論我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)

李余華，鄭小梅

(華東交通大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江西南昌330013)

摘要：城市地下管網(wǎng)是城市的“生命線”，為城市生活提供必要保障，但是由于相關(guān)法律制度不健全，責(zé)任追究機(jī)制缺失，使得侵權(quán)事故層出不窮，屢禁不止，受害人求償無門。在論證城市地下管網(wǎng)是公有公共設(shè)施的基礎(chǔ)上提出將城市地下管網(wǎng)侵權(quán)納入國家賠償范圍。公有公共設(shè)施侵權(quán)民事賠償有其局限性，并且不利于控制和規(guī)范行政權(quán)力，而國家賠償有國際先例，具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義，將城市地下管網(wǎng)納入國家賠償不僅能更好地規(guī)范行政權(quán)力，同時(shí)也能快速高效地實(shí)現(xiàn)受害人的權(quán)益。

關(guān)鍵詞：城市地下管網(wǎng)；侵權(quán)；責(zé)任承擔(dān)；國家賠償

文章編號(hào)：1672-6758(2015)06-0099-4

中圖分類號(hào)：D923

作者簡介：張科，碩士，講師，廣東海洋大學(xué)法學(xué)院。

基金項(xiàng)目：湛江市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題2013年委托項(xiàng)目“湛江市未成年犯社區(qū)矯正工作創(chuàng)新研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2013W02)研究成果。

一我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)現(xiàn)狀及責(zé)任承擔(dān)問題

1.我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)現(xiàn)狀。

隨著城市的建設(shè)發(fā)展，城市地下管網(wǎng)也與日俱增?！爸袊鞘幸?guī)劃協(xié)會(huì)地下管線專業(yè)委員會(huì)”統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，僅供水、排水、燃?xì)?、供熱四類城市地下管道?990年的18萬多公里到2011年已突破148萬公里，并且還在持續(xù)快速增長中。在尚未建構(gòu)完善制度保障的情況下高速發(fā)展的后果是隨之而來的地下管道事故的頻繁發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008-2010年僅媒體曝光的地下管線事故每年都超千起，平均每天就發(fā)生5.6起。[1]這些駭人聽聞的事故數(shù)據(jù)背后是鮮活生命的逝去和巨額財(cái)產(chǎn)的滅失。

2009年9月1日廣西欽州管道煤氣泄漏引起火災(zāi)，兩人受傷。[2]2010年7月28日，南京市棲霞區(qū)地下丙烯管道泄漏爆炸致22人死亡，120人受傷，其中14人重傷，同時(shí)造成巨大財(cái)產(chǎn)損失。2012年4月1日，北京市西城區(qū)路面突然坍塌，一女子落入坑中被熱力管道滲漏的熱水燙傷，搶救無效身亡。2013年8月14日，哈爾濱市遼陽街地下管道造成路面突然塌陷，4人落入深坑，兩死、兩傷。2013年11月22日，山東青島中石化東黃輸油管道泄漏導(dǎo)致爆炸，該事故造成62人死亡、136人受傷。[3]這些殘酷的案例只是現(xiàn)實(shí)的一部分，如果全數(shù)列出近年來城市地下管網(wǎng)事故，數(shù)目將觸目驚心。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年至2013年四年時(shí)間中直接因城市地下管線事故造成的死傷事故多達(dá)27起，死亡人數(shù)達(dá)117人。更可怕的是這種事故的發(fā)生并沒有得到有效的遏制，就致死事故而言就成增長趨勢，2009年發(fā)生2起管道死傷事故，而2013年竟增至9起。同時(shí)，2009年至2013年影響較大的典型管道事故就多達(dá)75起，這些管線事故發(fā)生以后，對(duì)事故責(zé)任人追責(zé)并將處理結(jié)果公開的只有10%左右，至于采取制度、法律等手段進(jìn)行規(guī)制的管線事故則更是廖若星辰。[4]城市地下管網(wǎng)侵權(quán)形式嚴(yán)峻，現(xiàn)實(shí)如此殘酷，生命又如此脆弱，個(gè)人在面對(duì)這種侵權(quán)事故時(shí)顯得尤為羸弱，受害人如何得到妥善救濟(jì)取決于制度設(shè)計(jì)和法律保障。

