馬 嶺

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)提出要“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”。幾年前，韓大元教授等起草了《中華人民共和國(guó)憲法解釋程序法(專(zhuān)家建議稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)家建議稿》)[注]參見(jiàn)韓大元等：《〈中華人民共和國(guó)憲法解釋程序法(專(zhuān)家建議稿)〉及其說(shuō)明》，中國(guó)憲政網(wǎng)，2014-10-29。，系統(tǒng)地提出了憲法解釋的一系列程序，這是我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)中國(guó)憲政建設(shè)的一份貢獻(xiàn)。本文認(rèn)為，我國(guó)憲法解釋程序的關(guān)鍵點(diǎn)，在于如何設(shè)計(jì)憲法解釋程序的提起人。在目前的體制下，憲法解釋能不能發(fā)揮作用，能發(fā)揮多大的作用，在很大程度上要看憲法解釋程序提起人的范圍有多大，那些最能激活解釋體制的活生生的社會(huì)力量能否被納入到體制中去。

1981年，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，明確規(guī)定凡關(guān)于法律條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋?zhuān)?982年《憲法》第67條明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有憲法和法律的解釋權(quán)；2000年的《立法法》設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了法律解釋?zhuān)ǚ山忉尩某绦?，但沒(méi)有規(guī)定憲法解釋及其程序，那么可否類(lèi)推法律解釋的程序可以適用于憲法解釋的程序、《立法法》關(guān)于法律解釋的提起人的規(guī)定亦可以適用于憲法解釋的提起人呢？從理論上說(shuō)未嘗不可，至少我國(guó)已有的法律解釋提起人的法定范圍對(duì)我們確定憲法解釋提起人的范圍有一定的參考價(jià)值。但這并不意味著憲法解釋的程序應(yīng)當(dāng)完全照搬法律解釋的程序，黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出要“健全憲法解釋程序機(jī)制”以及《專(zhuān)家建議稿》對(duì)憲法解釋程序的探索都有很重要的現(xiàn)實(shí)意義。

筆者認(rèn)為，我國(guó)憲法解釋提起人的范圍應(yīng)比目前《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍要寬，它應(yīng)包括法律解釋的提起人，但不能局限于此。在理論上憲法解釋提起人的范圍并不一定寬于法律解釋提起人的范圍，但我國(guó)《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍過(guò)于狹窄，將來(lái)《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人的范圍是否會(huì)拓寬，這是另一個(gè)問(wèn)題。本文重點(diǎn)討論的是在我國(guó)目前的體制下，憲法解釋提起人的應(yīng)然范圍?！秾?zhuān)家建議稿》第7條“請(qǐng)求解釋的主體”規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)單位組織和個(gè)人，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊?。”這比《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋的提起人明顯要寬泛，如果能夠被立法所吸納，將是我國(guó)憲法實(shí)施制度的一大進(jìn)步。

一、《立法法》和《專(zhuān)家建議稿》共同規(guī)定的提起人

《立法法》第46條和《專(zhuān)家建議稿》第7條、第9條第1款共同規(guī)定的解釋提起人包括國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)。由國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院提出的憲法解釋是立法機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)提出的憲法解釋?zhuān)珖?guó)人大常委會(huì)在這種情況下作出的解釋屬于被動(dòng)解釋?zhuān)皇?、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)雖然屬于人大系統(tǒng)，但其“地方性”使其獨(dú)立于中央立法機(jī)關(guān)之外，其中涉及中央與地方關(guān)系的平衡，因此由它們提出的憲法解釋也應(yīng)屬于被動(dòng)解釋。立法機(jī)關(guān)作出立法解釋時(shí)可能是主動(dòng)解釋?zhuān)部赡苁潜粍?dòng)解釋?zhuān)话銇?lái)說(shuō)，被動(dòng)解釋?xiě)?yīng)是常態(tài)。主動(dòng)解釋是立法機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中的問(wèn)題后主動(dòng)進(jìn)行解釋。由于立法機(jī)關(guān)不處在法律實(shí)施的第一線，因此它發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳度不及司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。此外，當(dāng)有關(guān)問(wèn)題反饋到立法機(jī)關(guān)時(shí)，它有多種途徑進(jìn)行彌補(bǔ)，如修改法律、對(duì)法律進(jìn)行解釋等，它主動(dòng)采用憲法解釋的可能性不大。

