獨(dú)立工礦區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型研究
——基于差異化的視角

支航

【摘要】獨(dú)立工礦區(qū)作為重要的能源資源供應(yīng)地而興起，為支援國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。隨著資源儲(chǔ)量日益枯竭，獨(dú)立工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展受到極大制約。盡管?chē)?guó)家出臺(tái)相關(guān)政策予以支持，但由于受到歷史因素和現(xiàn)實(shí)條件的制約，其在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)、民生改善等方面仍然面臨諸多困難與挑戰(zhàn)。獨(dú)立工礦區(qū)的綠色轉(zhuǎn)型，應(yīng)基于差異化視角，處于不同發(fā)展周期、不同發(fā)展類(lèi)型的獨(dú)立工礦區(qū)采取不同的發(fā)展路徑。

【關(guān)鍵詞】獨(dú)立工礦區(qū)指標(biāo)界定路徑選擇綠色轉(zhuǎn)型

【收稿日期】2015-02-10

【中圖分類(lèi)號(hào)】F127

作者簡(jiǎn)介:(支航，吉林長(zhǎng)春人，東北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。)

一、規(guī)范獨(dú)立工礦區(qū)的界定與分類(lèi)

獨(dú)立工礦區(qū)是資源型城市中一種特殊類(lèi)型的區(qū)域。大多數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)不是國(guó)家認(rèn)定的行政區(qū)域，行政邊界模糊，目前國(guó)內(nèi)既無(wú)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)獨(dú)立工礦區(qū)進(jìn)行界定，首先要明確其區(qū)域范圍，即獨(dú)立工礦區(qū)的基本行政單元是什么，除市轄區(qū)外，是否應(yīng)該包括礦業(yè)縣以及礦業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；其次要從眾多的獨(dú)立工礦區(qū)中總結(jié)其一般性和特殊性，以其一般性來(lái)界定獨(dú)立工礦區(qū)的范疇，以其特殊性來(lái)劃分獨(dú)立工礦區(qū)的類(lèi)型；最后，設(shè)定獨(dú)立工礦區(qū)的界定指標(biāo)和量化標(biāo)準(zhǔn)，使其具有可操作性。

(一)獨(dú)立工礦區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)

獨(dú)立工礦區(qū)是指依托礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，以資源開(kāi)采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具有類(lèi)似城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能相對(duì)獨(dú)立的工礦區(qū)。主要包括：部分地級(jí)市的市轄區(qū)、問(wèn)題特別突出的縣、部分較為典型的問(wèn)題城鎮(zhèn)(鄉(xiāng)、小區(qū)、街道)等。

1.獨(dú)立工礦區(qū)的界定原則

一般意義上講，獨(dú)立工礦區(qū)包括礦產(chǎn)資源區(qū)和森林工業(yè)區(qū)，分別是因所在地區(qū)的礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采而興起的地區(qū)。有些礦區(qū)是因?yàn)楫?dāng)?shù)刈匀毁Y源的開(kāi)采而出現(xiàn)的，有些則是因?yàn)楫?dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)而壯大的。因此，當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的開(kāi)采規(guī)模及資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平是界定獨(dú)立工礦區(qū)的一個(gè)重要依據(jù)?？紤]到影響資源開(kāi)采規(guī)模及資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了自然資源這個(gè)基本因素以外，還有市場(chǎng)和政策等方面的因素，獨(dú)立工礦區(qū)的界定主要包括三條原則：定量為主原則、發(fā)生性原則和動(dòng)態(tài)性原則。

定量為主原則，就是指在界定獨(dú)立工礦區(qū)時(shí)，主要是以定量的指標(biāo)作為依據(jù)。絕大部分礦區(qū)在其發(fā)展過(guò)程中，都要開(kāi)發(fā)利用所在地區(qū)的自然資源，只有當(dāng)城市中的自然資源開(kāi)發(fā)利用達(dá)到一定規(guī)模后，才會(huì)對(duì)地區(qū)的基本特征產(chǎn)生影響，地區(qū)的功能和性質(zhì)才會(huì)不同于一般地區(qū)。因此，獨(dú)立工礦區(qū)的相關(guān)指標(biāo)應(yīng)該達(dá)到一定的閥值，包括相關(guān)指標(biāo)的總體規(guī)模和相應(yīng)比重。

