侯春梅

摘 要：績效審計是人民銀行內(nèi)審工作提升的重要突破口。隨著政府購買服務(wù)工作的大力推進(jìn)，近年來人民銀行服務(wù)外包范圍不斷擴大，服務(wù)外包管理逐漸成為人民銀行一項新的工作要求。本文從基層央行服務(wù)外包工作實際出發(fā)，圍繞績效管理的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”，對在基層央行開展服務(wù)外包管理績效審計的內(nèi)容及審計方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了探索。

關(guān)鍵詞：服務(wù)外包管理；問題；思考

一、服務(wù)外包管理績效審計開展的主要思路

（一）合理界定審計范圍。目前，人民銀行系統(tǒng)對服務(wù)外包沒有明確的定義和要求。實際工作中，多數(shù)人員對服務(wù)外包與勞務(wù)派遣存在概念混淆的現(xiàn)象，為此審計人員在審前和審計過程中進(jìn)行全面了解和調(diào)研。參考政府主管部門對服務(wù)外包工作的定義和相關(guān)規(guī)定要求，將服務(wù)外包界定為通過發(fā)揮市場機制作用，將部分職能工作交由具備條件的社會力量或事業(yè)單位承擔(dān)，由其自行安排人員和時間按照發(fā)包單位要求完成相應(yīng)的服務(wù)工作，主要包括后勤保障類、發(fā)行保衛(wèi)類、重要設(shè)備維保類及其他外包服務(wù)。

（二）突出績效審計特點。審計參考國外先進(jìn)審計實務(wù)做法，按服務(wù)外包工作管理和業(yè)務(wù)流程將審計內(nèi)容分為服務(wù)外包管理體系、項目需求、預(yù)算資金、采購與合同簽訂、合同履行、管理效果6個模塊。審計中，根據(jù)業(yè)務(wù)模塊的具體情況，將“三性”作為認(rèn)識和分析問題的思維框架內(nèi)化于具體審計內(nèi)容，對每部分內(nèi)容顯現(xiàn)出的“三性”特征進(jìn)行績效評價，避免硬性劃分“三性”造成屬性交叉和疊加，全面反映被審計對象工作績效。

（三）靈活運用多種審計方法。一是通過靈活運用詢問、座談、查閱資料、調(diào)閱錄像、服務(wù)響應(yīng)測試、延伸調(diào)查等方法，多方面、多途徑獲取數(shù)據(jù)信息。二是注重數(shù)據(jù)對比分析。針對不同來源的數(shù)據(jù)，靈活運用因素分析、對比分析、比率分析等方法對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度分析，注重數(shù)據(jù)之間的交叉驗證和量化指標(biāo)之間的橫向、縱向?qū)Ρ?。三是通過問卷調(diào)查、現(xiàn)場體驗、走訪調(diào)查等方式，掌握第一手資料；同時，針對數(shù)據(jù)信息獲取、評價標(biāo)準(zhǔn)、改進(jìn)措施等，多渠道與服務(wù)外包管理人員、服務(wù)對象、服務(wù)供應(yīng)商、審計對象溝通。

二、基層央行服務(wù)外包管理中存在的問題

（一）管理制度缺失。為推廣和規(guī)范政府購買服務(wù)，更好發(fā)揮市場在資源配置中的作用，近幾年國務(wù)院和財政部相繼出臺了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》、《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等制度，要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度，并對購買主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序等方面進(jìn)行了明確。而目前人民銀行未對服務(wù)外包定義、范圍、購買方式及程序、監(jiān)督管理等進(jìn)行統(tǒng)一和明確，基層行僅根據(jù)各地實際情況自行購買、使用相關(guān)服務(wù)。管理制度的普遍性缺失，造成各行在實際操作中，對服務(wù)外包主管部門、外包服務(wù)購買流程、外包合同的訂立和執(zhí)行，以及對外包合同履行的監(jiān)督、綜合評估等關(guān)鍵事項難以準(zhǔn)確把握，影響了外包管理的規(guī)范性和服務(wù)效能的提升。

（二）服務(wù)外包范圍需進(jìn)一步拓寬。服務(wù)外包項目適用《合同法》，勞務(wù)派遣適用《勞動合同法》。服務(wù)外包方式下，發(fā)包單位與承包單位雙方按合同規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容承擔(dān)權(quán)利義務(wù)，發(fā)包單位對承包單位的員工基本上不承擔(dān)責(zé)任，有利于規(guī)避勞務(wù)糾紛；勞務(wù)派遣方式下，因執(zhí)行工作任務(wù)給被派遣勞動者造成損害的，勞務(wù)派遣單位與用工單位應(yīng)按《勞動合同法》承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。與勞務(wù)派遣方式相比，采取服務(wù)外包方式在提高基層央行服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約資金資源、規(guī)避勞務(wù)糾紛等方面都有較為明顯的作用。由于認(rèn)識上的偏差，部分行服務(wù)外包管理部門未對服務(wù)外包項目的必要性進(jìn)行充分考量，存在一些適合外包而未外包的項目，外包服務(wù)范圍有待進(jìn)一步拓寬。

（三）外包項目采購支出經(jīng)濟(jì)性不足。一般來說，集中采購具有采購成本低、操作規(guī)范的特點，可以有效體現(xiàn)采購的效益性，金額較大及通用性較強的項目較適合采取集中采購的方式。基層人民銀行服務(wù)外包過多采用分散采購方式，一定程度上會影響資金使用效益，降低服務(wù)外包經(jīng)濟(jì)性；另外，個別項目服務(wù)外包時未進(jìn)行充分論證，未能實現(xiàn)通過服務(wù)外包方式節(jié)約資金資源的目的。