《立法法》規(guī)定這些國(guó)家機(jī)關(guān)擁有“法律解釋”提出權(quán)的理由是：“第一，只有在法律執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，才可以提出解釋要求，不是法律執(zhí)行中遇到的問(wèn)題，如研究中或普法中遇到的問(wèn)題，可以采取討論或法律詢(xún)問(wèn)的方式解決，不需要采用立法解釋的方式解決。第二，在法律執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作法律解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出，上級(jí)機(jī)關(guān)能答復(fù)解決的，則無(wú)需提出立法解釋要求?！盵1]《專(zhuān)家建議稿》認(rèn)為這些機(jī)關(guān)同樣可以、也應(yīng)該擁有“憲法解釋”的提出權(quán)，理由是否也如同上述兩點(diǎn)呢？本文認(rèn)為，從第一點(diǎn)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)必須“是法律執(zhí)行中遇到的問(wèn)題”才能提出法律解釋?zhuān)窃趶?qiáng)調(diào)解釋是針對(duì)實(shí)踐中的具體問(wèn)題，它包括訴訟問(wèn)題，但又不限于訴訟問(wèn)題(如還有國(guó)務(wù)院、中央軍委執(zhí)行法律中的問(wèn)題)；由于《立法法》第46條在規(guī)定法律解釋提起權(quán)時(shí)[注]《立法法》2000年公布時(shí)為第43條，2015年3月《立法法》修正后為第46條(但該條內(nèi)容沒(méi)有修改)。，沒(méi)有區(qū)分抽象審查性解釋的請(qǐng)求和具體審查性解釋的請(qǐng)求，這種“模糊”不論是有意還是無(wú)意，至少在邏輯上是能夠成立的?！秾?zhuān)家建議稿》分別規(guī)定了“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”和“具體審查性解釋的請(qǐng)求”，二者都包括最高法院，而筆者認(rèn)為最高法院、最高檢察院不宜做“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”，只能做“具體審查性解釋的請(qǐng)求”(詳見(jiàn)下文)。同時(shí)，不論是國(guó)務(wù)院、中央軍委和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)，還是最高法院、最高檢察院，都主要是實(shí)施法律的機(jī)關(guān)，而不是直接實(shí)施憲法的機(jī)關(guān)，它們實(shí)施法律時(shí)遇到問(wèn)題可以提出法律解釋?zhuān)驗(yàn)樗鼈兒苌僦苯訉?shí)施憲法，因此提出憲法解釋的可能性不是沒(méi)有，但數(shù)量上會(huì)少得多。從第二點(diǎn)來(lái)看，“在法律執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作法律解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出，上級(jí)機(jī)關(guān)能答復(fù)解決的，則無(wú)需提出立法解釋要求”，這實(shí)際上是設(shè)置前置性障礙，以分權(quán)的方式將某些請(qǐng)求交由“下面”的有關(guān)機(jī)關(guān)處理，保證最高解釋機(jī)關(guān)專(zhuān)注于法律問(wèn)題(而不是過(guò)多地糾纏于法規(guī)規(guī)章以及具體的執(zhí)行等問(wèn)題)。但“在法律執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作法律解釋”沒(méi)有主體，即誰(shuí)“在法律執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作法律解釋”？是有權(quán)提出解釋的上述機(jī)關(guān)嗎？顯然不是，因?yàn)閲?guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院都是本系統(tǒng)的最高機(jī)關(guān)，它們?cè)诜缮蠜](méi)有“上級(jí)機(jī)關(guān)”，因此不存在“先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出”，上級(jí)機(jī)關(guān)不能答復(fù)解決的，再提出解釋要求的問(wèn)題；“省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)”嚴(yán)格來(lái)說(shuō)也沒(méi)有上級(jí)機(jī)關(guān)，即使有也應(yīng)是全國(guó)人大常委會(huì)，因此它們也不存在“先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出”的問(wèn)題。因此，“在法律執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作法律解釋”的主體可能是執(zhí)行法律并在執(zhí)行中發(fā)生糾紛的機(jī)關(guān)，如果需要作出法律解釋?zhuān)鼈儭皯?yīng)當(dāng)先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出，上級(jí)機(jī)關(guān)能答復(fù)解決的，則無(wú)需提出立法解釋要求”。如1985年山西省人大常委會(huì)請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《憲法》第9條第1款中的“集體所有除外”的含義作出解釋?zhuān)珖?guó)人大法制工作委員會(huì)的回復(fù)是：“你省河津縣二萬(wàn)多畝河灘地的所有權(quán)糾紛問(wèn)題，是屬于工作上的問(wèn)題，也是民事糾紛問(wèn)題。首先可以由省一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)主持調(diào)解解決，調(diào)解不成，也可以由法院判決”[2]。因此，“在法律執(zhí)行過(guò)程中”有法律解釋需求的可能是基層機(jī)關(guān)，它們通常要經(jīng)過(guò)省級(jí)機(jī)關(guān)(省人大常委會(huì))或中央機(jī)關(guān)才能向常委會(huì)提出法律解釋?zhuān)鼈兊纳霞?jí)機(jī)關(guān)能答復(fù)解決的就無(wú)需再提出立法解釋?zhuān)簧霞?jí)機(jī)關(guān)不能答復(fù)解決并認(rèn)為有提起立法解釋必要的，再向全國(guó)人大常委會(huì)提起解釋?zhuān)簧霞?jí)機(jī)關(guān)不能答復(fù)解決但認(rèn)為沒(méi)有提起立法解釋的必要的，也不必向常委會(huì)提起解釋。在以上三種情況下，發(fā)生糾紛或直接處理糾紛的機(jī)關(guān)(通常是下級(jí)機(jī)關(guān))與向常委會(huì)提出法律解釋的機(jī)關(guān)(往往是上級(jí)機(jī)關(guān))不是一個(gè)機(jī)關(guān)，提出法律解釋的機(jī)關(guān)在此對(duì)法律解釋的請(qǐng)求有一種過(guò)濾和篩選的作用。除此之外，也不能排除國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)本身就是發(fā)生糾紛的機(jī)關(guān)，此時(shí)它們?nèi)绻J(rèn)為有必要，當(dāng)然也有釋法的提出權(quán)。

法律解釋是這樣，憲法解釋是否也是這樣？“在憲法執(zhí)行過(guò)程中遇到需要作憲法解釋”時(shí)，基本上是指違憲審查中需要做的憲法解釋(而不是立法中需要做的憲法解釋)。在具體審查性解釋的請(qǐng)求中，提出法律解釋的機(jī)關(guān)可能也會(huì)起到一種過(guò)濾和篩選的作用，如《專(zhuān)家建議稿》第10條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院、專(zhuān)門(mén)人民法院(或法官)在審理案件過(guò)程中，認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請(qǐng)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊?。”這實(shí)際上設(shè)置了地方法院的請(qǐng)求要經(jīng)過(guò)最高法院審核的程序。如果最高法院認(rèn)為不必提出憲法解釋(如可以通過(guò)司法解釋等途徑解決)，就無(wú)需再啟動(dòng)提起憲法解釋的程序；還有《專(zhuān)家建議稿》第10條第2款的規(guī)定：“當(dāng)事人認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書(shū)面提出的，而人民法院(或法官)認(rèn)為確實(shí)存在抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請(qǐng)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊??！边@一款實(shí)際上設(shè)置了地方法院和最高法院兩道審核程序?！秾?zhuān)家建議稿》第11條還規(guī)定：“任何人認(rèn)為自己的基本權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)時(shí)，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ恼?qǐng)求?！逼渲小案F盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)”也是一種過(guò)濾性程序，可見(jiàn)在具體審查性解釋和憲法訴愿中，最初要求解釋的組織或個(gè)人都應(yīng)當(dāng)先尋求其他能夠解決問(wèn)題的途徑，不論法律解釋還是憲法解釋?zhuān)际侨绱?。但在抽象審查性解釋的?qǐng)求中，發(fā)生糾紛的機(jī)關(guān)與提起憲法解釋的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是同一個(gè)機(jī)關(guān)，這應(yīng)是憲法解釋與法律解釋的區(qū)別之一。例如,法國(guó)議員1985年因?qū)φ挠嘘P(guān)法案不滿而將其提交憲法委員會(huì)審查；俄羅斯的聯(lián)邦會(huì)議兩院1997年分別向聯(lián)邦憲法法院提出解決它們與總統(tǒng)爭(zhēng)議的要求；德國(guó)的阿登納政府曾于1951年提請(qǐng)聯(lián)邦憲法法院取締社會(huì)帝國(guó)黨；等等。[3]此時(shí)一般不存在下級(jí)機(jī)關(guān)先向其上級(jí)機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求的問(wèn)題，憲法(而不是法律)要解決的都是國(guó)家最高級(jí)別的糾紛，“下面”的糾紛由“下面”解決或在各自系統(tǒng)內(nèi)解決，它們大多涉及的是法律問(wèn)題而不是憲法問(wèn)題。