發(fā)生學(xué)原則，就是指在界定獨(dú)立工礦區(qū)時(shí)，不僅要看其相關(guān)的數(shù)量指標(biāo)，更要關(guān)注礦區(qū)形成的歷史。如某些礦區(qū)即使界定年份中部分指標(biāo)達(dá)不到界定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但只要其是因資源開(kāi)采而形成的，就應(yīng)該界定為獨(dú)立工礦區(qū)。

動(dòng)態(tài)性原則，就是指在界定獨(dú)立工礦區(qū)時(shí)，應(yīng)該考慮到自然資源的開(kāi)發(fā)利用及資源型產(chǎn)業(yè)在礦區(qū)發(fā)展壯大過(guò)程中地位和作用的動(dòng)態(tài)變化。如部分地區(qū)因自然資源開(kāi)發(fā)而興起，但隨著資源的日益枯竭，地區(qū)資源性產(chǎn)業(yè)的地位和作用明顯下降，礦區(qū)面臨轉(zhuǎn)型，礦區(qū)的性質(zhì)和功能也發(fā)生了顯著變化，就不能再界定其為獨(dú)立工礦區(qū)。

2.界定指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述原則，選擇和確定獨(dú)立工礦區(qū)界定指標(biāo)，包括定量評(píng)價(jià)指標(biāo)和特定情況下的定性分析。

(1)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。資源性產(chǎn)業(yè)地位突出是獨(dú)立工礦區(qū)最主要的特征，因此，可以選擇采掘業(yè)的總體規(guī)模和相應(yīng)比重作為獨(dú)立工礦區(qū)界定的主要指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，獨(dú)立工礦區(qū)界定指標(biāo)包括采掘業(yè)產(chǎn)值、采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)、采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重、采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)占全部工業(yè)從業(yè)人員的比重等4個(gè)定量評(píng)價(jià)指標(biāo)。參考借鑒地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，并考慮到獨(dú)立工礦區(qū)中采掘業(yè)的地位比一般主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還要突出、采掘業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比重有一定差異等因素，確定獨(dú)立工礦區(qū)界定指標(biāo)具體標(biāo)準(zhǔn)為：一是采掘業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重在25%以上；二是在研究地區(qū)支柱工業(yè)時(shí)，其最低要求是工業(yè)產(chǎn)值占地區(qū)產(chǎn)值比重大于50%；三是采掘業(yè)產(chǎn)值規(guī)模超過(guò)2億元；四是采掘業(yè)從業(yè)人員占全部從業(yè)人員的比重在10%以上。這一標(biāo)準(zhǔn)充分說(shuō)明了以采掘業(yè)為主的工業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，是礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)支柱。

(2)以下五種特定情況也應(yīng)列入獨(dú)立工礦區(qū)。一是，因資源開(kāi)采而興起的冶金礦區(qū)，盡管采掘業(yè)產(chǎn)值比重偏低，但依托采掘業(yè)為基礎(chǔ)的一次冶煉產(chǎn)業(yè)比重很高；二是，一些地區(qū)采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)相對(duì)較少，但采掘業(yè)產(chǎn)值比重特別高；三是，一些地區(qū)采掘業(yè)從業(yè)人員比重雖然不足10%，但其采掘業(yè)產(chǎn)值比重高以及采掘業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員的絕對(duì)量大；四是，個(gè)別地區(qū)雖然采掘業(yè)產(chǎn)值比重偏低，但采掘業(yè)從業(yè)人員數(shù)量大且比重高；五是，一些地區(qū)雖然部分指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到，但考慮其有重要礦產(chǎn)資源分布，也應(yīng)列入獨(dú)立工礦區(qū)。

(二)獨(dú)立工礦區(qū)的分類(lèi)

獨(dú)立工礦區(qū)大致有以下幾種類(lèi)型。按照自然資源種類(lèi)劃分，分為煤炭礦區(qū)、石油礦區(qū)、有色金屬礦區(qū)、黑色金屬礦區(qū)和森工礦區(qū)；按照獨(dú)立工礦區(qū)的成因劃分，分為有城市依托的工礦區(qū)和無(wú)城市依托的工礦區(qū)；按照資源的開(kāi)發(fā)程度和礦區(qū)的發(fā)展階段劃分，分為成長(zhǎng)期、鼎盛期、衰落期工礦區(qū)或者新型期、壯年期和老年期工礦區(qū)；按照自然資源開(kāi)發(fā)種類(lèi)的多少劃分，分為單一型工礦區(qū)和綜合性工礦區(qū)；按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，分為采掘型礦區(qū)、采掘—加工型礦區(qū)和加工—采掘型礦區(qū)。