2.地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)問題。

城市地下管網(wǎng)事故層出不窮、屢禁不止，事故發(fā)生后責(zé)任主體難以落實(shí)，受害人權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障，這樣的案例不勝枚舉，以下列舉幾個(gè)具體案例的處理方式來呈現(xiàn)我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)問題。

2013年5月20日，深圳市龍崗區(qū)橫崗街道華茂工業(yè)園一處路面突然塌陷，致使經(jīng)過該處的某公司5名員工被深坑吞噬，不幸遇難。專家組的調(diào)查結(jié)論為地下排水箱涵老化破損導(dǎo)致土體坍塌，事故官方發(fā)言人稱這肯定是“天災(zāi)”，該事故被認(rèn)定為非責(zé)任事故。事故發(fā)生后記者走訪各政府部門，但是都沒有人清楚該排水箱涵的來歷和相關(guān)信息，并且早年建設(shè)的排水箱涵發(fā)生事故到底是建設(shè)方負(fù)責(zé)，還是監(jiān)管方負(fù)責(zé)，目前尚不清楚。該事故沒有任何人承擔(dān)責(zé)任，事故造成的人員傷亡未獲得國家賠償，而是由相關(guān)單位從社?；穑ｋU(xiǎn)公司，工廠以及街道財(cái)政等方面湊了一筆“救助金”給死者家屬。[5]

2013年3月22日長沙降暴雨，21歲女孩楊麗君不幸掉落未蓋好井蓋的下水道被大水沖走，失去了年輕的生命。事后，長沙市天心區(qū)區(qū)委、區(qū)政府人員由一名區(qū)委副書記帶隊(duì)與死者家屬商量善后事宜，這一事故同樣無人承擔(dān)責(zé)任，最終楊麗君父母得到共計(jì)72萬元的“人道主義救助金”。

2013年5月，江西撫州一行人突然落入塌陷的管道滲坑中，身體受傷。此后家屬要求相關(guān)部門給予賠償，但是包括排水、路政、電力等涉及部門一致認(rèn)為自身無責(zé)任，使得受害人投訴無門，求償受阻。[6]

由以上案例可以看出，城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)存在兩個(gè)問題。第一，城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)主體不明。城市地下管網(wǎng)涉及眾多行業(yè)和部門，多頭管理，各自為政，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)指導(dǎo)，導(dǎo)致出現(xiàn)事故時(shí)相關(guān)部門和單位相互推脫，不了了之，最終無人承擔(dān)責(zé)任，受害人的權(quán)益保障也就無從談起。第二，對(duì)受害人的救濟(jì)形式存在問題。上述案例中對(duì)受害人家屬的“人道主義救助金”的補(bǔ)償形式于法無據(jù)?！叭说乐髁x救助金”主要是一種道義上的補(bǔ)償，沒有法律的強(qiáng)制約束力，是政府給予民眾的關(guān)懷和慰問，采取該形式的前提是政府對(duì)事故的發(fā)生沒有任何責(zé)任。[7]城市地下管網(wǎng)處于政府相關(guān)部門的監(jiān)督和管理之下，發(fā)生事故相關(guān)部門是否真的沒有責(zé)任？如果有責(zé)任，那么就不應(yīng)該是補(bǔ)償而應(yīng)該是賠償。相關(guān)部門采取“人道主義救助金”的形式雖然能快速平息事件，但是缺乏法理依據(jù)，與依法執(zhí)政的要求背道而馳，個(gè)案的隨性處理也不利于政府長期、穩(wěn)定、高效的進(jìn)行行政管理。同時(shí)，個(gè)案的平息并不代表所有受害人都能得到同樣的權(quán)益保障，法律所追求的公平正義難以得到實(shí)現(xiàn)。

二我國城市地下管網(wǎng)立法現(xiàn)狀及不足

1. 我國城市地下管網(wǎng)涉及多個(gè)行業(yè)和部門，立法非常復(fù)雜，包括國家和地方兩個(gè)方面。

(1)國家層面的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章。

法律類：包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國測繪法》 《中華人民共和國檔案法》《民法通則》《侵權(quán)責(zé)任法》等十幾部法律，內(nèi)容涉獵豐富，但是對(duì)城市地下管網(wǎng)都只是附帶性規(guī)定，并未制定關(guān)于地下網(wǎng)管的具體法律。