二、《立法法》規(guī)定了而《專(zhuān)家建議稿》未規(guī)定的提起人

《專(zhuān)家建議稿》第9條第1款規(guī)定的“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”基本肯定了《立法法》第46條關(guān)于法律解釋提起人的規(guī)定，包括“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)”，但取消了“全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，即《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起人包括“全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，而《專(zhuān)家建議稿》第9條“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”和第10條“具體審查性解釋的請(qǐng)求”所規(guī)定的憲法解釋提起人都沒(méi)有“全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”?！秾?zhuān)家建議稿》第9條否定全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的憲法解釋提出權(quán)，理由不甚清楚。[注]韓大元教授在《憲法解釋程序法的意義、思路與框架》一文中對(duì)此沒(méi)有說(shuō)明理由。韓大元：《憲法解釋程序法的意義、思路與框架》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2009年第9期。從它在第9條增加了“60人以上全國(guó)人民代表大會(huì)的代表或者一個(gè)代表團(tuán)”的提起權(quán)來(lái)看，并不是要否定立法機(jī)關(guān)“主動(dòng)解釋”的模式。筆者認(rèn)為，《立法法》規(guī)定的法律解釋提起人都應(yīng)是憲法解釋的提起人，在現(xiàn)行體制下，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的提起權(quán)還是應(yīng)當(dāng)保留，但應(yīng)有所變通：既然“各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”均有權(quán)提出法律解釋?zhuān)敲矗瑧椃ǖ母痉ǖ匚皇箲椃ń忉尩奶崞饝?yīng)當(dāng)更嚴(yán)格，應(yīng)限于各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)中的法律委員會(huì)提出，最好是成立憲法委員會(huì)，由憲法委員會(huì)提出。[注]如果能成立獨(dú)立、平行于常委會(huì)的憲法委員會(huì)，由其負(fù)責(zé)憲法解釋等工作最好；退而求其次的話，在全國(guó)人大及其常委會(huì)下增設(shè)憲法委員會(huì)，作為全國(guó)人大一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)來(lái)輔助常委會(huì)工作，目前也是較為可行的。

三、憲法解釋的提起人應(yīng)多于《立法法》規(guī)定的法律解釋的提起人

憲法解釋的提起人除了《立法法》第46條規(guī)定的國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之外，是否還應(yīng)包括其他主體呢？《專(zhuān)家建議稿》將憲法解釋的提起人分為“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”和“具體審查性解釋的請(qǐng)求主體”，以及憲法訴愿中的個(gè)人請(qǐng)求主體等等，比《立法法》第46條的籠統(tǒng)規(guī)定擴(kuò)大了許多，也更細(xì)化了，這是值得充分肯定的。那么《專(zhuān)家建議稿》規(guī)定的這些擴(kuò)大是否都站得住腳？對(duì)這些“擴(kuò)大”是否還可以再“擴(kuò)大”？讓我們來(lái)逐一論證和分析。

(一)抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體

1.全國(guó)人大代表或代表團(tuán)