二、追溯獨(dú)立工礦區(qū)的形成與發(fā)展

獨(dú)立工礦區(qū)的形成與發(fā)展具有典型的原料指向型特征，多種區(qū)位的綜合交錯(cuò)對(duì)其產(chǎn)生了極大的影響。

(一)獨(dú)立工礦區(qū)的形成

獨(dú)立工礦區(qū)的形成同資源型城市一樣，也是人口、資源同各個(gè)經(jīng)濟(jì)組織相互聚集的過(guò)程，在這一過(guò)程中資源型企業(yè)起到了核心的主導(dǎo)作用。資源型產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展同時(shí)也對(duì)區(qū)域生產(chǎn)要素的聚集起了決定性作用。

1.礦區(qū)因政策而興。建國(guó)初期，在國(guó)家政策的號(hào)召下，結(jié)合自然資源豐富的優(yōu)勢(shì),以采掘和初步加工礦產(chǎn)資源為主要產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在政策的號(hào)召下，大量人口和物質(zhì)迅速聚集，隨著企業(yè)的進(jìn)入、人口的流動(dòng)，商業(yè)服務(wù)業(yè)迅速興起，一個(gè)功能齊全的獨(dú)立工礦區(qū)逐漸形成。因此，獨(dú)立工礦區(qū)大多屬于無(wú)城市依托型，是因礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)而聚集人口所興起的礦區(qū)。

2.市場(chǎng)需求和技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)獨(dú)立工礦區(qū)的發(fā)展。獨(dú)立工礦區(qū)同一般的區(qū)域相比位置處于偏遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)，而且當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)相對(duì)比較獨(dú)特，同外界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系比較單一，成為一個(gè)獨(dú)立的小社會(huì)，導(dǎo)致很難有較為合理的資本流入，缺乏合適的投資主體。市場(chǎng)上對(duì)一些礦產(chǎn)資源的需求使得獨(dú)立工礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)得到一定程度的發(fā)展，礦產(chǎn)資源得到有效合理的配置，實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立工礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，市場(chǎng)及需求決定了礦山企業(yè)同礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和空間布局，同時(shí)技術(shù)的不斷革新和進(jìn)步也使得礦產(chǎn)的開(kāi)采及加工得到有力保障。在這種綜合的區(qū)位因素作用下，獨(dú)立礦區(qū)在不同的模式下得到了發(fā)展，也奠定了其未來(lái)發(fā)展的基本方向。

3.獨(dú)立工礦區(qū)的發(fā)展因政策變化而走向轉(zhuǎn)型。在中國(guó)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的獨(dú)立工礦區(qū)模式，發(fā)展在很大程度上受到國(guó)家政策制度變更的影響。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于重化工業(yè)的發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)生極大需求，使得獨(dú)立工礦區(qū)迅猛發(fā)展，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出重大貢獻(xiàn)；但是在改革開(kāi)放以后，國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，重工業(yè)逐步向輕工業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，發(fā)展重心也轉(zhuǎn)移到了沿海地區(qū)，傳統(tǒng)的工礦區(qū)產(chǎn)生了資源枯竭、資金不足、設(shè)施同公共服務(wù)發(fā)展相對(duì)落后等各種亟待解決的問(wèn)題。面臨這些棘手的問(wèn)題，亟需我們解決獨(dú)立工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。

(二)獨(dú)立工礦區(qū)的組織形式

獨(dú)立工礦區(qū)因其成因特殊，組織形式主要有如下特點(diǎn)：

1.一區(qū)一企。建國(guó)以后的30多年來(lái)，在特定區(qū)域內(nèi)國(guó)家只授予一家資源型國(guó)有企業(yè)在該區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采權(quán)，而且該企業(yè)不能在超出該區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)采，只在授權(quán)區(qū)域內(nèi)享有開(kāi)采權(quán)。在這種情況下，在一個(gè)獨(dú)立工礦區(qū)內(nèi)只有一家資源開(kāi)采企業(yè)，相對(duì)地，一家企業(yè)也被綁定在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，形成了一區(qū)一企的格局。

