǎng)絡化治理路徑?！熬W(wǎng)絡化治理”是指基于多種層級權(quán)力組織，包括各級政府組織、非政府組織、社會團體、公民社會、私營組織個體等多種主體參與其中，并且其主體之間突破了先前垂直的單向性“命令——服從”關系，向“平等、民主、協(xié)商”的秩序下不斷發(fā)展。

3. 多元參與的合作機制

新區(qū)域主義強調(diào)的多元角色意識要求政府引導下開展多種治理主體協(xié)商合作模式，建立多邊談判制度，秉承協(xié)作治理理念和整體全局性觀念。鼓勵多元化的區(qū)域決策參與主體，將區(qū)域間集體認同感和凝聚感充分融合到治理過程中，通過多種形式、功能、模塊的配置整合與協(xié)調(diào)機制的加以運用，從而致力于消除區(qū)域分裂隔閡，加快區(qū)域復合型發(fā)展和一體化建設。

4. 多重價值目標的綜合平衡

在經(jīng)濟全球化和資源配置危機情境下催生的城市化發(fā)展路徑，面臨多種價值目標相互碰撞的違和因素，新區(qū)域主義的實踐模式在產(chǎn)業(yè)集群、全球價值鏈、區(qū)域分工、區(qū)域結(jié)社等社會經(jīng)濟發(fā)展領域奠定了至關重要的基礎，即通過利益整合、資源劃分、產(chǎn)業(yè)調(diào)和等制度手段實現(xiàn)區(qū)域間的互惠共贏。在經(jīng)濟效率、社會公平、環(huán)境友好、文化融合等多重價值目標的要求下形成了更加均衡的、可持續(xù)的綜合協(xié)調(diào)的區(qū)域發(fā)展觀。［3］

三、我國區(qū)域治理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的困境分析

與起步較早的西方發(fā)達國家相比，我國區(qū)域治理和區(qū)域規(guī)劃的相關理論支撐體系與實踐模式探索還處于初步階段，當前的主要探討方面還流于“區(qū)域具體問題具體分析”的形式，主要包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)、地區(qū)基礎設施布局、空間秩序開發(fā)等探索階段，相對于新區(qū)域主義提出的價值概念即“關注社會公平、生態(tài)、和諧、可持續(xù)的發(fā)展目標”還有一定的差距。

針對國外主流區(qū)域治理觀指導下的研究方面，如:區(qū)域治理的相關制度安排和空間探索、區(qū)域政府間“競合”關系的探索、城市集約規(guī)劃治理的實踐模式探索、區(qū)域內(nèi)部再生力量的增長探索等，對解決我國區(qū)域合作治理的現(xiàn)狀問題有很大程度的借鑒意義。但由于目前區(qū)域治理主體政策規(guī)劃提出的時間不長，研究的焦點大多放在如何進行模仿操作和指標維持等方面，對于新引入的新區(qū)域主義實施過程是否科學、是否合乎全球化影響下的區(qū)域發(fā)展潮流以及本國實際發(fā)展情況的分析有所欠缺，逐漸形成了制度設計功能薄弱、政策支持尚未到位、現(xiàn)實矛盾關注不足、實施機制亟待完善等實際問題，相關理論探索和具體實踐也就難免陷入困境。

(一)制度設計功能薄弱

目前，我國區(qū)域治理的理論基礎還基本停留在舊區(qū)域主義和理性官僚制模式的層面上，在指導源頭上未能給我國新一輪的區(qū)域合作規(guī)劃發(fā)揮高效的制度設計功能，新區(qū)域主義的治理范疇涉及到區(qū)域合作治理中的社會正義、安全民主、倫理責任、創(chuàng)新制度等方面問題，在我國目前的規(guī)劃設計中未能得以明確探討?？v觀當前的主要導向，大致體現(xiàn)為:強調(diào)效率至上的運行邏輯;關注區(qū)域間微觀視野下的治理方案;集中于政府單一主體為中心的治理角色;側(cè)重于具體問題單項研究的制度規(guī)范。由于對系統(tǒng)治理理論本質(zhì)概念理解的相對欠缺，我國的區(qū)域制度設計未能充分體現(xiàn)出區(qū)域治理中政府組織、非政府組織以及社會團體組織的平等參與性和制度認同感。

(二)政策支持尚未到位

法律支撐作為城市區(qū)域規(guī)劃政策的制定有著至高的主導作用，而我國目前相關的區(qū)域合作治理更多的偏向于建立條塊區(qū)域的協(xié)作式規(guī)范，并沒有完全上升到具有堅實的法理基礎的原則性規(guī)范，導致區(qū)域政策的實施缺乏目標導向和行動導向，未能夠在法律制度層面構(gòu)建完善的支撐體系，加之政策邏輯在實施過程中的模糊性、封閉性、單向性，致使“尋租”行為、地方保護主義、產(chǎn)業(yè)壟斷、“競合”失效等問題逐漸凸顯。