《專(zhuān)家建議稿》第9條“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”規(guī)定，不僅“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”有權(quán)提出憲法解釋?zhuān)摇?0人以上全國(guó)人民代表大會(huì)的代表或者一個(gè)代表團(tuán)”，也“可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求”，筆者對(duì)此基本表示贊同?；蛟S有人認(rèn)為《立法法》第46條關(guān)于法律解釋的提起人中沒(méi)有包括“60人以上全國(guó)人民代表大會(huì)的代表或者一個(gè)代表團(tuán)”，如果“60人以上全國(guó)人民代表大會(huì)的代表或者一個(gè)代表團(tuán)”連法律解釋的提出權(quán)都沒(méi)有，怎么能夠有提出憲法解釋之權(quán)？本文認(rèn)為，《立法法》第15條的規(guī)定不能忽略：“一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案”。既然一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表有權(quán)聯(lián)名提出法律案，那么他們也應(yīng)該有權(quán)提出法律解釋案，法律解釋的位階最多與基本法律平行，不可能比基本法律更高(第15條位于第二節(jié)“全國(guó)人民代表大會(huì)立法程序”之中，因此該條所規(guī)定的法律應(yīng)為全國(guó)人大制定的基本法律)?！读⒎ǚā返?6條遺漏了“一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名”作為提出法律解釋的主體，可能是一個(gè)疏忽(將來(lái)應(yīng)對(duì)其作出補(bǔ)充性修正)。[注]有關(guān)立法專(zhuān)家曾專(zhuān)門(mén)論述了法律解釋要求與議案(包括法律案)的不同，“議案是提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議并在審議后交付表決通過(guò)的建議。所以，議案不僅要有理由、依據(jù)，還要有具體內(nèi)容，否則，全國(guó)人大及其常委會(huì)就無(wú)法進(jìn)行審議，也無(wú)法交付表決。法律解釋要求，是希望全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行法律解釋的建議，一般不需要提出具體解釋內(nèi)容。比如，1999年6月11日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項(xiàng)的議案》，雖然其名稱(chēng)叫‘議案’，但沒(méi)有提出具體的解釋內(nèi)容，只是要求解釋?！薄盀槭裁捶山忉尣恍枰岢鼋忉寖?nèi)容？第一，提出解釋要求是因?yàn)樘岢稣卟磺宄梢?guī)定的含義，所以才要求解釋?zhuān)绻岢鼋忉屢蟮臋C(jī)關(guān)能夠提出具體的解釋內(nèi)容，說(shuō)明提出者對(duì)法律的含義是清楚的，也就無(wú)需要求解釋了。第二，有利于克服立法解釋的部門(mén)傾向，避免使立法解釋成為一些部門(mén)擴(kuò)大自己權(quán)力和謀取不正當(dāng)利益的工具?！眳⒁?jiàn)張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第137-138頁(yè)。如果是這樣的話，法律解釋案的提起程序應(yīng)該更簡(jiǎn)略才對(duì)，這似乎更佐證了筆者“既然一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名有權(quán)提出法律草案，那么他們也應(yīng)該有權(quán)提出法律解釋案”的觀點(diǎn)。如果“30名以上的代表聯(lián)名”有權(quán)提出基本法律的草案(和法律解釋案)，那么作為比法律解釋更重要的憲法解釋案由“60人以上”的人大代表聯(lián)名提出應(yīng)該是能夠成立的。同理，如果“一個(gè)代表團(tuán)”有權(quán)提出法律草案(和法律解釋案)，那么由“兩個(gè)代表團(tuán)”(而不是《專(zhuān)家建議稿》第9條規(guī)定的一個(gè)代表團(tuán))聯(lián)名提出憲法解釋案，才是較為可行的。為什么是兩個(gè)而不是三個(gè)代表團(tuán)？筆者認(rèn)為，如果規(guī)定三個(gè)代表團(tuán)才能提出憲法解釋?zhuān)馕吨愀?、澳門(mén)兩個(gè)代表團(tuán)如果希望提出憲法解釋?zhuān)鼈儽仨氃僬f(shuō)服一個(gè)大陸的代表團(tuán)加入才可能提出，而規(guī)定兩個(gè)代表團(tuán)聯(lián)名有權(quán)提出憲法解釋的請(qǐng)求，可以較好地照顧到香港和澳門(mén)的權(quán)益。

筆者曾考慮過(guò)國(guó)家主席是否也應(yīng)該有憲法解釋的提起權(quán)?！读⒎ǚā泛汀秾?zhuān)家建議稿》規(guī)定的法律解釋的提起人中都沒(méi)有國(guó)家主席。鑒于1982年《憲法》設(shè)置的國(guó)家主席是虛權(quán)的，因此國(guó)家主席不應(yīng)擁有法律解釋和憲法解釋的提起權(quán)；即使在2004年《憲法修正案》中增加了國(guó)家主席“進(jìn)行國(guó)事活動(dòng)”的職權(quán)使之擁有部分實(shí)權(quán)后，其實(shí)權(quán)也僅限于對(duì)外權(quán)力方面(《憲法》第81條)，對(duì)內(nèi)職權(quán)在憲法上仍然是虛的(《憲法》第80條)，因此在現(xiàn)行憲法體制之下，國(guó)家主席不宜有法律解釋和憲法解釋的提起權(quán)。如果將來(lái)通過(guò)修憲將國(guó)家主席改為實(shí)權(quán)制，國(guó)家主席可能將“領(lǐng)導(dǎo)”國(guó)務(wù)院的工作，那時(shí)國(guó)家主席認(rèn)為有必要解釋?xiě)椃ǖ脑?，可以通過(guò)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提起，不必自己直接提起，因此即使是實(shí)權(quán)的國(guó)家主席也不必有憲法解釋的提起權(quán)。

2.較大的市的人大及其常委會(huì)[注]較大的市包括省會(huì)所在地的市、特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。

《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起人和《專(zhuān)家建議稿》第9條第1款規(guī)定的憲法解釋提起人都包括“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”[注]此處應(yīng)為“人大及其常委會(huì)”而不限于“人大常委會(huì)”。，除此之外其他地方機(jī)關(guān)是否也應(yīng)有憲法解釋的提起權(quán)呢？

