林 生， 張海濱， 徐曉丹， 陳偉斌

（福州大學 辦公室，福州 350116）

大學章程是大學辦學與管理的法律基礎，是高校各項具體規(guī)章制度的總綱領(lǐng)和制度依據(jù)，是現(xiàn)代大學制度建設的重要組成部分。大學章程建設不僅是加快高校依法辦學、提高學校治理能力的基礎保障，更是高校和教育管理部門探索實踐現(xiàn)代大學制度的迫切要求。

一、現(xiàn)代大學制度下加強大學章程建設的意義

大學章程是大學遵循現(xiàn)代教育教學規(guī)律，依照法定程序制定，體現(xiàn)大學自身發(fā)展特色，界定大學內(nèi)外部權(quán)利與義務關(guān)系，協(xié)調(diào)大學利益相關(guān)者的權(quán)益，規(guī)范大學運行與管理的綱領(lǐng)性文件。從法律角度看，大學章程是大學作為獨立法人，依法協(xié)調(diào)各主體達成合意、界定內(nèi)外部權(quán)利與義務關(guān)系的基本法律規(guī)范；從文化角度看，大學章程是大學遵循現(xiàn)代大學理念，肩負大學使命，為實現(xiàn)共同愿景和戰(zhàn)略目標，而共同制定并自覺遵守的一種制度性約定[1］。大學章程作為大學管理的“母法”，統(tǒng)領(lǐng)大學的各類規(guī)章制度和規(guī)范準則，因此，制定和完善大學章程，是建立現(xiàn)代大學制度的基礎和關(guān)鍵，具有非常重要的意義和作用。

1.大學章程的建立和完善，是建立現(xiàn)代大學制度的重要基礎

建立健全現(xiàn)代大學制度，是時代發(fā)展對高等教育提出的新要求，也是推動高等學校內(nèi)涵式發(fā)展的基本保障。大學章程是大學依照法律程序和要求制定，規(guī)定學校的根本制度、組織架構(gòu)、基本功能、權(quán)力運行與制約、學校參與主體的基本權(quán)利義務等根本內(nèi)容，大學章程是大學的“根本法”。大學章程的制定與實施，有助于深化高校內(nèi)部管理體制改革，確立和明晰高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與管理體制，可以為現(xiàn)代大學制度提供法律支持與法制保障，是現(xiàn)代大學制度建設的重要內(nèi)容。

2.大學章程的建立和完善，是深化大學辦學自主權(quán)的重要載體

增強大學辦學自主權(quán)，不僅是轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求，也是大學形成自主發(fā)展和自我約束機制的客觀需要。大學章程作為現(xiàn)代大學制度的載體，通過對大學辦學自主權(quán)的界定，調(diào)整大學與政府之間的關(guān)系，使大學成為相對獨立的辦學實體，在辦學過程中按照教育規(guī)律和學校特點處理相關(guān)問題，實現(xiàn)辦學主體多元化、評價主體多元化和投入主體多元化。因此，加強大學章程建設，不僅有利于明晰大學辦學自主權(quán)的關(guān)系，而且有利于深化大學辦學自主權(quán)的本質(zhì)。

3.大學章程的建立和完善，是高等教育國際化的必然要求

高等教育國際化的核心思想是將跨國界和跨文化的思想和理念，與大學的教學、科研和社會服務等主要功能相結(jié)合。高等教育國際化必將帶來許多新的教育理念、教育投資方式和教育管理體制，這就必然要求大學健全與完善學校的各項制度。大學章程的建立與完善，可以進一步規(guī)范學校的管理體制，對于提高大學開放程度和大學辦學國際化程度具有重要作用。

二、大學章程建設存在的問題及原因分析

2013年教育部首批核準了上海外國語大學、東南大學、中國人民大學等六所大學章程以來，我國各個高校陸續(xù)制定和發(fā)布了大學章程，大學章程建設取得了一些實質(zhì)性的進展。但是，由于我國大學章程建設時間比較短，尤其是大學章程實踐與操作經(jīng)驗相對欠缺，導致大學章程建設過程與現(xiàn)狀仍存在著一些問題。主要表現(xiàn)為：大學章程的內(nèi)容仍需進一步完善、大學章程的可操作性不強、大學章程的實施力度不夠和大學章程的法律地位模糊等。存在這些問題的主要原因有：

