王萍華

（湖南省公安廳，湖南 長沙 410001）

2014 年10 月23 日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議頒布通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：立良法以行善治，徒法不足以自行，公正是法治的生命線，讓法律成為全民的信仰等，為依法治國勾勒出了清晰的藍(lán)圖。當(dāng)前，我國的信訪制度正處在經(jīng)濟(jì)、政治、思想意識(shí)的改革、轉(zhuǎn)變浪潮中，社會(huì)矛盾紛繁復(fù)雜、法治建設(shè)卻十分緩慢，民眾權(quán)利意識(shí)覺醒普遍缺乏法律信仰，人治傳統(tǒng)根深蒂固而司法權(quán)威又分外脆弱。在依法治國的大背景下，我國怎樣將信訪制度納入法治的軌道，建立什么樣的信訪制度才能解決目前的信訪困境，與法治并行不悖，這是一個(gè)難題。

一 信訪制度的法律定位分析

信訪制度是否為一種法律制度？本文所指的法律制度，是指經(jīng)過法律原則或法律規(guī)范確認(rèn)了的、并在實(shí)踐中對(duì)國家政治、法律生活產(chǎn)生重大影響的制度。例如，人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、司法制度等。顯而易見，信訪制度并不是一個(gè)與人大制度、司法制度、行政制度并駕齊驅(qū)的法律制度。

從立法的角度來看，立法者并未將信訪制度按照一種法律制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，有關(guān)信訪制度的立法層級(jí)、效力低下。目前，關(guān)于信訪制度立法的最高位階不過是國務(wù)院制定的《信訪條例》，它屬于行政法規(guī)，并不屬于嚴(yán)格意義上的法律；從社會(huì)評(píng)價(jià)角度看，信訪制度由于在運(yùn)行過程中表現(xiàn)出的某些無序和低效，難以得到公眾的認(rèn)可與肯定，甚至被某些居心不良的人利用，利用媒體進(jìn)行炒作，引起誤解與敵意，引發(fā)了新的問題和矛盾。因此，雖然信訪制度在實(shí)踐中被寄予厚望，擔(dān)負(fù)著巨大的政治任務(wù)和社會(huì)責(zé)任，但它并未得到充分的立法資源支持，也不具備法律制度所應(yīng)具備的穩(wěn)定與功效，它依然處于國家制度的邊緣。

如果信訪制度不屬于法律制度，那我們只能稱其為一種非法律制度。與法律制度相比，非法律制度是第二位的、補(bǔ)充性的。這種補(bǔ)充性表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，非法律制度不具有統(tǒng)攬全局的作用，它只能承擔(dān)與其地位相適應(yīng)的功能和責(zé)任；其次，非法律制度在解決國家政治、法律生活中的矛盾問題時(shí)不具有優(yōu)先性，非法律制度只有在法律制度沒有涉及或者不能完滿解決問題的時(shí)候，才能發(fā)揮其功效。

只有明確了法律制度與非法律制度的關(guān)系，才能準(zhǔn)確把握信訪制度在國家制度中的地位，才能保證信訪制度既不過于負(fù)重，也不越俎代庖。事實(shí)上，在信訪制度的實(shí)際運(yùn)行過程中，已經(jīng)大量地出現(xiàn)了這種過于負(fù)重、越俎代庖的現(xiàn)象。信訪制度過于負(fù)重，究其原因，是高層次立法資源支撐的缺失與旺盛的信訪需求之間的矛盾，是信訪制度功能過度膨脹與錯(cuò)位的表現(xiàn)；信訪制度越俎代庖，則是信訪制度排斥法律制度優(yōu)先地位、侵入司法制度、行政制度領(lǐng)地的表現(xiàn)。

依法治國背景下信訪制度建設(shè)的改革與完善，可以有兩條路徑可以選擇：要么拔高信訪制度在法律框架中的定位，將信訪制度升格為法律制度，從而調(diào)動(dòng)更多的國家制度資源滿足巨大的信訪需求；要么堅(jiān)守信訪制度的非法律性定位，厘清信訪制度固有的覆蓋范圍，還原信訪制度的本來功能，將現(xiàn)實(shí)中的信訪問題分流，該歸屬信訪的歸屬信訪，該還給司法的還給司法，該還給行政的還給行政。