(三)現(xiàn)實矛盾關注不足

在全球區(qū)域化浪潮的推進以及經(jīng)濟社會區(qū)域一體化程度不斷提高的情境下，舊區(qū)域制度理念設計中存在的諸多問題開始凸顯，究其原因源于其研究關注點仍停留在傳統(tǒng)公共管理語境下的狹義區(qū)域制度邏輯，在理性官僚制的政策體系論據(jù)的指導下，以封閉性和單向性為主要特征的管制主義和契約主義理論，將現(xiàn)實存在的亟須改進的區(qū)域問題擱置，而專注于理性經(jīng)濟效率的提升、物質(zhì)性公共領域建設以及政策過程的管制型監(jiān)控等方面，這對當下社會公平、空間集約、生態(tài)環(huán)境、文化融合以及公民生活品質(zhì)的重視程度有很大程度的欠缺，區(qū)域治理主體與成員之間的相互合作也在政策引導下流于表面。

(四)實施機制亟待完善

從目前國內(nèi)的區(qū)域制度邏輯角度可以看出，隨著全球化和城市化背景的不斷影響，原有的制度機制帶動的區(qū)域規(guī)劃路徑較多集中于產(chǎn)業(yè)分割與合并、城市區(qū)域規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化、城市功能集聚與整合等方面，而在新的區(qū)域主義理念引導下有待關注的綜合區(qū)域資源配置、政府與多元治理主體良性互動機制以及空間網(wǎng)絡規(guī)范機制等尚未得到深度研究。一方面，區(qū)域問題實施機制的制度設計仍待借鑒與完善;另一方面，區(qū)域?qū)嵤C制的實地調(diào)研也有待進一步深入開展，應從當前市政區(qū)域多中心治理中的政府自身建設、社會組織及多方治理主體統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展研究等方向出發(fā)，以期“促進區(qū)域政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策、人口政策等其他專項政策的相互匹配與融合?！保?］

四、新區(qū)域主義對我國區(qū)域治理的現(xiàn)實意義

在當前區(qū)域一體化與經(jīng)濟復合化的雙軌作用下，我國新一輪的區(qū)域規(guī)劃政策亟需著重于新的政策轉(zhuǎn)型、模式轉(zhuǎn)換和體制變更，通過借鑒新區(qū)域主義的理論實踐經(jīng)驗，對實現(xiàn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、形成科學而合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)、推進區(qū)域的社會包容性和地緣認同感具有重要的啟示意義。

(一)政策轉(zhuǎn)型:樹立規(guī)范的法律框架和制度邏輯

就我國目前存在的區(qū)域法治建設問題分析得出，區(qū)域發(fā)展中面臨的現(xiàn)實困境的解決，亟需構(gòu)建一套順應目前全球化背景與后公共管理語境的法律框架，將現(xiàn)有的垂直且單一的區(qū)域治理模式從制度設計層面盡可能地轉(zhuǎn)型到多元網(wǎng)絡化治理模式。如何構(gòu)建強大穩(wěn)固的區(qū)域治理政策支撐體系，關鍵措施之一是解決好區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間多方治理主體的“競合”關系問題和利益平衡問題，從而涉及到區(qū)域產(chǎn)業(yè)、品牌、供銷、信息鏈接等方面的法制建設程度，且在一定意義上看，“利益平衡既是一個法律設計的問題也是一個政策重新架構(gòu)的問題?！保?］完善合理的法律框架能夠引導我國秉承科學且高效的區(qū)域發(fā)展理念，破除計劃經(jīng)濟時期和舊區(qū)域主義時期傳統(tǒng)封閉的理性物質(zhì)化區(qū)域觀念，隨著區(qū)域整體性發(fā)展過程的演變將關注點更多地落實到以生態(tài)建設、資源優(yōu)化設計、環(huán)境友好型、公民社區(qū)規(guī)劃等綜合發(fā)展觀上，打造集“經(jīng)濟性、平衡性、集約性”于一體的合理空間布局。

打破單一治理主體的壟斷角色，提高多元區(qū)域治理主體介入深度。政府既作為治理主體又作為利益主體，存在對其他利益主體和公眾的利益主張有所制約的可能性，利益失衡現(xiàn)象時有發(fā)生。［4］針對此類問題，在構(gòu)建規(guī)范的區(qū)域治理政策框架的過程中，亟須確立政府治理主體與其他多元社會組織構(gòu)成的區(qū)域治理主體之間的合作伙伴關系，打破單一的社會治理壟斷空間，建立健全規(guī)范合理的共商共享機制、網(wǎng)絡合作機制和利益平衡機制，吸納、鼓勵、支持廣泛社會組織積極參與到區(qū)域公共政策的制定和區(qū)域治理機制實施過程中。