1.辦學自主權(quán)和行政權(quán)的界限規(guī)定不清

隨著我國《高等教育法》和《高等學校章程制定暫行辦法》的頒布實施，以落實辦學自主權(quán)為核心的大學自治，已成為我國高等教育管理體制改革的基本思路。但是，目前大學章程在界定和調(diào)整大學與政府之間的關(guān)系上，仍存在一些難度。主要根源在于：我國實行的是中央集權(quán)的高等教育管理體制，中央政府對全國高等教育具有核心領(lǐng)導權(quán)，省政府則為實施直接管理的主體，政府的行政命令和政策文件，往往是大學辦學的主要依據(jù)，從而導致大學辦學過程中政府行政色彩偏強而學校缺乏辦學自主權(quán)。

2.社會參與大學管理的舉措較少實施

吸收社會團體或個人參與大學事務，實行民主化、多元化的管理形式，不僅在制度層面上保證了民主治校的可能性，而且學校能憑此資源獲得更多建設和發(fā)展的機會，實現(xiàn)雙方的互動與雙贏。我國最新制定的一些大學章程有涉及大學應該鼓勵校友參與學校管理和建設、積極獲取社會支持等，但是，對于社會參與大學管理的程序、途徑以及所承擔的權(quán)利與義務等，還存在一些條文模糊、理解含混的情況。因此，大學章程建設應該充分吸收和借鑒國外以及港澳臺地區(qū)大學的先進管理理念，比如美英日等國家在章程中明確規(guī)定外部人員參與大學決策機構(gòu)的名額、產(chǎn)生方式以及參與學校管理的方式和權(quán)限等。港澳臺地區(qū)的大學章程重視校友的作用，校友可以參加董事會、評議會，從而參與學校的管理活動。

3.大學內(nèi)部行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力關(guān)系模糊

大學行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力合理配置、決策機制和運行機制科學健全，才能確?！按髮W自治、教授治校和學術(shù)自由的精神”[2］，從而促進學校科學發(fā)展和長遠發(fā)展。然而，有些大學章程對大學行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系界定不夠清晰，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是把學術(shù)機構(gòu)的職責權(quán)力限定在狹窄的范圍內(nèi)，一般只有一定意義上的審議評定權(quán)力；二是學術(shù)機構(gòu)的設置大多仿照政府部門的組織機構(gòu)，并附以行政級別，導致行政權(quán)力掌握學術(shù)事務的決定權(quán)，學術(shù)人員只能執(zhí)行既定的標準，導致很多教學和科研人員無心學術(shù)而熱衷于行政權(quán)力[3］。這與國外或港澳地區(qū)的情況有很大區(qū)別，如美國大學的教授通過評議會對學校決策起到重要作用，或者通過教授會實行教授治校。香港與澳門大學賦予學術(shù)機構(gòu)獨立的學術(shù)決策權(quán)，并且許多重要的決策都注重吸收教授代表參加。

4.大學章程內(nèi)容缺乏個性和特色

大學辦學特色是學校在辦學過程中形成的品質(zhì)和個性，是大學辦學理念導向和校園文化積淀共同作用的結(jié)果。作為高?！皯椪隆焙汀澳阜ā钡拇髮W章程，應充分體現(xiàn)學校自身的辦學特色。然而，現(xiàn)有的一些大學章程內(nèi)容結(jié)構(gòu)大同小異，出現(xiàn)內(nèi)容趨同的傾向，缺乏大學自身的辦學特色和辦學個性。所以，制定大學章程應該根據(jù)學校實際情況和個性特色的不同，可以借鑒國外大學章程制定的一些經(jīng)驗，制定出符合學校自身發(fā)展需要的章程。比如：新西蘭梅西大學章程側(cè)重強調(diào)學校教學科研的價值取向，即服務區(qū)域和國家發(fā)展，規(guī)定學校提供的學術(shù)課程和研究活動應具有區(qū)域關(guān)聯(lián)性，充分體現(xiàn)學校服務地區(qū)經(jīng)濟社會文化發(fā)展的功能定位。