（四）服務(wù)外包合同簽訂及管理不規(guī)范。為保證服務(wù)質(zhì)量和避免法律風(fēng)險，采購?fù)獍椖繒r，需查看外包提供商的資質(zhì)，了解采購工作流程的規(guī)范性和采購工作效率。同時，合同簽訂做為服務(wù)外包工作的重要環(huán)節(jié)，合同簽訂的及時性、內(nèi)容的完整性、審核審批的規(guī)范性等直接影響外包管理的效果。目前，部分基層行服務(wù)外包管理部門及經(jīng)辦人員法律意識淡薄，個別合同條款涵蓋內(nèi)容不全面、服務(wù)合同條款不能滿足有效履職的需要、簽訂人員不符合制度要求、外包提供商不具備相應(yīng)服務(wù)資質(zhì)、簽訂程序不規(guī)范等導(dǎo)致簽訂的服務(wù)外包合同存在一定法律風(fēng)險；同時，個別行還存在外包項目采購周期過長、未及時續(xù)簽合同、合同丟失等問題，影響了人民銀行權(quán)益和服務(wù)外包效果。

（五）服務(wù)外包日常監(jiān)督管理工作不到位，服務(wù)評估工作需加強。實際工作中，個別外包服務(wù)完成時間超出合同約定的響應(yīng)時間和完成時間，影響外包服務(wù)工作效率并存在安全隱患。同時，服務(wù)外包管理人員在服務(wù)提供過程中，未對外包服務(wù)質(zhì)量、履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，服務(wù)外包項目完成后，也未組織相關(guān)部門進(jìn)行驗收或評估，導(dǎo)致出現(xiàn)問題得不到及時糾正。

三、進(jìn)一步深化服務(wù)外包管理績效審計的思考

（一）深化績效管理理念。內(nèi)審部門作為組織管理架構(gòu)的一部分，對建立完善組織績效管理體系，強化組織績效管理負(fù)有一定責(zé)任。長期以來，受預(yù)算管理體制影響，人民銀行績效管理理念較薄弱，績效管理尚處于起步階段，內(nèi)審部門通過深化績效審計探索，一定程度上提升了管理層對建立績效管理體系的關(guān)注和重視，促進(jìn)了績效管理理念的普及和績效管理方法的運用。但目前，人民銀行系統(tǒng)尚未形成系統(tǒng)全面的績效管理框架，在績效管理的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方法及成果運用等方面還存在不足，整體績效管理理念不強，對如何理解績效、評價績效、提升績效等方面還缺乏全面深入的認(rèn)識。

（二）創(chuàng)新運用績效審計方法?？冃徲嬓栳槍Σ煌瑢徲嬳椖亢蜆I(yè)務(wù)特點，綜合運用查閱資料、問卷調(diào)查、查看錄像、數(shù)據(jù)分析、座談交流、延伸調(diào)查等多種審計方法。在審計過程中，審計人員雖然注重多種審計方法的綜合運用，但數(shù)據(jù)分析、延伸調(diào)查等方法運用的深度有待進(jìn)一步擴展，且存在思維模式、審計方法固化，審計效率不高，調(diào)查問卷作用有限等問題。而績效審計的創(chuàng)新性特點，要求審計人員最大化地擴展審計思路、持續(xù)創(chuàng)新運用審計方法，確保審計項目取得實際效果，以滿足報告使用者的要求。

（三）科學(xué)確定績效評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃гu價標(biāo)準(zhǔn)具有相對性、靈活性的特點，同時這也是開展績效審計的難點和重點。對服務(wù)外包管理績效水平進(jìn)行分析時，審計人員需定量評價與定性評價相結(jié)合，靈活運用專題討論會、標(biāo)桿分析法、調(diào)查分析法、目標(biāo)分析法、公眾評價法等方法靈活確定評價標(biāo)準(zhǔn)，力求全面反映審計對象管理情況。在審計實踐中，審計人員需加強對相關(guān)工作技巧和方法的掌握，充分體現(xiàn)審計方法運用的效果，提升評價標(biāo)準(zhǔn)的合理性和準(zhǔn)確性。

（四）進(jìn)一步加強審計質(zhì)量控制。服務(wù)外包績效審計作為一項創(chuàng)新性的工作，缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗借鑒，審計評價質(zhì)量主要取決于審計人員的職業(yè)道德、專業(yè)能力和主觀判斷，審計操作存在彈性空間，容易出現(xiàn)深度和力度把握不夠、分析評價不深不透、針對性不強等問題。通過審計實踐經(jīng)驗積累，需進(jìn)一步明確績效審計質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，系統(tǒng)、規(guī)范地評估績效審計質(zhì)量，從整體上提升績效審計質(zhì)量。

（五）培養(yǎng)復(fù)合型審計人才。服務(wù)外包績效審計涉及面廣、層次高、難度大，不僅需要掌握會計、審計及相關(guān)業(yè)務(wù)知識、法律法規(guī)，還要掌握數(shù)理統(tǒng)計、設(shè)備運維、經(jīng)營管理等技術(shù)方法。目前基層人民銀行內(nèi)審部門復(fù)合性、綜合性的人才較少，相當(dāng)一部分內(nèi)審人員是來自于業(yè)務(wù)一線部門的老同志，雖然具有較強的專業(yè)能力，但是由于年齡偏大，思維方式單一、學(xué)習(xí)能力不足，理論與分析水平較低，需有針對性地加強培訓(xùn)力度，適應(yīng)深化績效審計工作的需要。