筆者認(rèn)為，可以考慮賦予較大的市的人大及其常委會(huì)憲法解釋的提起權(quán)。較大的市的人大及其常委會(huì)擁有地方性法規(guī)的立法權(quán)已經(jīng)20多年了，這些地方立法的數(shù)量龐大，如廈門(mén)市人大及其常委會(huì)1994—2014年制定了101部地方性法規(guī)。[注]廈門(mén)市人大網(wǎng)，http://www.xmrd.gov.cn/qwfb/fgk/，中國(guó)青年政治學(xué)院法學(xué)院2014級(jí)法律碩士(非法學(xué))研究生孫銘浩2015年1月22日訪問(wèn)并整理?！拜^大的市”的地方性立法已經(jīng)“成為我國(guó)立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的一個(gè)群落”[注]《較大的市》，百度百科，2015年1月21日訪問(wèn)。，其中部分具有先行性、試驗(yàn)性、自主性的法規(guī)可能會(huì)涉及憲法解釋(不僅僅是法律解釋)的問(wèn)題。在改革開(kāi)放的過(guò)程中，我國(guó)較大的市的地方已經(jīng)表現(xiàn)出立法的強(qiáng)烈訴求，其地方立法權(quán)就是由它們一再積極提出請(qǐng)求之后才爭(zhēng)取來(lái)的。[注]如大連市1984年就向全國(guó)人大常委會(huì)提出，大連作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“享受省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限”的市，是否可以享受省人大制定地方性法規(guī)的權(quán)限？1985年再次提出“我市人大常委會(huì)可否審議擬定中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)和外資企業(yè)工會(huì)的地方性法規(guī)草案”？參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第276、288頁(yè)。之后《地方組織法》1986年增加了“較大的市的人民代表大會(huì)”為地方性法規(guī)的制定主體，2000年施行的《立法法》進(jìn)一步對(duì)“較大的市”的地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項(xiàng)、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等相關(guān)事項(xiàng)作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定?！遁^大的市》，百度百科，2015年1月21日訪問(wèn)。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，國(guó)家又正在向民主方向轉(zhuǎn)型，中央應(yīng)逐步放權(quán)，因此不僅應(yīng)當(dāng)賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)提出憲法解釋的權(quán)力，而且可以考慮賦予市級(jí)人大及其常委會(huì)提出憲法解釋的權(quán)力，不僅應(yīng)賦予“較大的市”地方性法規(guī)的制定權(quán)，而且應(yīng)賦予其法律解釋的提起權(quán)乃至憲法解釋的提起權(quán)。這并不是挑戰(zhàn)中央(全國(guó)人大常委會(huì))，恰恰相反，是給全國(guó)人大常委會(huì)行使權(quán)力提供更多的機(jī)會(huì)，不僅省級(jí)地方而且市級(jí)地方都能及時(shí)向中央反饋憲法實(shí)踐中的問(wèn)題，更便于中央了解情況，作出回應(yīng)，這對(duì)加強(qiáng)中央和地方的溝通與交流、共同保障憲法實(shí)施是有益的。我們應(yīng)高度重視城市文明對(duì)國(guó)家憲政建設(shè)的引領(lǐng)作用。大城市擁有較高的科學(xué)技術(shù)和文化水準(zhǔn)，社會(huì)分工細(xì)致，專(zhuān)業(yè)化程度較高，人才集中，信息發(fā)達(dá)，思想開(kāi)放，不僅在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，而且在政治、文化各方面都走在時(shí)代的前列，這是應(yīng)當(dāng)充分利用和開(kāi)發(fā)的資源。此外，我國(guó)省級(jí)機(jī)關(guān)一直是地方權(quán)力的主要代表者，在改革中中央不得不放權(quán)，但又擔(dān)心地方勢(shì)力過(guò)大難以掌控，如果賦予較大的市更多的權(quán)力，在中央和較大的市之間建立起直接聯(lián)系，就既下放了中央的權(quán)力，又制衡了省級(jí)權(quán)力，既賦予了地方權(quán)力，又分散了地方權(quán)力，不失為一種解決央地關(guān)系的新嘗試。

如果賦予較大的市的人大及其常委會(huì)憲法解釋的提起權(quán)，那么是一個(gè)市的人大或常委會(huì)就可以提出憲法解釋還是幾個(gè)市的人大或常委會(huì)聯(lián)合才能提出憲法解釋?zhuān)堪础秾?zhuān)家建議稿》的設(shè)計(jì)，省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)提出憲法解釋時(shí)沒(méi)有數(shù)量的限制(即一個(gè)省也可以提出)，那么較大的市的人大或常委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量(如兩個(gè)或三個(gè))的要求？也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)市出現(xiàn)了對(duì)某個(gè)憲法條文進(jìn)行解釋的需要時(shí)，還不能提出憲法解釋的要求，只有當(dāng)兩個(gè)或三個(gè)以上的地方(如沿海的幾個(gè)較大的市或北方的幾個(gè)較大的市)都出現(xiàn)了對(duì)同一憲法條文的解釋需求，即某個(gè)問(wèn)題具有一定的代表性時(shí)，才能啟動(dòng)憲法解釋的請(qǐng)求權(quán)。但這樣的規(guī)定也許在客觀上會(huì)促使地方的聯(lián)合(不聯(lián)合就不能提起)，從而給中央施加更多的壓力。因此，不如規(guī)定一個(gè)地方的人大及其常委會(huì)(不論是一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市還是一個(gè)較大的市)就有憲法解釋的提起權(quán)，至于提起后是否需要解釋?zhuān)扇珖?guó)人大常委會(huì)定奪。如果提起后全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有解釋?zhuān)枰忉尩膯?wèn)題確實(shí)有一定的普遍性，其他地方以后可以再提起。當(dāng)不同的地方就同一個(gè)憲法條文不斷提起解釋的請(qǐng)求時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)受理。

那么省級(jí)和較大的市的行政機(jī)關(guān)是否也應(yīng)該有權(quán)提起憲法解釋?zhuān)胯b于地方各級(jí)政府在性質(zhì)上是同級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)，其執(zhí)行的主要是國(guó)家法律法規(guī)和本地人大的決定而非憲法，其行政也主要是依法行政而不是依憲行政，即使偶爾在工作中涉及憲法問(wèn)題，有解釋?xiě)椃ǖ男枨?，也可以通過(guò)同級(jí)人大及其常委會(huì)提出?！读⒎ǚā返?6條沒(méi)有賦予省級(jí)政府法律解釋的提起權(quán)，是有道理的，目前也沒(méi)有必要賦予其憲法解釋的提起權(quán)。[注]德國(guó)《聯(lián)邦憲法法院法》第76條規(guī)定的“抽象的法律法規(guī)審查”的提起人包括聯(lián)邦政府、州政府、聯(lián)邦議院1/3的議員，其中州政府的提起權(quán)是緣于州法律與聯(lián)邦基本法或聯(lián)邦其他法律是否一致產(chǎn)生分歧或疑義。參見(jiàn)劉兆興：《德國(guó)聯(lián)邦憲法法院總論》，法律出版社1998年版，第185頁(yè)?？梢?jiàn)這是聯(lián)邦制下州的權(quán)力之一。也就是說(shuō)，如果我們給省級(jí)政府憲法解釋的提起權(quán)，等于是在加強(qiáng)聯(lián)邦制色彩。當(dāng)然，給省級(jí)人大憲法解釋的提起權(quán)，也是在加強(qiáng)聯(lián)邦制色彩，但如果目前既給省市級(jí)人大、又給省市級(jí)政府憲法解釋的提起權(quán)，在加強(qiáng)聯(lián)邦制色彩方面是否步子太大了？而且鑒于我國(guó)人大弱勢(shì)、政府強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀，同時(shí)給二者這一權(quán)力可能導(dǎo)致省市政府成為地方利益的代表而排擠省市人大；如果只給省市人大憲法解釋的提起權(quán)，將使省市政府只能通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜笙蛑醒?全國(guó)人大常委會(huì))提出憲法解釋請(qǐng)求，這對(duì)于加強(qiáng)地方人大的作用是有利的。

