●丁久星

按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43 號(hào)）文件要求，“對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別，甄別后分類納入預(yù)算管理，妥善償還存量債務(wù)。”而當(dāng)前，我國存量債務(wù)存在四種突出風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在甄別、償還過程中加以防范。

一、行政級(jí)別自下而上，債務(wù)存量倒金字塔

從債務(wù)歸屬的行政層級(jí)來看，省—市—縣級(jí)政府債務(wù)層層累加、逐級(jí)放大，省級(jí)機(jī)關(guān)債務(wù)最輕，縣級(jí)機(jī)關(guān)債務(wù)最重。一方面，事權(quán)下放到地方，基層政府可支配收入相比于所承擔(dān)具體事務(wù)，小巫見大巫。“上面千條線，下面一根針”，財(cái)政資金來源有限，財(cái)權(quán)不能適應(yīng)事權(quán)。另一方面，基層政府債務(wù)多集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，建設(shè)周期長、投資回報(bào)低，形成了陳年積欠，只得借新還舊。

二、發(fā)達(dá)程度由貧到富，償債意愿倒金字塔

從債務(wù)歸屬的地區(qū)來看，越是富裕地區(qū)，存量債務(wù)越少，償債意愿越強(qiáng)；越是貧困地區(qū)，債務(wù)規(guī)模越大，償債意愿越弱。一方面，富裕地區(qū)多數(shù)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展穩(wěn)定期，逐步降低了投資拉動(dòng)的比例，提高需求拉動(dòng)和服務(wù)拉動(dòng)的規(guī)模，逐步由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍處于建設(shè)拉動(dòng)發(fā)展階段，通常狀況是“自有資金捉襟見肘，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，企業(yè)大量流失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，自有資金更加捉襟見肘”。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資源的“剝奪和侵蝕”更加劇了后者欠債不還，甚至滋生坐等中央救濟(jì)——損有余而補(bǔ)不足，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“拿回一塊”的想法。

三、償債義務(wù)由低到高，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)倒金字塔

從債務(wù)分類來看，從一類債務(wù)到三類債務(wù)，政府償債規(guī)模越大，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)越小。一類債務(wù)是地方存量債務(wù)的主體，三類債務(wù)規(guī)模相比較小，但風(fēng)險(xiǎn)卻很高。從形式上來看，融資平臺(tái)、財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位多是三類債務(wù)的舉借主體，償還多以一定的收費(fèi)權(quán)力或經(jīng)營收入為擔(dān)保，用于公益或非公益項(xiàng)目。而實(shí)際上，由于施工期限延長、舉借主體變更等未知原因，財(cái)政資金多充當(dāng)了償還人的角色。由此帶來的隱患，一類債務(wù)無論是形式上還是實(shí)質(zhì)上都具有政府償還的特點(diǎn)，而三類債務(wù)由于其隱蔽性和不可控性，很可能由財(cái)政資金兜底。

四、機(jī)構(gòu)規(guī)模由大到小，融資金額倒金字塔

從債務(wù)資金的債權(quán)人性質(zhì)來看，主要有地方商業(yè)銀行、區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)和五大國有銀行的三種，而前兩者比后者持債金額都要多。其中，地方性的城市銀行和區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)原本規(guī)模相對(duì)較小，其主要的放款對(duì)象是地方政府，并通過金融衍生和次級(jí)債務(wù)，將同行業(yè)的其他銀行也捆綁在一起。如果地方政府不能償還債務(wù)，就會(huì)加劇城市商業(yè)銀行和區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，更可能引起一系列的連鎖反應(yīng)，可能會(huì)形成銀行業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的骨牌效應(yīng)。■