完善區(qū)域制度健全機制，結(jié)合特定區(qū)域?qū)嶋H情況，對區(qū)域規(guī)劃實施機制加以取鑒以明確區(qū)域治理政策行動主體目標及其責任使命。區(qū)域規(guī)劃決策部門作為主要導向的區(qū)域規(guī)劃行動主體，需要在制度實施源頭上樹立科學的區(qū)域觀，在規(guī)范性的政策文件指導下合理下放職權(quán)于下級部門，構(gòu)建明確的授權(quán)程序，實行多元規(guī)劃管理，厘清各級實施主體的職能和權(quán)限，建立區(qū)域空間政策和部門政策的相關激勵機制和約束機制，克服舊體制下的多重職權(quán)管理和官僚主義弊端，從而推動我國在現(xiàn)階段的區(qū)域體制變革。

(二)模式轉(zhuǎn)型:架構(gòu)復合型網(wǎng)絡協(xié)作體系和區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局

在新一輪區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型目標實施過程中，中央政府適時干預區(qū)域經(jīng)濟政策的思路從傳統(tǒng)的“自上而下”路徑轉(zhuǎn)變到“自上而下”的規(guī)劃趨向，充分提取地方行政區(qū)劃管理主體的意見和建議，結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特色、地域資源、承載范圍、開發(fā)條件等地區(qū)實際情況，形成由地方政府提出方案設計而中央政府審核批復的區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型實踐。這樣的政策引導下不僅能夠形成政府之間上下級的協(xié)調(diào)互動，調(diào)動非政府組織、社會團體、私營部門、公民代表等多元化利益主體共同參與區(qū)域治理，還能在很大程度上發(fā)揮地方治理實體在區(qū)域規(guī)劃過程中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進整體區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

地方政府在區(qū)域改革目標的引領下開始探索適應于本地區(qū)的發(fā)展狀況的轉(zhuǎn)型策略。國家發(fā)改委于2010 年5 月24 日組織制定的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的實施，在明確區(qū)域合作必要性的前提下，建立起在實質(zhì)性領域如三角洲產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎設施建設、環(huán)境整治、社區(qū)建設、財政和投資規(guī)劃等全面型區(qū)域合作模式。

圖1 長三角區(qū)域規(guī)劃“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡”范式圖

“三結(jié)構(gòu)一網(wǎng)絡”范式強調(diào)在重構(gòu)區(qū)域經(jīng)濟格局的過程中促進社會、環(huán)境、人口發(fā)展中的良性互動，摒除傳統(tǒng)區(qū)域主義下政府干預過多、市場主體的地位和作用弱化造成的區(qū)域經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象，這樣一種模式轉(zhuǎn)型策略能夠在全國地區(qū)范圍內(nèi)實現(xiàn)較好的示范作用，指導各行政區(qū)劃單位主體在區(qū)域建設實施過程中根據(jù)相應發(fā)展環(huán)境條件的變化而適時調(diào)整規(guī)劃模式，不斷推動基于制度主導范圍下的區(qū)域規(guī)劃能夠吸引、鼓勵更多社會利益主體積極參與，在市場機制作用的基礎上實現(xiàn)“競合”雙贏。

(三)機制轉(zhuǎn)型:提升區(qū)域空間功能和健全良性互動機制

新區(qū)域主義中提出的區(qū)域?qū)蛹壐拍睿髾C制轉(zhuǎn)型過程中的各類區(qū)域維持在多重空間尺度的運動范疇下，不僅僅包括了國家層面之上的各類區(qū)域，還囊括了國家層面之下的各個微觀治理層級。這一空間理論的轉(zhuǎn)型能夠為我國目前存在的區(qū)域問題有關鍵的啟示作用:一方面，當前國內(nèi)在區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃與空間規(guī)劃機制建設中的欠缺，導致“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的‘流的空間’與行政管理‘點的空間’有所分離?！保?］另一方面，在亟需打破我國行政區(qū)劃阻隔的現(xiàn)實環(huán)境下，解決特定區(qū)域的發(fā)展問題和培育區(qū)域間“次增長極”的目標需要從各區(qū)域內(nèi)部形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)空間機制，盡快建立完善的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標評價功能、指標控制功能和流程監(jiān)督功能，結(jié)合地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、土地和人口規(guī)模因素，發(fā)揮新一輪區(qū)域政策的空間效應。