二 依法治國背景下信訪制度建設(shè)困境

信訪制度是以政治為導(dǎo)向還是以依法治國為導(dǎo)向，在指導(dǎo)思想上是以政治需要為準(zhǔn)還是以法律規(guī)范為則，這對(duì)于信訪制度是一個(gè)根本性問題。在這個(gè)問題上得到了正確指引的話，就在實(shí)務(wù)上解決了如下問題：一是信訪部門受理案件的范圍；二是信訪部門辦理案件的依據(jù)；三是信訪部門辦理信訪事項(xiàng)的程序。信訪范圍，長期以來，信訪部門習(xí)慣于受理一切推向政府部門的種種糾紛。這些糾紛遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了信訪法規(guī)所賦予的職責(zé)范圍。辦理依據(jù)，對(duì)于有些確有受理權(quán)限爭議的行政糾紛，信訪部門該依據(jù)何種規(guī)定（如法律法規(guī)還是政府文件）處理更接近公平正義；辦理程序，信訪部門是否參考司法審判的正當(dāng)程序原則，還是以會(huì)議形式由領(lǐng)導(dǎo)拍板做出解決方案，不管個(gè)人拍板還是集體拍板。

“依法治國”意味著國家機(jī)關(guān)和全體社會(huì)成員必須遵守公開制定的規(guī)則辦事，而“人治”則以長官個(gè)人意志代替公認(rèn)的規(guī)則。中國本是一個(gè)法治文化“本土資源”貧乏的國家，樹立法治觀念就顯得尤為重要。法院在審理案件的過程，就是一個(gè)解釋法律精神與條文的過程，政府處理信訪事項(xiàng)的過程，就是一個(gè)行使權(quán)力和權(quán)威的過程。有些政府領(lǐng)導(dǎo)人一方面聲稱要堅(jiān)持“依法行政”，另一方面在信訪制度中不依法辦事，“花錢買平安”，導(dǎo)致法律得不到應(yīng)有的尊重，更談不上被信仰，公民也無法看到法律有何效用，當(dāng)然也不可能從中接受法律教育，更不能使公民成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，而這些對(duì)于法制國家的建立都是至關(guān)重要的因素。

三 依法治國背景下信訪制度建設(shè)的完善

（一）將信訪制度納入依法治國的軌道

在依法治國的前提下，不能過高地抬高信訪制度在我國維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的功能作用，應(yīng)將信訪制度納入依法治國的軌道。存在兩種解決方案：一是將屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域，賦予對(duì)信訪工作中失職、瀆職或不作為的官員提起訴訟的權(quán)利等。分別對(duì)黨內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)、政府信訪機(jī)構(gòu)、人大信訪機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)等不同信訪機(jī)構(gòu)定向提出設(shè)計(jì)構(gòu)想。如：對(duì)政府信訪機(jī)構(gòu)的職能定位在主要督促辦理轉(zhuǎn)到各政府部門的重要信訪事項(xiàng)并向行政首長負(fù)責(zé)，其機(jī)構(gòu)向下設(shè)至區(qū)縣一級(jí)政府的辦公廳（室）。參照國外的申訴專員制度，將現(xiàn)有的政府信訪機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立獨(dú)立的監(jiān)察信訪局，專門受理涉及政府及公共行政管理領(lǐng)域及國家公共事業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的各類“投訴”和“求決”。通過立法賦予監(jiān)察信訪局職權(quán)，提高監(jiān)察信訪的效能。二是在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，可以借鑒瑞典首創(chuàng)、多個(gè)國家和地區(qū)（包括香港）的通行做法，建立申訴專員制度，將信訪救濟(jì)納入法制軌道，在訴訟救濟(jì)和復(fù)議救濟(jì)遭遇種種困難時(shí)尤其是關(guān)系網(wǎng)的阻隔時(shí)，轉(zhuǎn)到信訪渠道處理。

（二）制定一部信訪法

信訪法是法律關(guān)于信訪制度設(shè)想的具體謀劃者，是信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置、信訪機(jī)構(gòu)功能、信訪程序、信訪權(quán)利義務(wù)、信訪法律責(zé)任的具體設(shè)計(jì)者，因此它在信訪體制改革中的作用是提綱挈領(lǐng)的、是必不可少的。首先，信訪法應(yīng)當(dāng)將法律規(guī)定的公民監(jiān)督權(quán)進(jìn)行承接和具體闡釋，將信訪制度的法律特征更加明確和細(xì)化，從而為信訪制度的法治化鋪平道路，解決目前我國公民法律監(jiān)督權(quán)與信訪活動(dòng)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)、不匹配的狀況。其次，信訪法應(yīng)當(dāng)將法律規(guī)定的人大機(jī)關(guān)對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與信訪制度運(yùn)行結(jié)合起來，將信訪制度設(shè)計(jì)成為人大履行法律監(jiān)督權(quán)的制度出口，強(qiáng)化人大負(fù)責(zé)信訪的責(zé)任、充實(shí)人大實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的權(quán)能。除此之外，在信訪人與信訪機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，不僅賦予信訪人的信訪權(quán)利，也要明確規(guī)定信訪人的信訪義務(wù)，特別要重新審視現(xiàn)行《信訪條例》中有關(guān)信訪人遵守信訪秩序的義務(wù)規(guī)定，確保信訪的有序和高效，確保信訪法成為一部真正的公民“權(quán)利法”，推進(jìn)我國依法治國的進(jìn)程。