2.政企合一。獨(dú)立工礦區(qū)的位置處于相對(duì)偏遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家政府不能及時(shí)提供一些公共基礎(chǔ)設(shè)備，也無(wú)法滿足各項(xiàng)系統(tǒng)保障，這些問(wèn)題只能由企業(yè)自身進(jìn)行解決。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，也就是獨(dú)立工礦區(qū)建立的初期，能擁有礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)權(quán)的企業(yè)往往都是大型國(guó)有企業(yè)，同時(shí)能設(shè)立成為獨(dú)立工礦區(qū)的都是大中型礦區(qū)。大型國(guó)有企業(yè)在一定程度上具有行政力量，這些企業(yè)一般都是省屬或直接隸屬于中央的，這些企業(yè)的管理者一般都會(huì)成為礦區(qū)的行政管理者，由此，實(shí)現(xiàn)了政府行政同企業(yè)合一的管理體制，即政企合一。

3.企業(yè)辦社會(huì)。由于獨(dú)立礦區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)，國(guó)家政府不能及時(shí)提供一些公共基礎(chǔ)設(shè)備，也無(wú)法滿足各項(xiàng)系統(tǒng)保障，這些問(wèn)題只能由企業(yè)自身進(jìn)行解決。因此，資源開(kāi)采企業(yè)僅依靠自身就滿足了開(kāi)采、生產(chǎn)輔助、后勤保障系統(tǒng)、公用事業(yè)和政府能力這五項(xiàng)職能，成為一個(gè)“五臟俱全”的組織。

4.專(zhuān)業(yè)化礦區(qū)。獨(dú)立工礦區(qū)在國(guó)家計(jì)劃指導(dǎo)下成為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)提供資源產(chǎn)品和產(chǎn)品初級(jí)加工的專(zhuān)業(yè)化工礦區(qū)。嚴(yán)格限制工礦區(qū)內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，僅負(fù)責(zé)國(guó)家指定的具體項(xiàng)目，導(dǎo)致獨(dú)立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)法延長(zhǎng)。

(三)獨(dú)立工礦區(qū)的特點(diǎn)

一是，依托一家(或幾家)礦產(chǎn)開(kāi)采加工企業(yè)而興起、發(fā)展，以資源開(kāi)采加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一。二是，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等相對(duì)獨(dú)立。三是，擁有類(lèi)似于城鎮(zhèn)的集聚功能，具有一定的人口規(guī)模，聚居著礦業(yè)職工及其家屬。四是，資源開(kāi)采加工曾經(jīng)為所在區(qū)域乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出過(guò)較大貢獻(xiàn)，隨著資源儲(chǔ)量的衰減，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨諸多困難。五是，發(fā)展規(guī)模大小不一。部分獨(dú)立工礦區(qū)規(guī)模較大，如地級(jí)市的市轄區(qū)，行使縣級(jí)管理權(quán)限的管理區(qū)，以及一些問(wèn)題特別突出的縣；部分獨(dú)立工礦區(qū)規(guī)模相對(duì)較小，如一些較為典型的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、小區(qū)、街道以及行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限的辦事處等。

(四)獨(dú)立工礦區(qū)的歷史貢獻(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，獨(dú)立工礦區(qū)一直把主要力量用在發(fā)展礦產(chǎn)開(kāi)采、加工業(yè)上，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了重大的貢獻(xiàn)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中占據(jù)突出地位。

1.為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了物質(zhì)、資金和人才。獨(dú)立工礦區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)大的推力。首先，獨(dú)立工礦區(qū)作為能源、原材料的重要生產(chǎn)基地，為制造業(yè)的快速發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，獨(dú)立工礦區(qū)的資源企業(yè)向國(guó)家繳納了大量的利稅，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化提供了資金的積累。最后，獨(dú)立工礦區(qū)的發(fā)展為區(qū)域內(nèi)同類(lèi)產(chǎn)業(yè)部門(mén)培養(yǎng)和輸送了大批技術(shù)力量，促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展。