行政法規(guī)：包括《石油天然氣管道保護(hù)條例》《城市供水條例》《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《城市道路管理?xiàng)l例》《市政工程建設(shè)管理?xiàng)l例》等二十多項(xiàng)法規(guī)。

部門規(guī)章：包括《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》《市政公用設(shè)施抗災(zāi)設(shè)防管理規(guī)定》《城市燃?xì)獍踩芾硪?guī)定》《城市排水許可管理辦法》《電信建設(shè)管理辦法》等五十多項(xiàng)規(guī)定。

(2)地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。

各城市在地下管線管理過程中，除參照國家相關(guān)法律法規(guī)外，還依據(jù)本地發(fā)展特點(diǎn)制定并出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章及政府規(guī)范性文件。

2.我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)立法存在不足。

誠如上文所述關(guān)于我國城市地下管網(wǎng)的立法非常多，涉及到城市地下管網(wǎng)管理的方方面面，包活規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)督管理等等。但是在面對(duì)地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)時(shí)顯得卻捉襟見肘。

(1)缺乏統(tǒng)一法律規(guī)定，責(zé)任主體不明，導(dǎo)致受害人權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)。

城市地下管網(wǎng)管理體系非常復(fù)雜，條塊結(jié)合，由中央到地方，涉及眾多部門及行業(yè)?！霸缭?007年，原建設(shè)部牽頭的《地下管線管理?xiàng)l例》草案就已擬就，但草案上報(bào)后就沒了下文。地下管線委員會(huì)梳理后發(fā)現(xiàn)，一部條例要涉及發(fā)改、財(cái)政、工信、住建、國防、國資委、廣電、能源等多部委，此外，還涉及國網(wǎng)、中石油等央企巨頭?！盵8]沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，管理部門各自為政，權(quán)責(zé)不明，在發(fā)生事故時(shí)互相推諉。

盡管大多數(shù)城市和地區(qū)都有一套自己的地下管網(wǎng)管理辦法，但是對(duì)責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定卻并不相同，如《南京市城市地下管線管理辦法》第51條規(guī)定地下管線產(chǎn)權(quán)、管理單位不履行維護(hù)職責(zé)，造成公共利益或者其他單位和個(gè)人合法權(quán)益損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；造成危害公共安全嚴(yán)重后果，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。而其他幾個(gè)城市的管理辦法卻沒有涉及到損害賠償責(zé)任問題，如《杭州市城市地下管線建設(shè)管理?xiàng)l例》《長沙市城市地下管線建設(shè)管理辦法》《昆明市城市地下管線管理?xiàng)l例》 等只提及行政監(jiān)管不力的法律責(zé)任卻未提及損害賠償責(zé)任的承擔(dān)。法律、法規(guī)對(duì)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定不統(tǒng)一以及不完善，很不利于受害人的權(quán)益保障，同時(shí)也不利于約束和規(guī)范城市地下管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)所有者及其管理者。

(2)民事賠償無法全面保障受害人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。

城市地下管網(wǎng)侵權(quán)采取民事賠償，主要依據(jù)有《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》，侵權(quán)責(zé)任法第九十一條規(guī)定，在公共場所或者道路上挖坑，修繕安裝地下設(shè)施等，沒有設(shè)置明顯標(biāo)志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。窨井等地下設(shè)施造成他人損害，管理人不能證明盡到管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。從該條規(guī)定中我們可以看出對(duì)對(duì)施工人采取的是過錯(cuò)責(zé)任原則，對(duì)管理者采取的是過錯(cuò)推定責(zé)任原則。也就是說地下管網(wǎng)建設(shè)方和管理方只要沒有過錯(cuò)便不用承擔(dān)責(zé)任。也許這就是現(xiàn)實(shí)中很多受害人難以得到賠償?shù)脑?。比如井蓋被第三人盜竊，受害人掉入管道受傷，無法找到小偷那么受害人只能自認(rèn)倒霉。民事賠償?shù)闹黧w是平等關(guān)系，而城市地下管網(wǎng)侵權(quán)形式復(fù)雜，涉及的主體不僅僅是兩方平等主體。往往涉及地下管網(wǎng)的施工方、管理方、所有者以及受害者之間復(fù)雜的關(guān)系。因此，采取民事賠償方式并不能很好的保障受害人的權(quán)益。