(二)具體審查性解釋的請(qǐng)求主體

1.最高法院

《立法法》第46條規(guī)定的法律解釋提起權(quán)較為籠統(tǒng)，《專(zhuān)家建議稿》在第9條規(guī)定了“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”之后，在第10條又規(guī)定了“具體審查性解釋的請(qǐng)求主體”，其中主要是對(duì)最高人民法院的請(qǐng)求權(quán)做了細(xì)化性的規(guī)定。這兩條實(shí)際上將最高法院的請(qǐng)求權(quán)分成了兩類(lèi)：一是“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”。第9條明確了最高法院是眾多“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”之一。二是“具體審查性解釋的請(qǐng)求”。最高法院在此是唯一的解釋請(qǐng)求主體。如《專(zhuān)家建議稿》第10條第1款規(guī)定“地方各級(jí)人民法院、專(zhuān)門(mén)人民法院(或法官)在審理案件過(guò)程中”，只能“提請(qǐng)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊蟆?；?0條第2款規(guī)定“當(dāng)事人”也只能“向人民法院書(shū)面提出”、人民法院(或法官)再“提請(qǐng)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊蟆?；?0條第3款規(guī)定：“最高人民法院在審理案件過(guò)程中發(fā)生前款的情形，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊??！逼渲械?款即最高法院在自己審理案件的過(guò)程中，“認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序”，“向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊蟆薄＿@類(lèi)案件實(shí)際上是較少的，當(dāng)然最高法院很少有、不等于沒(méi)有、也不排除以后會(huì)越來(lái)越多地有一審或終審案件的審判，因此這一款的規(guī)定是很必要的。

這里的問(wèn)題是，《專(zhuān)家建議稿》的第9條第1款和第10條都涉及最高法院的提請(qǐng)權(quán)，前者屬于“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”，后者屬于“具體審查性解釋的請(qǐng)求”。筆者認(rèn)為，法院的司法性決定了它的工作只能涉及“具體審查性”問(wèn)題，因此第10條是可以成立的。如第10條第1款應(yīng)該是指某一個(gè)地方法院在審理案件“過(guò)程”中，認(rèn)為所適用的法律同憲法相抵觸，提請(qǐng)最高法院后，最高法院“隨即”決定向全國(guó)人大常委會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊蟆＿@種提起權(quán)是發(fā)生在案件審理過(guò)程中的，是“裁定中止訴訟程序”后“提請(qǐng)”的。相形之下，第9條第1款的“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”則令人費(fèi)解，我們似乎難以想象最高法院離開(kāi)具體案件而提出的抽象審查性解釋的請(qǐng)求是一種什么情形?！秾?zhuān)家建議稿》的意思可能是，最高法院在歸納總結(jié)各地法院審理案件中積累出共同的憲法問(wèn)題后，向全國(guó)人大常委會(huì)提出的解釋請(qǐng)求，它們來(lái)自一個(gè)個(gè)具體案件，但卻是許多案件中具體問(wèn)題的抽象表達(dá)。但這種提起權(quán)是發(fā)生在案件審理后的(那些案件已經(jīng)判決并生效)，而司法權(quán)應(yīng)該具有案件性，不能脫離具體案件而行使。[注]但最高法院大量的司法解釋明顯是脫離具體案件的，表現(xiàn)出立法權(quán)的屬性。在結(jié)案后，最高法院可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，但這些行為并不具有權(quán)力屬性，如果要提起憲法解釋?zhuān)€需等待下一個(gè)類(lèi)似案件的出現(xiàn)以及在審法院的請(qǐng)求，而這無(wú)疑仍屬于“具體審查性解釋的請(qǐng)求”。因此，所謂最高法院(以及最高檢察院)的“抽象審查性解釋的請(qǐng)求”其實(shí)是不存在或不應(yīng)該存在的(存在也是不合理的)。也就是說(shuō)，《專(zhuān)家建議稿》第9條規(guī)定的“抽象審查性解釋的請(qǐng)求主體”不應(yīng)包括最高法院和最高檢察院，而只應(yīng)是“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”以及“60人以上全國(guó)人民代表大會(huì)的代表或者兩個(gè)代表團(tuán)”。[注]如果最高法院不是因案件審理中的憲法或法律問(wèn)題，而是因工作或待遇等問(wèn)題與其他國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)生糾紛，可以通過(guò)行政訴訟等途徑解決，無(wú)須提起違憲審查和憲法解釋的請(qǐng)求。

《專(zhuān)家建議稿》特別突出了最高法院的憲法解釋提起權(quán)，與國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高檢察院以及省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)相比，只有它既有抽象審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)，又有具體審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)，而其他機(jī)關(guān)只有抽象審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)該是其他機(jī)關(guān)有抽象審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)，最高法院和最高檢察院有具體審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)。明確最高法院和最高檢察院有具體審查性解釋的請(qǐng)求權(quán)不僅是對(duì)我國(guó)幾十年來(lái)法律解釋工作的總結(jié)，也是對(duì)解釋權(quán)特性的接近。解釋權(quán)本質(zhì)上是對(duì)法律實(shí)施后出現(xiàn)的具體問(wèn)題的補(bǔ)救措施，它們通常發(fā)生在司法領(lǐng)域?！拔覈?guó)法制建設(shè)的實(shí)踐證明，根據(jù)實(shí)際情況、特別是根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題”，有些法律條文本身需要明確界限，這是“保證法律正確實(shí)施的一項(xiàng)重要工作。”[注]這是時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上的講話中提到的，http://www.law-lib.com，2002-04-28。因而由司法解決是最節(jié)省成本、最有效益的(立法機(jī)關(guān)在“及時(shí)性”上遠(yuǎn)不如審判機(jī)關(guān))。雖然我們目前還是實(shí)行立法機(jī)關(guān)解釋體制，法律解釋的數(shù)量也很有限[注]時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬表示：“在實(shí)際工作中，常委會(huì)作出的法律解釋不多，難于適應(yīng)司法實(shí)踐提出的要求?！薄独铢i委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上的講話》，http://www.law-lib.com，2002-4-28。，但解釋的緣起已經(jīng)顯示出法院在其中的突出作用。許多來(lái)自司法審判中的解釋請(qǐng)求是根據(jù)司法實(shí)踐的需要應(yīng)運(yùn)而生的。例如，2014年4月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議根據(jù)最高法院的要求通過(guò)了關(guān)于刑法、刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的解釋?zhuān)?014年11月十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議根據(jù)最高法院的要求，在民法領(lǐng)域首次作出立法解釋?zhuān)鞔_規(guī)定公民原則上應(yīng)當(dāng)隨父姓或者母姓，如果要更改姓氏，不得違反公序良俗。

