□岳亮

民國(guó)初年的頂層設(shè)計(jì)之爭(zhēng)

□岳亮

1911年末，統(tǒng)治中國(guó)長(zhǎng)達(dá)267年的大清帝國(guó)已不再有往日的威嚴(yán)，愛新覺羅家族雖然還沒謝幕，卻也只有冷落在紫禁城里，等著國(guó)人對(duì)他們的命運(yùn)作出裁決。形勢(shì)發(fā)展之快，著實(shí)出乎所有人意料。盡管革命黨與北洋軍的武漢戰(zhàn)事還沒決出勝負(fù)，中國(guó)的各路精英已經(jīng)在熱烈地討論未來(lái)國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)了。未來(lái)到底采用什么國(guó)體，是民主共和，還是君主立憲？至12月18日南北和談?wù)介_議，江山鼎革只在朝夕之間，社會(huì)輿論對(duì)清廷的落幕已無(wú)懸念，由孫中山組織共和政府則是眾望所歸。

臨時(shí)約法：把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里

南京臨時(shí)政府成立前，孫中山從國(guó)家民族大義出發(fā)，表示只要清帝退位，他便推袁世凱為大總統(tǒng)。本來(lái)，按照孫中山的設(shè)計(jì)，中華民國(guó)將實(shí)行美國(guó)式的總統(tǒng)制，臨時(shí)大總統(tǒng)既是國(guó)家元首，又是行政首腦。在行政、立法、司法的基礎(chǔ)上增加考試、監(jiān)察，五權(quán)分立，既保障總統(tǒng)權(quán)力的實(shí)行，也可以分權(quán)限制個(gè)人的專斷獨(dú)裁。鑒于袁世凱反正，清帝亦告退位，孫中山乃向參議院提出辭職。但實(shí)際上同盟會(huì)對(duì)于袁世凱這樣一個(gè)前清官僚出身的強(qiáng)人接任總統(tǒng)，委實(shí)放心不下。當(dāng)參議院討論約法制度時(shí)，有議員提出參照法國(guó)憲章實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，總統(tǒng)就職時(shí)立誓遵守約法，以此防范總統(tǒng)獨(dú)裁，力主實(shí)行總統(tǒng)制的孫中山?jīng)]有表示異議。因此，當(dāng)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》出臺(tái)后，就多出了一個(gè)總理的職位來(lái)。《臨時(shí)約法》構(gòu)建了現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家雛形，按照約法規(guī)定，總理為國(guó)家行政首腦，總統(tǒng)的法案和政令須經(jīng)總理副署后方才具有法律效應(yīng)。也就是說(shuō)，袁世凱雖然做了總統(tǒng)，但卻不能直接控制政府，不僅參議院可以約束他，還要受總理的掣肘。考慮到袁世凱的“狡猾善變”，孫中山覺得還不夠穩(wěn)妥，還要再上一個(gè)“雙保險(xiǎn)”。辭職前，孫中山與袁世凱約定三事：臨時(shí)政府定都南京，新總統(tǒng)必須到南京受任，新總統(tǒng)必須遵守《臨時(shí)約法》。

顯然，由同盟會(huì)主導(dǎo)制定的這部《臨時(shí)約法》就是要通過(guò)國(guó)家大法的頂層設(shè)計(jì)從制度上把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。孫中山認(rèn)為袁世凱只有脫離北方的專制環(huán)境，到有民主之風(fēng)的南方，才有可能接受國(guó)民監(jiān)督，這是同意袁世凱當(dāng)總統(tǒng)的先決條件。然而，原本抵制內(nèi)閣的同盟會(huì)最終改弦易調(diào)，一切恒以政治斗爭(zhēng)需要而轉(zhuǎn)移的方式手段，卻又埋下了深深的隱患。

私人訂制：“袁記”約法出臺(tái)

《臨時(shí)約法》對(duì)大總統(tǒng)權(quán)力的限制，老謀深算的袁世凱豈能不知，雖然他未必明白美國(guó)體制和法國(guó)體制的名堂，但論政治經(jīng)驗(yàn)卻遠(yuǎn)比年輕而天真的革命黨人要豐富得多。袁世凱清楚同盟會(huì)對(duì)他并不完全信任，孫中山的三個(gè)條件沒有一個(gè)不是為了約束他的，無(wú)非是想把他這只老虎的牙拔了，再裝進(jìn)革命黨設(shè)計(jì)的籠子里。不過(guò)袁世凱起初倒并不在意這些，以他的思維邏輯看來(lái)，民國(guó)的總統(tǒng)和清朝的皇帝一樣，大權(quán)還是自己的。既然約法規(guī)定內(nèi)閣制，那么任命一個(gè)聽話的總理來(lái)控制內(nèi)閣也就沒事了。因此，袁世凱一再信誓旦旦宣稱擁護(hù)共和，對(duì)于孫中山提出的每一項(xiàng)主張，他都幾乎全盤接受。但暗地里，卻已作好了反撲的準(zhǔn)備。

事實(shí)證明權(quán)力是不甘于被關(guān)進(jìn)籠子里的，孫中山想要把袁世凱從北京弄到南方，調(diào)虎離山的策略只是一廂情愿。一場(chǎng)突然的“北京兵變”，輕易就化解了革命黨設(shè)下的絆子。隨后宋教仁的遇刺身亡和“二次革命”的失敗，不僅讓國(guó)民黨元?dú)獯髠步o了袁世凱反噬的機(jī)會(huì)。在下令通緝孫中山、黃興，解散國(guó)民黨，取締國(guó)會(huì)一系列組合拳打下來(lái)后，大權(quán)獨(dú)攬的袁世凱撕毀《臨時(shí)約法》，公布新的《中華民國(guó)約法》，宣稱其權(quán)力與地位來(lái)自清廷順應(yīng)天意禪讓，與《臨時(shí)約法》毫無(wú)干系。新約法規(guī)定，“大總統(tǒng)為國(guó)之元首，總攬統(tǒng)治權(quán)”，“國(guó)民會(huì)議由大總統(tǒng)召集并解散之”，“凡可以掣行政之肘……皆予刪除。凡可以為行政之助者……悉予增加”。不僅如此，袁世凱還授意約法會(huì)議頒布新的《大總統(tǒng)選舉法》，規(guī)定大總統(tǒng)任期十年，連任亦無(wú)限制，還可指定接班人。根據(jù)這個(gè)選舉法，袁世凱實(shí)際上成為終身總統(tǒng)，而且有權(quán)傳子，世襲罔替。由此可見，這部由袁世凱炮制出來(lái)的新約法，實(shí)際上是一部“假總統(tǒng)政治之名，而行獨(dú)裁政治之實(shí)”，為滿足其個(gè)人權(quán)力欲望而私人訂制的“袁記”約法。

回顧民國(guó)初年的約法之爭(zhēng)，同盟會(huì)的“因人立法”和北洋軍的“因人修法”都有損于國(guó)家法治的良性建設(shè)。

（摘自《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》）