5.大學章程制定程序仍不夠健全

“程序公正是大學章程合法性的基本原則，是章程科學性的有效保證?！盵4］只有遵循合法的制定、修改和執(zhí)行程序，才能使大學章程具有應有的法律效力，所以，大學章程合法的制定程序是真正發(fā)揮大學章程效力和作用的集中體現(xiàn)，也是制定和實施大學章程的重要立足點。當前，許多大學章程建設很大程度上還是外力推動作用的結(jié)果，部分大學章程雖然對章程制定、頒布和修改程序做了一些規(guī)定，但在具體操作過程中，由于制定程序不規(guī)范，涉及管理和實踐層面的問題規(guī)定不夠明晰，導致大學章程對實際工作的指導性和可操作性不強，容易出現(xiàn)大學章程實際操作過程不夠順暢、推進難度較大等問題。

三、加強大學章程建設的對策與建議

現(xiàn)代大學制度下加強大學章程建設的目的，在于依據(jù)章程加強和規(guī)范學校管理，使大學管理權(quán)責明晰，保障大學可持續(xù)發(fā)展。建立和完善大學章程的過程，是進一步理順大學管理體制、規(guī)范大學管理秩序、科學管理大學的過程，也是實現(xiàn)依法治教和依法治校的重要途徑。

1.大學章程要界定大學與政府、社會等外部關(guān)系

大學的外部關(guān)系主要表現(xiàn)在大學與政府之間的權(quán)責關(guān)系，以及大學如何依靠社會、服務社會并接受社會的監(jiān)督等方面。在大學章程中應明確界定兩個方面的內(nèi)容：

（1）大學與政府的關(guān)系 明確規(guī)定政府的教育行政管理權(quán)，改變過去主要依靠行政手段、以重過程為主的管理，轉(zhuǎn)向以宏觀調(diào)控、政策調(diào)整和財政支持等手段為主的目標管理。政府應當在法律法規(guī)的規(guī)范下，真正地落實大學的獨立法人地位，維護和尊重大學依法依章自主辦學，充分實現(xiàn)學校的辦學自治，切實承擔起發(fā)展高等教育的義務。例如，東南大學大學章程第十四條、第十五條和第十六條中規(guī)定了舉辦者和學校的相關(guān)權(quán)利與義務，對大學與政府之間的權(quán)利和義務關(guān)系做了一些界定。

（2）大學與社會的關(guān)系 在大學章程中要明確社會如何參與大學事務的管理（如建立理事會、董事會、校友會等）、大學如何積極主動地向社會提供技術(shù)服務和人才支撐、大學如何接受社會捐贈以及處理好學校與社會的關(guān)系等[5］。明確學校董事會（或者學院理事會）成員的權(quán)利和義務，即：學校董事（或者學院理事）成員均享有董事（或者理事）會議參與議事的權(quán)利，有權(quán)對董事（或者理事）會議審議的議題提出獨立的審議意見，同時享有對學校（或者學院）的相關(guān)問題提供咨詢和建議的權(quán)利。董事（或者理事）成員負有利用其自身的學識、社會影響力為學校（或者學院）發(fā)展做出貢獻的義務。例如，福州大學章程中規(guī)定，學校和學院可設立學校董事會和學院董事會（理事會），以爭取社會各界對學校事業(yè)發(fā)展的關(guān)心、支持和幫助。董事會（理事會）的制度以董事會（理事會）章程的形式規(guī)定。