2.增強(qiáng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。獨(dú)立工礦區(qū)為增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力做出了突出的貢獻(xiàn)。獨(dú)立工礦區(qū)除了提供大量的原料和能源，還為資源型城市的發(fā)展提供了重要支撐，成為資源型城市的重要組成部分，以及資源型城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。獨(dú)立工礦區(qū)的形成與發(fā)展，優(yōu)化了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的資源配置，改善了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的格局分布，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要推進(jìn)作用。獨(dú)立工礦區(qū)的發(fā)展并不是以簡(jiǎn)單的“1+1=2”模式進(jìn)行疊加，而是將人與自然相結(jié)合，以人為主體、自然為支撐，協(xié)同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，相互緊密結(jié)合形成一個(gè)完整的有機(jī)體。同時(shí)，獨(dú)立工礦區(qū)通過(guò)自身所具有的輻射力、吸引力和綜合服務(wù)能力成為一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，也是物質(zhì)和精神財(cái)富高度集中的場(chǎng)所，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。由于獨(dú)立工礦區(qū)位于偏僻落后的地區(qū)，獨(dú)立工礦區(qū)還帶動(dòng)了這些相對(duì)落后地區(qū)脫貧致富，盡快走上正規(guī)的發(fā)展道路。

3.提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。首先，工礦區(qū)的開(kāi)采業(yè)務(wù)需要投入大量的勞動(dòng)力，直接促進(jìn)就業(yè)量的增加，給社會(huì)帶來(lái)了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，工礦區(qū)的發(fā)展帶動(dòng)了資源產(chǎn)業(yè)同服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

4.加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。獨(dú)立工礦區(qū)對(duì)簡(jiǎn)單勞動(dòng)有巨大的需求，由于其“因資源而生”多是在非城市地區(qū)興起，使得資源開(kāi)發(fā)地的農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，該地域內(nèi)的城鎮(zhèn)數(shù)目和城鎮(zhèn)人口不斷增加；而“依資源而興的城鎮(zhèn)”，由于資源開(kāi)發(fā)，城鎮(zhèn)人口迅猛增長(zhǎng)和城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，大大加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難重重

獨(dú)立工礦區(qū)緊緊抓住國(guó)家資源型城市轉(zhuǎn)型扶持機(jī)遇，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，居民生活水平逐步提高，生態(tài)環(huán)境有所改善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型取得成效。但是，后續(xù)發(fā)展仍然困難重重，諸如接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動(dòng)力，較為脆弱；就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問(wèn)題依然嚴(yán)峻；轉(zhuǎn)型機(jī)制不完善，亟待健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制；國(guó)家政策覆蓋面小，較少惠及獨(dú)立工礦區(qū)。這都表明獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展目前正處于“爬坡過(guò)坎”的關(guān)鍵階段，順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型離不開(kāi)國(guó)家的財(cái)力支持，更需要加快構(gòu)建推進(jìn)獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動(dòng)力，依然較為脆弱

產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾是制約獨(dú)立工礦區(qū)發(fā)展的首要因素。獨(dú)立工礦區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題，表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，而第三產(chǎn)業(yè)比重偏小。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)諸如煤電、煤化、森工等對(duì)資源和能源具有較強(qiáng)的依賴(lài)性，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的新型化和技術(shù)化改造存在很多限制因素。一是新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，比重低，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展層次不高，并且缺少好的項(xiàng)目支撐；二是在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中“植入性”特征較為明顯，缺乏本土化的基礎(chǔ)；三是由于受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、環(huán)境、區(qū)位以及建設(shè)用地制約，獨(dú)立工礦區(qū)在承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面能力較弱，高科技企業(yè)以及高端人才嚴(yán)重不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新性不足。因此，獨(dú)立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)力、輻射性較弱，地區(qū)可持續(xù)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

(二)就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大，民生問(wèn)題依然嚴(yán)峻

獨(dú)立工礦區(qū)是資源型城市中問(wèn)題最為突出的部分。礦業(yè)鎮(zhèn)面臨的資源枯竭最嚴(yán)重，下崗失業(yè)人員比重最高，居民生存條件最差，民生問(wèn)題最為突出，社會(huì)矛盾最為集中，群體上訪事件不斷發(fā)生，使礦業(yè)鎮(zhèn)的民生問(wèn)題成為突出的社會(huì)問(wèn)題。一是資源型產(chǎn)業(yè)吸納的勞動(dòng)力普遍技能單一、素質(zhì)較低，短時(shí)間內(nèi)很難融入到非資源型產(chǎn)業(yè)中去。二是居民生活貧困。從整體講，獨(dú)立工礦區(qū)居民生活在落后地區(qū)，尤其是資源枯竭的礦鎮(zhèn)居民生活更加困難，多數(shù)礦鎮(zhèn)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，居民無(wú)法就業(yè)，職工沒(méi)有收入來(lái)源。三是多數(shù)新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)大多屬于知識(shí)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，缺乏本土化基礎(chǔ)，很難解決地區(qū)大量勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題。四是獨(dú)立工礦區(qū)的財(cái)政實(shí)力有限，多數(shù)屬于“吃飯財(cái)政”，在搭建就業(yè)平臺(tái)和開(kāi)拓就業(yè)渠道方面能力不足，社會(huì)事業(yè)發(fā)展無(wú)法滿足獨(dú)立工礦區(qū)居民對(duì)民生問(wèn)題的訴求。礦區(qū)企業(yè)改制后，一系列諸如教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等民生問(wèn)題都交給了政府，而礦區(qū)所在地方政府卻無(wú)力解決這些問(wèn)題。