三將我國城市地下管網(wǎng)侵權(quán)納入國家賠償?shù)睦碛?/p>

城市地下管網(wǎng)事故頻發(fā)，上文列舉的城市地下管網(wǎng)事故數(shù)據(jù)觸目驚心而由此產(chǎn)生的侵權(quán)事件并未得到妥善處理。以上案例并非個(gè)案，許多侵權(quán)事故因無法可依而含混處理不了了之，或者雖有法可依但執(zhí)法不嚴(yán)?，F(xiàn)實(shí)混亂的城市地下管網(wǎng)管理方式嚴(yán)重影響城市發(fā)展和人民生活，城市地下管網(wǎng)侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)的明確和落實(shí)顯得尤為緊迫和重要，筆者認(rèn)為城市地下管網(wǎng)侵權(quán)應(yīng)由國家賠償。

1.城市地下管網(wǎng)屬于公有公共設(shè)施。

對(duì)于什么是公有公共設(shè)施，并未有立法解釋，但是眾多學(xué)者對(duì)這一名詞進(jìn)行了深入的探索。如馬懷德教授將公有公共設(shè)施定義為：由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理的供公共使用的設(shè)施；[9]梁慧星教授的定義中則包含公共團(tuán)體管理的并供公眾使用的物之設(shè)備；[10]羅清云則認(rèn)為所謂公共設(shè)施必須滿足三個(gè)條件：首先該設(shè)施屬國家或集體所有或者雖然非國家或集體所有但歸其管理；其次是公用，該設(shè)施為公眾或公務(wù)所用；最后該設(shè)施屬于人工設(shè)施，自然之物不包括在內(nèi)，如河流、山川等不不包含在其內(nèi)。學(xué)術(shù)界對(duì)公有公共設(shè)施的定義雖然各異，但是包含的范圍基本趨于一致，即公有公共設(shè)施并非僅僅包括產(chǎn)權(quán)為國有的設(shè)施，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)包括政府監(jiān)管的具有公共服務(wù)職能的設(shè)施。

城市地下管網(wǎng)屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施 ，是城市正常運(yùn)行的“生命線”，涉及至關(guān)重要的公共利益，并處于國家監(jiān)督管理范圍內(nèi)，建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》中明文規(guī)定城市地下管網(wǎng)屬于市政公用事業(yè)并在政府和相關(guān)部門的管理和監(jiān)督之下運(yùn)行。城市地下管網(wǎng)是公共服務(wù)產(chǎn)品，處于政府管理范圍內(nèi)，毋庸置疑屬于公有公共設(shè)施。

2.公有公共設(shè)施民事賠償?shù)木窒扌浴?/p>

第一，公有公共設(shè)施致害在我國主要的賠償依據(jù)是《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》。其中《民法通則》第一百二十六條，其規(guī)定建筑物或者其他設(shè)施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發(fā)生倒塌、脫落、墜落造成他人傷害的，它的所有人或管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，但能證明自己沒有過錯(cuò)的除外。該規(guī)定對(duì)公物的涵蓋過于狹窄，侵害方式規(guī)定單一，如上文所舉案例地下排水管道井蓋未蓋好屬于公有公共設(shè)施致害，受害人本應(yīng)到賠償，但是按照該條規(guī)定卻無法理賠?？v使有部分法律解釋加以補(bǔ)充，但仍然難免掛一漏萬，而沒有統(tǒng)一的法律依據(jù)更使案件難以高效處理，實(shí)踐中公物的范疇更加廣泛，這樣便產(chǎn)生了法律漏洞。