2.大學章程要厘清大學內(nèi)部權(quán)力關(guān)系和運行機制

大學內(nèi)部權(quán)力關(guān)系主要體現(xiàn)在：學校內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力四種權(quán)力關(guān)系。在大學內(nèi)部權(quán)力關(guān)系中，學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的關(guān)系，在一定程度上影響著高校發(fā)展與核心競爭力的提升，主要表現(xiàn)為：高校管理的行政權(quán)力過大，行政權(quán)力替代學術(shù)權(quán)力，教授和教職工權(quán)力被邊緣化。所以，大學章程應該對學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的應用范圍和領(lǐng)域做出合理規(guī)范，使兩種權(quán)力之間能有機分工、協(xié)同配合和相互制約，共同促進學校的科學發(fā)展。一方面，要保證學術(shù)權(quán)力的地位，充分發(fā)揮教授治學的作用。在保證普通教授成為主要力量的基礎上，改變原來學術(shù)委員會領(lǐng)導職位多由雙肩挑的教授擔任，從而導致學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力交叉混合的局面，使各種學術(shù)組織真正成為發(fā)揚學術(shù)民主、促進學術(shù)自由和保證學術(shù)公平的民主組織。例如，中國人民大學章程規(guī)定“學術(shù)委員會主任一般由不擔任行政職務的資深教授擔任”。另一方面，要明確學術(shù)決策和學術(shù)評價委員會制度的運作方式和議事程序。從中國人民大學章程、華中師范大學章程等首批核準的大學章程文本上看，國內(nèi)大學章程中基本上都規(guī)定了設置學術(shù)委員會、學位評定委員會等學術(shù)組織，但是，這些學術(shù)組織在提案方式、議事程序和監(jiān)督機制等方面的規(guī)定，仍要進一步明確和完善。比如大學章程規(guī)定學術(shù)委員會負有審議、評定學術(shù)事項的職能，然而具體哪些事項只能審議，哪些事項可以直接決定，以及這些學術(shù)職能事項應該提交哪些部門或者以何種形式作出最終決策，這些程序銜接規(guī)定仍需要進一步明確和細化，才能真正地保障學術(shù)組織有效參與學校的民主管理和決策。

3.大學章程要凸顯學校特色

大學章程制定過程中，要突出各個學校差別性和獨特性，可以從大學定位、校本功能和文化傳統(tǒng)等角度進行凝練和歸納。

（1）以明確的大學定位為特色 根據(jù)大學辦學歷史、區(qū)位優(yōu)勢和資源條件，在界定大學共性的同時彰顯個性，做到不同類型、不同層次的高校辦學定位有所區(qū)分。比如，“高水平大學要瞄準國際前沿培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，體現(xiàn)原創(chuàng)性、前瞻性、引領(lǐng)性；地方性大學要更多地參與和服務于區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，體現(xiàn)地方性、區(qū)域性、應用性；行業(yè)特色型大學要努力為行業(yè)技術(shù)改造和升級換代服務，體現(xiàn)行業(yè)性、服務性、創(chuàng)造性?！盵6］例如，上海外國語大學章程提出要以培養(yǎng)“具有全球視野、人文情懷、創(chuàng)新精神、實踐能力、外語特長，能夠暢達進行跨文化溝通和交流的高端國際型人才”為育人目標，彰顯了語言類大學的定位和特色。

（2）以鮮明的辦學功能為特色 大學的教育功能和科研結(jié)構(gòu)，是各個大學的管理者和教育者從學校實際出發(fā)，在實踐中繼承、發(fā)揚并積極創(chuàng)造優(yōu)勢而形成的，在專業(yè)強弱、人才培養(yǎng)以及教育管理模式等方面存在較大的差異，大學章程可以對這些差異進行總結(jié)和凝煉，形成具有學校特色的辦學功能，在大學章程中予以體現(xiàn)。如：中國人民大學章程提出以“主干的文科、精干的理科”為學科特色，體現(xiàn)以人文社會科學為主的辦學特色。福州大學章程中提出“以工為主、理工結(jié)合”的學科特色，大力推動閩臺教育文化交流與合作，努力建設具有較強學科相對優(yōu)勢、較高區(qū)域創(chuàng)新貢獻度的創(chuàng)業(yè)型東南強校。

（3）以悠久的文化傳統(tǒng)為特色 每一所大學，都有自己的發(fā)展歷史和文化傳統(tǒng)，或者由于特殊貢獻的人才，逐步凝聚成為學校的一種內(nèi)在精神，將這種文化精神體現(xiàn)在大學章程中，作為引領(lǐng)大學的辦學理念、發(fā)展路徑和目標定位的精神支柱，更能體現(xiàn)大學章程獨一無二的特色。例如，福州大學章程明確規(guī)定了在大學建設發(fā)展中逐漸形成的“三種精神”。即：以張孤梅同志等為代表的老一輩艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神；以盧嘉錫先生為代表的嚴謹求實的治學精神；以魏可鎂院士為代表的勇于拼搏的奉獻精神。