(三) 轉(zhuǎn)型機(jī)制不完善，亟待健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

盡管?chē)?guó)家提出要推進(jìn)建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制以及衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，大力發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，增加勞動(dòng)力就業(yè)崗位，完善城市功能，促進(jìn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展，但是，獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)還不完善。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，諸如接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)調(diào)整機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制尚未建立；在資源環(huán)境保護(hù)方面，生態(tài)環(huán)境合作機(jī)制和資源開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制尚不健全；在技術(shù)創(chuàng)新方面，技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新機(jī)制、發(fā)展資金積累機(jī)制仍有待完善。與此同時(shí)，社會(huì)民生保障機(jī)制等都有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

(四)國(guó)家政策覆蓋面小，較少惠及獨(dú)立工礦區(qū)

現(xiàn)階段，國(guó)家對(duì)于資源型城市的政策主要是針對(duì)進(jìn)入綜合改革試點(diǎn)的城市，對(duì)于其他資源型城市及大多數(shù)礦鎮(zhèn)除享受棚戶(hù)區(qū)改造政策外，難以享受到資源枯竭型城市的其他政策。這就使得獨(dú)立工礦區(qū)成為國(guó)家政策的“雨影區(qū)”。加上城鎮(zhèn)本身基礎(chǔ)差、實(shí)力弱，城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型與發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)困難重重。由于資源型城市綜合改革配套資金在使用上沒(méi)有特定的限制，進(jìn)入試點(diǎn)的城市把這筆資金主要用于市本級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是項(xiàng)目建設(shè)上，用于獨(dú)立工礦區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金相對(duì)較少，而獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題才是目前最迫切需要解決的問(wèn)題。

四、獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型應(yīng)走差異化道路

(一)獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

1.不同周期的獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

按照獨(dú)立工礦區(qū)發(fā)展周期的不同，獨(dú)立工礦區(qū)分為三個(gè)發(fā)展階段。即興起期、繁榮期以及衰退期。由于獨(dú)立工礦區(qū)在各個(gè)發(fā)展階段的困境不同，因此不同階段選擇的轉(zhuǎn)型路徑也不盡相同。東北地區(qū)獨(dú)立工礦區(qū)大多數(shù)屬于衰退期，少數(shù)獨(dú)立工礦區(qū)正處于興起期和繁榮期。

(1)興起期的獨(dú)立工礦區(qū)正處于建設(shè)發(fā)展階段。由于礦產(chǎn)資源的開(kāi)采期不長(zhǎng)，現(xiàn)存的資源較為豐富，目前在礦區(qū)還沒(méi)有出現(xiàn)生產(chǎn)力不足以及工人失業(yè)的各種問(wèn)題。但是也需要未雨綢繆，采取措施來(lái)防范將來(lái)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，使得礦區(qū)可以持續(xù)穩(wěn)健地發(fā)展。第一步要做的是評(píng)估和明確礦區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩m度開(kāi)發(fā)，綜合運(yùn)用科學(xué)的開(kāi)發(fā)模式，如果不適合發(fā)展，則要準(zhǔn)備搬遷預(yù)案。其次，在發(fā)展過(guò)程中，要加大力度延長(zhǎng)、加粗產(chǎn)業(yè)鏈并不斷開(kāi)發(fā)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，以?xún)?nèi)生發(fā)展模式為核心，注重礦產(chǎn)資源開(kāi)采地和城鎮(zhèn)之間的布局，避免出現(xiàn)不利于城鎮(zhèn)進(jìn)一步發(fā)展的礦城同體現(xiàn)象。最后，要始終堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)的原則，充分發(fā)揮生態(tài)機(jī)制的作用，堅(jiān)持“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)”的原則，將生態(tài)環(huán)保工作落到實(shí)處。加強(qiáng)職工的技能培訓(xùn)，為產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供充足的本地人才資源。