第二，民事法律關(guān)系主體地位平等，注重等價(jià)有償，而公有公共設(shè)施的所有者、管理者與使用者之間并非平等的民事法律關(guān)系，受害者往往處于弱勢。《民法通則》第一百二十六條及《侵權(quán)責(zé)任法》第十一章規(guī)定，物之所有者或管理者只要能證明自己沒有過錯(cuò)便不用承擔(dān)責(zé)任。這便加重了受害人的舉證責(zé)任，使其求償之路更加艱難，權(quán)益往往無法實(shí)現(xiàn)，上述案例便是例證。

3. 將公有公共設(shè)施侵權(quán)納入民事賠償范圍不利于規(guī)范和控制行政權(quán)力。

城市建設(shè)和發(fā)展離不開公有公共設(shè)施的支撐，公有公共設(shè)施關(guān)系重大公共利益，單個(gè)社會(huì)人無法脫離城市基礎(chǔ)公共設(shè)施生存，國家為保障人民福祉，提供必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府擔(dān)當(dāng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總指揮，擁有規(guī)劃建設(shè)、行政許可、行政審批、監(jiān)督、管理、維護(hù)等行政職權(quán)。有權(quán)即有責(zé)，權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，公有公共設(shè)施侵權(quán)民事賠償，受害人無法將行政管理部門訴諸公堂，而現(xiàn)實(shí)中相關(guān)管理部門不乏濫用職權(quán)、玩忽職守、消極不作為的現(xiàn)象，將公有公共設(shè)施納入國家賠償則意味著其可能面臨行政訴訟，這有利于加強(qiáng)政府相關(guān)部門對(duì)公有公共設(shè)施設(shè)施的監(jiān)管和維護(hù)，保障行政權(quán)力正當(dāng)行使。

4. 將公有公共設(shè)施設(shè)施納入國家賠償是國際立法普遍的選擇。

大陸法系國家或受其影響的國家和地區(qū)，如法國、德國、日本、我國臺(tái)灣地區(qū)等都將公有公共設(shè)施納入國家賠償。我國將公有公共設(shè)施納入國家賠償有其必要性也有可行性，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，進(jìn)一步完善我國的法律體系。

5.將城市地下管網(wǎng)侵權(quán)納入國家賠償有利于保障受害人權(quán)益實(shí)現(xiàn)。

首先，國家是我們強(qiáng)大的后盾，無論何時(shí)，我們有理由相信國家財(cái)政有足夠的實(shí)力保障受害人得到應(yīng)有的賠償，而選擇民事賠償則可能會(huì)面臨賠償人無相應(yīng)的賠償能力，最后使賠償陷入一紙空文的境地；其次，國家賠償能快速解決賠償問題。眾所周知，遲來的正義非正義，地下管網(wǎng)侵權(quán)的調(diào)查過程必須走一定的程序，而受害人面對(duì)的財(cái)產(chǎn)和人身損害可能急需挽救，這種時(shí)候其尋求國家賠償可能目標(biāo)更明確求償也更迅捷，并且城市地下管網(wǎng)本身作為公有公共設(shè)施是國家為民眾提供的基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施，其造成的損害先行由國家賠償也理所應(yīng)當(dāng)，這也是服務(wù)型政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。最后，本文所說的國家賠償并不是指國家承擔(dān)最終的賠償責(zé)任，而是在查明事故原因后由國家向真正的侵權(quán)責(zé)任主體追償，如管線侵權(quán)的原因是第三人人為破壞或者因施工單位未履行必要的注意義務(wù)而造成損害等等，排出因政府職責(zé)之外的其他原因造成的損害即可由國家先行賠償然后由國家向該侵權(quán)主體追償。

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On the Bearing of Legal Liability of Urban Underground Pipelines Tort

Li Yuhua, Zheng Xiaomei

(School of Humanities and Social Sciences of East China Jiaotong University, Nanchang, Jiangxi 330013, China)

Abstract：Urban underground pipelines are taken as the "lifeline" of the city, which provides the guarantee for city life.

Because of the related legal system is not sound and the lack of responsibility mechanism, the victim of infringement can't get compensation. The problem damaged by the underground pipelines are should be brought into the scope of state compensation. The civil compensation of public utilities infringement can not be controlled by the administrative power and there are some cases of state compensation in the world . It can not only better regulate the administrative power of state, also can realize the victim's rights and interests.

Key words：urban underground pipelines；infringement；responsibility；state compensation

Class No.:D923Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)