4.完善大學章程的制定主體和制定程序

大學章程是高校法治精神的重要體現(xiàn)，要提高大學章程法律效力程度，就必須積極完善大學章程制定主體和制定程序。

（1）大學章程的制定主體 大學章程的制定主體根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》的規(guī)定“應當由學校黨政領(lǐng)導、學術(shù)組織負責人、教師代表、學生代表、相關(guān)專家，以及學校舉辦者或者主管部門的代表組成，可以邀請社會相關(guān)方面的代表、退休教職工代表、社會知名人士、校友代表等參加”。因此，起草制定大學章程的過程，必須構(gòu)建廣泛的利益表達機制，盡可能廣泛地組織利益相關(guān)者參與大學章程制定，并且通過宣傳教育提高利益相關(guān)者對大學章程的認知水平，使大學章程的利益相關(guān)者成為大學章程制定的真正主體。高校要廣泛征求他們對于高校設立、運行、發(fā)展等重大事項的意見表達，使大學章程能充分保障利益相關(guān)者的權(quán)益，保證多元利益主體的有效參與，讓大學章程制定成為多元利益共同體進行訴求表達、利益融合和主體監(jiān)督的有效載體。同時，還有一些不容忽視的大學教育消費者，即學生家長群體，他們的合理意愿、利益訴求也應得到尊重和體現(xiàn)。福州大學章程制定過程中，充分征求了家長委員會對學校建設和發(fā)展的利益訴求。

（2）大學章程的制定程序 根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》的規(guī)定，大學章程制定程序大致如下：大學章程草案提交教職工代表大會討論——提交校長辦公會議討論——學校黨委會討論審定——報相應教育行政部門核準。各高校要遵循《高等學校章程制定暫行辦法》規(guī)定的大學章程制定程序，在完成學校內(nèi)部程序后，報教育行政部門核準。同時，在堅持大學章程審核制的基礎上，可以嘗試由立法機關(guān)來審議通過大學章程，以彰顯大學章程的法律地位。另外，需要強化大學章程的修訂意識，對于章程中原則性規(guī)定內(nèi)容要認真制定針對性的實施細則和實施辦法，通過多次地增刪條例和反復修訂，推進大學章程日益趨向成熟與完善，讓大學章程始終處于發(fā)揮法律效力的最佳狀態(tài)。

5.加強大學章程的研究與宣傳

大學章程作為連接大學內(nèi)外部制度的橋梁，與教育行政管理者、高校管理者、師生員工乃至全社會都息息相關(guān)。所以，要加強大學章程的研究和宣傳工作，讓依照章程治校的科學理念深入人心，成為高等教育界和全社會的共識。

（1）要深化研究，夯實大學章程建設的理論基礎 高校應該不斷總結(jié)建設大學章程的經(jīng)驗，進一步提升大學章程的理論內(nèi)涵，為科學制定大學章程奠定堅實的理論基礎。同時，要積極調(diào)動各方面的力量，重點針對大學章程的規(guī)范性與可操作性，制定出切實可行、明確易操作的程序，只有切實可行、公平有效、科學規(guī)劃的大學章程才更容易得到社會的理解和認同。

（2）要多方參與，營造大學章程建設的積極氛圍 教育主管部門要積極落實對大學章程的審批工作、出臺大學章程報送審批制度、出臺不同類型學校的章程制定要求和依據(jù)，并及時總結(jié)章程建設經(jīng)驗。高校領(lǐng)導要成為大學章程建設的積極推動者，校內(nèi)職能機構(gòu)和行政管理人員要成為學校章程建設的積極踐行者，全體師生要成為學校章程建設的積極維護者。教育主管部門和高校要樹立先進典型，全面加速推進，通過網(wǎng)絡、報刊、宣傳冊、宣講會、宣傳片等多種渠道宣傳大學章程，提升全社會對大學章程的認知程度。

總之，大學章程建設是一項長期而系統(tǒng)的工程，需要在建設實踐中不斷檢驗、修正、充實和完善。高校要通過制定和執(zhí)行大學章程，進一步調(diào)整、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，清晰規(guī)范大學的基本管理體制，體現(xiàn)學校的辦學特色與學校定位，最終引領(lǐng)學?？茖W、健康和持續(xù)發(fā)展。

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