(2)繁榮期的獨(dú)立工礦區(qū)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的較優(yōu)時(shí)期，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，當(dāng)?shù)卣呢?cái)政資金較為充足，適宜采用市場(chǎng)主導(dǎo)、政府配合的發(fā)展方式。首先，探索延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，在資源產(chǎn)業(yè)鏈基本打造完成后，以?xún)?nèi)生發(fā)展模式為主，加大對(duì)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的扶持力度，逐漸減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源的依賴(lài)性。規(guī)范布局礦區(qū)建設(shè)規(guī)劃，通過(guò)對(duì)礦區(qū)進(jìn)行路網(wǎng)改造、棚戶(hù)改造等措施實(shí)現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)工業(yè)區(qū)和居住區(qū)的分離，建立具有文化底蘊(yùn)的礦區(qū)核心區(qū)。其次，生態(tài)保護(hù)方面，加強(qiáng)對(duì)破壞土地的修復(fù)，完善相關(guān)生態(tài)保護(hù)機(jī)制，禁止進(jìn)一步的生態(tài)破壞。最后，保障民生方面，要加快完善社保制度建設(shè)，擴(kuò)大社保覆蓋面，對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，切實(shí)保障人民的生活。

(3)衰退期的獨(dú)立工礦區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源趨向衰竭，大量礦區(qū)工人失業(yè)。對(duì)于這類(lèi)礦區(qū)的發(fā)展，要采取應(yīng)急的發(fā)展思路，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用，由政府出面加強(qiáng)培育和發(fā)展獨(dú)立工礦區(qū)內(nèi)的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，通常是通過(guò)政策優(yōu)惠和龍頭示范等措施來(lái)促進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。處于衰退期的礦區(qū)多數(shù)都和工礦開(kāi)采活動(dòng)地點(diǎn)重疊，加之由于當(dāng)?shù)卣?cái)力不足使其難以開(kāi)展新城建設(shè)和搬遷工作，通常采取通過(guò)對(duì)老工礦區(qū)進(jìn)行就地改造的措施，吸引人口向老工礦區(qū)集聚，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。在生態(tài)保護(hù)方面，多渠道地爭(zhēng)取資金援助，來(lái)加強(qiáng)生態(tài)的保護(hù)和修復(fù)。衰退期礦區(qū)面臨的最困難的問(wèn)題是民生問(wèn)題，大量的失業(yè)人口，同時(shí)需要政府搭建就業(yè)平臺(tái)，進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)工作，鼓勵(lì)礦區(qū)居民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)和外出務(wù)工，也需要外來(lái)資金的支持，積極解決礦區(qū)工人再就業(yè)問(wèn)題。

2.不同類(lèi)型的獨(dú)立工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

由于在開(kāi)采資源的類(lèi)別、資源價(jià)值和屬性等方面存在差異，使得不同類(lèi)別的礦區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)破壞和礦區(qū)建設(shè)等特征上也不盡相同，這就導(dǎo)致了不同的礦區(qū)要選擇不同的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型路徑。

(1)金屬類(lèi)礦區(qū)。由于原材料質(zhì)地堅(jiān)硬的特征，使得在該類(lèi)礦區(qū)的加工企業(yè)通常有較強(qiáng)的加工實(shí)力和較大的規(guī)模，這就代表著該類(lèi)礦區(qū)有非礦優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)?？梢酝ㄟ^(guò)資源深加工來(lái)促進(jìn)該類(lèi)礦區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不斷提高產(chǎn)品的技術(shù)含量，提高原材料的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。同時(shí)，由于該類(lèi)礦區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地較多，這有利于礦區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，有利于承接發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)的整體實(shí)力。

(2)煤炭類(lèi)礦區(qū)。煤炭類(lèi)礦區(qū)是最主要的獨(dú)立工礦區(qū)類(lèi)型。這類(lèi)礦區(qū)具有數(shù)目多、分布廣、規(guī)模大、礦區(qū)建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)的特點(diǎn)。對(duì)于其他類(lèi)型的獨(dú)立工礦區(qū)來(lái)說(shuō)，這類(lèi)礦區(qū)存在嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題，如由于露天開(kāi)采而造成的的土地塌陷等，生態(tài)環(huán)境的破壞是制約礦區(qū)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的重要“瓶頸”。針對(duì)該類(lèi)工礦區(qū)的轉(zhuǎn)型困難，首先要根據(jù)礦區(qū)的地域優(yōu)勢(shì)，采取土地復(fù)墾措施，把礦區(qū)塌陷的土地當(dāng)做“資源處理”，整合礦區(qū)的土地資源，轉(zhuǎn)變土地的使用方法，通過(guò)建設(shè)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)或休閑娛樂(lè)業(yè)的運(yùn)作場(chǎng)地，將塌陷的土地變廢為寶。