2.地方各級(jí)法院

地方各級(jí)法院每年審理大量案件，這些案件大部分可以依據(jù)法律直接判決，少量可能會(huì)涉及法律解釋?zhuān)瑯O少數(shù)可能需要提起憲法解釋。[注]如湖南省一些地方曾出現(xiàn)法院依照《民事訴訟法》向通信公司提取公民信息資料時(shí)被拒絕的情形。湖南省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)為法院違反憲法規(guī)定的公民通信自由和通信秘密權(quán)利，用戶(hù)通信資料中的通話詳單屬于憲法保護(hù)的通信秘密范疇，人民法院依照民事訴訟法調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)符合憲法的規(guī)定，不得侵犯公民的基本權(quán)利。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室作出《關(guān)于如何理解憲法第四十條、民事訴訟法第六十五條、電信條例第六十六條問(wèn)題的交換意見(jiàn)》(法工辦復(fù)字[2004]3號(hào))：“同意湖南省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)來(lái)函提出的意見(jiàn)?！睂?duì)此蔡定劍等學(xué)者均提出了不同觀點(diǎn)，認(rèn)為法院向電信部門(mén)取證違憲的解釋不能成立。參見(jiàn)張國(guó)香、寧杰：《法院調(diào)取當(dāng)事人通話記錄是否違憲——對(duì)電信條例“拒絕”法院取證的不同認(rèn)識(shí)》，載《人民法院報(bào)》，2004-05-26；蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第266頁(yè)。亦有律師指出，法工辦復(fù)字[2004]3號(hào)從性質(zhì)上屬于內(nèi)部指導(dǎo)意見(jiàn)，其意見(jiàn)本身不是法律，不具備法律效力，因此，不能以此來(lái)阻卻法院依法取證。劉慶才：《法院是否有權(quán)調(diào)取公民的通信資料？》，找法網(wǎng)，2013年6月4日。如果我國(guó)存在憲法解釋制度，當(dāng)?shù)胤ㄔ汉腿舜蟪Ｎ瘯?huì)都可以對(duì)此提起憲法解釋?zhuān)扇珖?guó)人大常委會(huì)或獨(dú)立的憲法委員會(huì)對(duì)《憲法》第40條作出解釋?zhuān)灰擞扇珖?guó)人大法工委以交換意見(jiàn)的形式在事實(shí)上行使憲法解釋權(quán)(事實(shí)上，全國(guó)人大法制工作委員會(huì)也曾一再?gòu)?qiáng)調(diào)法工委的意見(jiàn)“只供參考”)。參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第282、305頁(yè)。本文認(rèn)為在此有兩種方案可供選擇：一是賦予地方各級(jí)法院、專(zhuān)門(mén)法院(或法官)在案件審理過(guò)程中直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法解釋請(qǐng)求的權(quán)力，把來(lái)自一線審判實(shí)踐的活生生的現(xiàn)實(shí)矛盾和法律訴求直接提交到全國(guó)人大常委會(huì)面前，由其判斷和解決。這拉近了國(guó)家立法機(jī)關(guān)與基層、與社會(huì)的關(guān)系，有利于樹(shù)立人大的威信，減少了溝通渠道(不經(jīng)過(guò)最高法院的把關(guān))，提高了工作效率，也有利于維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和利益。有人擔(dān)心這樣會(huì)增加全國(guó)人大常委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，的確如此，但全國(guó)人大常委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)總的來(lái)看不是太重了而是太輕了，與憲法賦予它的權(quán)力不相匹配，要健全和完善人民代表大會(huì)制度就勢(shì)必要增加其“負(fù)擔(dān)”。[注]增加其“負(fù)擔(dān)”后，相關(guān)配套措施也應(yīng)當(dāng)跟上，如成立專(zhuān)門(mén)的憲法委員會(huì)、增加代表和委員專(zhuān)職化的比例、為他們配備助手等等。二是《專(zhuān)家建議稿》第10條第1款設(shè)計(jì)的模式，即在“具體審查性解釋的請(qǐng)求主體”中，地方各級(jí)法院、專(zhuān)門(mén)法院(或法官)只有憲法解釋的初步提請(qǐng)權(quán)(類(lèi)似于建議權(quán))，是否被采納取決于最高法院的決定。這一模式似乎略顯煩瑣，地方各級(jí)法院在案件審理過(guò)程中的憲法解釋建議都將匯集于最高法院，由最高法院篩選后再向全國(guó)人大常委會(huì)提起，這可能會(huì)減輕常委會(huì)的負(fù)擔(dān)，但無(wú)疑將增加最高法院的負(fù)擔(dān)。問(wèn)題是，如果我們最終要確立的是司法機(jī)關(guān)解釋制[4]，那么《專(zhuān)家建議稿》第10條第1款設(shè)計(jì)的這種模式就有一種鋪墊功能，在這個(gè)過(guò)渡模式中可以逐步培養(yǎng)最高法院對(duì)憲法解釋的熟悉度和能力，而不是讓最高法院遠(yuǎn)離憲法解釋(地方法院、專(zhuān)門(mén)法院在案件審理過(guò)程中繞開(kāi)最高法院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提起解釋請(qǐng)求)，從這個(gè)意義上說(shuō)《專(zhuān)家建議稿》第10條第1款設(shè)計(jì)的模式可能是一個(gè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的選擇。改革開(kāi)放30多年來(lái)，地方法院的許多疑難案件都是通過(guò)上報(bào)最高法院的途徑解決的，在地方法院和最高法院之間已經(jīng)通過(guò)判例指導(dǎo)、司法解釋等形式建構(gòu)起制度性的溝通渠道，最高法院在實(shí)踐中已經(jīng)鍛煉出一定的抽象立法的能力，這些都是將來(lái)建立司法的違憲審查體制的可貴資源。