（三）逐步取締涉訴信訪，確立司法救濟(jì)的終極性

涉訴信訪之所以方興未艾，很大程度上源于信訪的權(quán)利救濟(jì)功能被某些公眾無限放大，信訪成了司法途徑之外的最主要的權(quán)利救濟(jì)途徑。持續(xù)增長的涉訴信訪，不僅干擾著審判程序的正常進(jìn)行，而且對(duì)已經(jīng)生效的裁判也產(chǎn)生了巨大沖擊，這導(dǎo)致了極強(qiáng)的負(fù)面連鎖效應(yīng)，使得人們對(duì)法官的審判能力、職業(yè)道德，對(duì)法院的權(quán)利救濟(jì)能力、裁判執(zhí)行力都產(chǎn)生了普遍的懷疑，最終司法權(quán)威也在鬧哄哄的四面圍攻中蕩然無存。此外，涉訴信訪不僅破壞了程序正義、程序安定價(jià)值，還破壞了訴訟效率價(jià)值，無限擴(kuò)大了解決糾紛的成本。因此逐步取消涉訴信訪對(duì)培育司法權(quán)威至關(guān)重要，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，通過涉訴信訪實(shí)現(xiàn)的權(quán)利救濟(jì)，對(duì)于培育奠定司法權(quán)威所需的社會(huì)心理意識(shí)有百害而無一利，一個(gè)追求依法治國的民族和社會(huì)必須學(xué)著接受：在權(quán)利救濟(jì)的道路上司法救濟(jì)具有唯一性和終極性。

（四）建立政府行政裁決機(jī)制

（1）行政裁決制度與信訪制度的完善。所謂行政裁決，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并裁決的行政行為。行政裁決分為權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛三種類型。受行政裁決不受理純粹的行政糾紛這一原則指引，信訪制度中的大部分行政糾紛不可能通過行政裁決制度解決。但拋開行政裁決的兩大優(yōu)勢(shì)不理，一是行政裁決的法律效力確定性，二是行政裁決程序的公信力，信訪制度與調(diào)解制度的相同困境就尋求不到“出口”。如果把純粹的行政糾紛納入到行政裁決制度中，由于有機(jī)構(gòu)設(shè)置的共同性（都由行政機(jī)關(guān)人員主持），根本利益的統(tǒng)一性（為了解決訴外糾紛），對(duì)行政裁決制度將不會(huì)構(gòu)成新的威脅。

（2）裁決程序的設(shè)計(jì)理念?！缎旁L條例》所規(guī)定的程序一直在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“打轉(zhuǎn)”：信訪工作機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)）受理——有權(quán)限的行政機(jī)關(guān)處理——信訪人申請(qǐng)復(fù)查——復(fù)查機(jī)關(guān)（上級(jí)行政機(jī)關(guān)）書面答復(fù)——信訪人申請(qǐng)復(fù)核——上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出復(fù)核意見。與其說它理順了信訪部門與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，不如說它極易把各級(jí)行政機(jī)關(guān)緊緊鎖在政治利益共享與政治責(zé)任共攤的鏈條上，信訪人的權(quán)利救濟(jì)因之易于受到阻隔。選擇以解決糾紛為主旨而對(duì)裁決程序予以規(guī)范，是希望達(dá)到兩個(gè)目的：第一，賦予行政裁決機(jī)構(gòu)調(diào)解功能。由行政裁決機(jī)構(gòu)主持爭議各方參加的調(diào)解，以盡快制止糾紛擴(kuò)大，化解各方的對(duì)立情緒，提高政府決策的公信力與法律性。第二，促使行政裁決吸收司法審判的程序公正理念。比如賦予行政裁決機(jī)構(gòu)主持聽證，當(dāng)面聽取各方當(dāng)事人的申辯、質(zhì)證，有助于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與公民地位平等意識(shí)，督促爭議雙方行為理性消除抵觸情緒，打消對(duì)裁決員的不信任與疑慮。另外，公開聽證，各方舉證，共同促進(jìn)爭議解決，節(jié)約時(shí)間、精力，行政成本得到降低。

（3）行政裁決決定的法律效力。政府行政裁決依職權(quán)在法定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)作出書面的行政裁決書，并送達(dá)爭議當(dāng)事人。決定書一經(jīng)送達(dá)即產(chǎn)生法律效力。爭議當(dāng)事人不服的，可向人民法院提起訴訟，同樣，行政裁決機(jī)構(gòu)所在同級(jí)政府也必須尊重裁決庭的合議，不能再更改。行政裁決書應(yīng)對(duì)爭議的事實(shí)進(jìn)行客觀認(rèn)定，對(duì)爭議的焦點(diǎn)進(jìn)行政策與法理、社會(huì)剖析，并依照公平公正與符合公序良俗的原則，做出相應(yīng)的決定。

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