(二)獨(dú)立工礦區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的政策需求

1.積極爭(zhēng)取國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策扶持

獨(dú)立工礦區(qū)根據(jù)自身所特有的優(yōu)勢(shì)，可以吸引相匹配的項(xiàng)目落戶(hù)，但在項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目落戶(hù)的前期規(guī)劃、項(xiàng)目中期建設(shè)以及后期投產(chǎn)等方面都需要大量的資金和人才支持。對(duì)于急需轉(zhuǎn)型謀求進(jìn)一步發(fā)展的獨(dú)立工礦區(qū)來(lái)說(shuō)，很難在短時(shí)間內(nèi)吸納資金、吸引人才用來(lái)實(shí)現(xiàn)高端項(xiàng)目的落戶(hù)。因此，為了實(shí)現(xiàn)獨(dú)立工礦區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該加大扶持力度來(lái)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在礦區(qū)集聚。

2.積極爭(zhēng)取城市建設(shè)資金

獨(dú)立工礦區(qū)居民的住房多為棚戶(hù)，十分簡(jiǎn)陋，已經(jīng)保障不了居民住房的基本需求，同時(shí)這些棚戶(hù)區(qū)也嚴(yán)重影響了礦區(qū)的發(fā)展。所以，要提升礦區(qū)住房和公共服務(wù)水平，改變城鎮(zhèn)落后面貌，只靠工礦區(qū)自身的實(shí)力難以做到，應(yīng)該通過(guò)招商引資、爭(zhēng)取城市建設(shè)資金等渠道籌集資金，改善礦區(qū)的住房和公共服務(wù)條件，提升礦區(qū)的整體發(fā)展水平。

3.積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造

獨(dú)立工礦區(qū)的礦產(chǎn)資源主要是煤炭、森工、油氣等傳統(tǒng)資源。為了實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造要努力挖掘其自身的優(yōu)勢(shì)。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)改造過(guò)程中要從采沉區(qū)生態(tài)保護(hù)、企業(yè)淘汰重組、生產(chǎn)設(shè)備更新、生產(chǎn)技術(shù)提高、清潔生產(chǎn)、延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、增加產(chǎn)品附加值、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等多方面著手。

4.以資源型城市為依托發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)

以資源型城市為依托的措施有兩種：承接城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和開(kāi)展人才技術(shù)交流。隨著資源型城市轉(zhuǎn)型的不斷深入，礦區(qū)可以承接一部分和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，但是要對(duì)所承接的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審批，以低耗能、高附加值以及創(chuàng)新型項(xiàng)目為主。資源型城市的轉(zhuǎn)型為獨(dú)立礦區(qū)轉(zhuǎn)型搭建了重要平臺(tái)，礦區(qū)可以利用這個(gè)平臺(tái)加速其轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。

5.依托礦區(qū)旅游資源發(fā)展旅游業(yè)

獨(dú)立工礦區(qū)的旅游資源不僅種類(lèi)豐富而且獨(dú)具地方特色。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該結(jié)合不同礦區(qū)各自的特點(diǎn)，以旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品宣傳和旅游服務(wù)為側(cè)重點(diǎn)，突出地區(qū)旅游特色。在進(jìn)行旅游資源開(kāi)發(fā)前，要根據(jù)旅游資源的特征和游客的類(lèi)型做好景區(qū)規(guī)劃工作。由于獨(dú)立工礦區(qū)的旅游景區(qū)多由自然景觀構(gòu)成，所以在進(jìn)行旅游資源開(kāi)發(fā)時(shí)要著重對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，注重對(duì)生態(tài)的保護(hù)，并且為了促進(jìn)景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，要加強(qiáng)景區(qū)生態(tài)安全預(yù)警和游客安全預(yù)警等各種安全預(yù)警工作。礦區(qū)可以借助產(chǎn)品推介會(huì)將本地的旅游產(chǎn)品向國(guó)內(nèi)外進(jìn)行推薦，以吸引更多的國(guó)內(nèi)外游客，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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