3.檢察機(jī)關(guān)

《專(zhuān)家建議稿》在規(guī)定具體審查性解釋的請(qǐng)求時(shí)，只規(guī)定了最高法院有此提起權(quán)，未提及最高檢察院；只規(guī)定“地方各級(jí)人民法院、專(zhuān)門(mén)人民法院(或法官)”的提請(qǐng)要求，沒(méi)有規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院、專(zhuān)門(mén)人民檢察院(或檢察官)”的提請(qǐng)要求。筆者認(rèn)為，《專(zhuān)家建議稿》既然規(guī)定在具體審查性解釋的請(qǐng)求主體中，當(dāng)事人有向在審法院提起憲法解釋的請(qǐng)求權(quán)，刑事訴訟的當(dāng)事人包括被害人、自訴人、犯罪嫌疑人、被告人、附帶民事訴訟的原告人和被告人，如果他們都有提起憲法解釋的請(qǐng)求權(quán)，那么檢察院當(dāng)然也應(yīng)該有提起憲法解釋的請(qǐng)求權(quán)。

關(guān)于檢察院在刑事案件中的憲法解釋請(qǐng)求問(wèn)題，可以有四種選擇：一是一審檢察院向在審法院提出請(qǐng)求，由在審法院向最高法院請(qǐng)求，最高法院再向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求(一審檢察院—一審法院—最高法院—全國(guó)人大常委會(huì))；二是一審檢察院向同級(jí)法院提出請(qǐng)求，由同級(jí)法院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求(一審檢察院—一審法院—全國(guó)人大常委會(huì))；三是一審檢察院向最高檢察院提出請(qǐng)求，由最高檢察院向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求(一審檢察院—最高檢察院—全國(guó)人大常委會(huì))；四是一審檢察院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求(一審檢察院—全國(guó)人大常委會(huì))。鑒于《立法法》第46條規(guī)定法律解釋的提起人包括“最高人民法院、最高人民檢察院”，并沒(méi)有區(qū)分“兩高”的提起權(quán)有何差別，在實(shí)踐中又已有最高檢察院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋的先例[注]如2002年九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議根據(jù)最高人民檢察院的要求通過(guò)了有關(guān)刑法的兩個(gè)法律解釋?zhuān)瑢?duì)“挪用公款歸個(gè)人使用”和“黑社會(huì)性質(zhì)的組織”，作了明確的法律界定。參見(jiàn)沈路濤、鄒聲文：《挪用公款歸個(gè)人使用有三種情形 全國(guó)人大常委會(huì)作出具體法律解釋》，新華網(wǎng)，2002-04-28。此外，在1983—1988年期間，最高檢察院還曾經(jīng)五次向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律詢(xún)問(wèn)，參見(jiàn)王漢斌：《王漢斌訪談錄——親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第247-308頁(yè)。，并且根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高檢察院與最高法院都有對(duì)具體適用法律問(wèn)題的司法解釋權(quán)[注]該決議第二點(diǎn)規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民檢察院進(jìn)行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋或決定?！?，因此按照現(xiàn)行制度推論，應(yīng)該采用上述模式中的第三種，即一審檢察院向最高檢察院請(qǐng)求憲法解釋后，由最高檢察院決定是否向全國(guó)人大常委會(huì)提出憲法解釋?zhuān)@是與目前體制較為銜接、也較為穩(wěn)妥的模式。比較開(kāi)放、也比較有利于激活憲法實(shí)施體制的是第二種模式，即一審檢察院向同級(jí)法院提出請(qǐng)求、該法院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求，但這一模式不僅涉及法院和檢察院的關(guān)系(提出權(quán)給了法院)，同時(shí)也涉及中央和地方的關(guān)系(提出權(quán)給了地方)，因此應(yīng)當(dāng)慎重考慮權(quán)衡。最開(kāi)放、但可能弊多于利的是一審檢察院直接向全國(guó)人大常委會(huì)提出請(qǐng)求的模式。

4.當(dāng)事人

《專(zhuān)家建議稿》第10條第2款規(guī)定，“當(dāng)事人認(rèn)為所適用的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件同憲法相抵觸，向人民法院書(shū)面提出的，而人民法院(或法官)認(rèn)為確實(shí)存在抵觸的，應(yīng)裁定中止訴訟程序，提請(qǐng)最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ囊??！边@一條是十分必要的，但鑒于篇幅所限，本文在此不展開(kāi)討論。

(三)憲法訴愿的請(qǐng)求主體

《專(zhuān)家建議稿》第11條“個(gè)人請(qǐng)求的條件”規(guī)定：“任何人認(rèn)為自己的基本權(quán)利受到國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟(jì)時(shí)，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出解釋?xiě)椃ǖ恼?qǐng)求。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)受理。”該條與《專(zhuān)家建議稿》第10條第2款規(guī)定的當(dāng)事人請(qǐng)求權(quán)有緊密聯(lián)系，往往是作為當(dāng)事人提出的解釋請(qǐng)求被拒絕后，才進(jìn)入憲法訴愿渠道，提出解釋請(qǐng)求；當(dāng)然二者也有明顯不同，有關(guān)具體內(nèi)容及其分析，筆者將另外撰文探討。