健全我國區(qū)域治理良性互動機制，要求建構(gòu)一個集“網(wǎng)絡機制、組織機制、協(xié)調(diào)機制”于一體的區(qū)域規(guī)劃全過程模式。

首先，區(qū)域合作的網(wǎng)絡機制建立需要在形成穩(wěn)固伙伴關系的前提下，通過政府機構(gòu)及其與社會組織構(gòu)成全面的溝通合作網(wǎng)絡，在不同利益主體之間發(fā)展橫向和縱向的合作與交流平臺，從而為區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、信息交流、文化融合、政策調(diào)整以及整個區(qū)域經(jīng)濟和社會的自我提升和創(chuàng)新起到積極的促進作用。新區(qū)域主義理論中關于“自發(fā)宏觀調(diào)控的、自下而上的協(xié)調(diào)合作過程”這一核心概念為我國新一輪區(qū)域規(guī)劃過程機制的設計奠定了重要基礎，同時也為區(qū)域合作網(wǎng)絡機制的構(gòu)建提供了新思路。在我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟框架內(nèi)，新概念區(qū)域規(guī)劃提出強化區(qū)域內(nèi)不同等級政府間協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡關系和功能，以謀求區(qū)域多方利益主體共贏為價值目標，以區(qū)域性基礎設施一體化為基礎，以區(qū)域市場條件下的產(chǎn)業(yè)政策導向為核心，以協(xié)調(diào)不同行政轄區(qū)利益為紐帶，打造網(wǎng)絡化、實用化、復合化的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)。［6］

其次，區(qū)域合作組織機制的建立，前提是明確制度化的區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)責任主體。如前所述，新區(qū)域主義相關理念說明，區(qū)域規(guī)劃的制定主體可以是一定的規(guī)范體制下安排的政府規(guī)制機構(gòu)，也可以是非政府機構(gòu)、公民組織、社會其他團體和非營利組織等多元的規(guī)劃主體，因此，設立有法定資格的、有計劃的和投資權(quán)利的區(qū)域性權(quán)威組織制度對于目前區(qū)域規(guī)劃建設至關重要。建立此組織機制旨在建構(gòu)區(qū)域公共管理的多元主體模式，其制度設計是:以自下而上溝通的形成和新生的區(qū)域合伙人及代理方式逐步取代原有的單向性政策發(fā)揮的模式。［7］隨著新區(qū)域主義思潮的逐漸滲透和影響，國家和地方政府在執(zhí)政實踐中應該全面考慮到現(xiàn)代公共治理語境下產(chǎn)生的紛繁復雜的區(qū)域問題，意味著需要一個能夠合理配置資源和驅(qū)動價值取向的特定治理模式，從單獨依靠政府能力轉(zhuǎn)型到借助其他力量進行合作，以達成共識并協(xié)同行動。

最后，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機制的建立，旨在厘清區(qū)域政策與規(guī)劃在社會治理區(qū)域中的功能范圍。區(qū)域規(guī)劃本身而言是一種區(qū)域協(xié)作機制，但從實際實施狀況來看，規(guī)劃協(xié)調(diào)的作用在很大范圍內(nèi)十分有限，由各行政區(qū)建立的區(qū)域性協(xié)作組織(如省市長聯(lián)席會)，在協(xié)調(diào)區(qū)域行動方面發(fā)揮了一定的作用，但這種組織缺乏整體的協(xié)調(diào)機制，在本質(zhì)上是一種松散架構(gòu)下的經(jīng)濟聯(lián)盟，對于涉及區(qū)域發(fā)展中諸如環(huán)境生態(tài)、資源集約、公民利益、文化保護等重大公共性問題上難以達到協(xié)調(diào)。［7］從我國行政管理體制的現(xiàn)實出發(fā)，區(qū)域協(xié)作機制的建立需要由上級政府部門設立有權(quán)威的協(xié)調(diào)性機構(gòu)作為支撐保障，如設立“國家區(qū)域規(guī)劃委員會”，負責制定國家級區(qū)域規(guī)劃，制定區(qū)域發(fā)展政策，實施區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局謀劃，協(xié)調(diào)跨省區(qū)治理主體利益關系等，同時在下級的區(qū)域?qū)用嬖O立對應管理委員會，負責區(qū)域具體協(xié)調(diào)事務，貫徹落實上級政府的相關區(qū)域政策，讓各個子區(qū)域、經(jīng)濟主體、企業(yè)、單位、社會組織都能夠積極活躍于全球化氛圍的市場環(huán)境之下，并通過靈活的、廣泛的合作，達到發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟輪軸和輻條的作用。

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