趙 俊

（上海政法學(xué)院，上海201701）

公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的思考

趙 俊

（上海政法學(xué)院，上海201701）

近年，我國(guó)城市突發(fā)性災(zāi)害呈上升趨勢(shì)，在突發(fā)性的災(zāi)害面前，公眾的人身財(cái)產(chǎn)安全面臨著巨大威脅。本文從我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度存在的問題出發(fā)，分析了公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的必要性，以城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度的特點(diǎn)、立法法及相關(guān)法律的要求和公眾參與的功能等為切入點(diǎn)，設(shè)計(jì)公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的具體原則和形式。

城市防災(zāi)減災(zāi)；公眾參與；立法參與的原則和形式

城市是一個(gè)國(guó)家和地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和交通的中心，是人口和社會(huì)財(cái)富的集中地。城市發(fā)生的各類災(zāi)害，造成的人員傷害和財(cái)產(chǎn)損失比其他區(qū)域要大得多。因此，城市是一個(gè)國(guó)家災(zāi)害預(yù)防體系的中心和重點(diǎn)，增強(qiáng)城市災(zāi)害防治能力是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略性任務(wù)。然而，在我國(guó)城市化建設(shè)過程中，由于受畸形的城市發(fā)展觀——“重規(guī)模和速度，輕品質(zhì)和安全”——的影響，我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的建設(shè)被嚴(yán)重忽視，城市防災(zāi)減災(zāi)能力不足引起的損失十分驚人。以上?！?1·15”特大火災(zāi)和“菲特”臺(tái)風(fēng)為例，2010年11月15日，上海市靜安區(qū)膠州路728號(hào)公寓大樓發(fā)生特別重大火災(zāi)事故，造成58人死亡，71人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失1.58億元①參見人民網(wǎng)：http：／／politics.people.com.cn／GB／14562／14865075.html，2014年3月20日訪問。。2013年10月份，上海遭遇52年來全市最大降雨，這場(chǎng)暴雨導(dǎo)致上海50多條道路長(zhǎng)期積水，2人觸電死亡②參見中國(guó)上海：http：／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／n de2314／node2315／node4411／u21ai791242.html，2014年3月20日。。

一、我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)存在的問題

城市災(zāi)害有社會(huì)性和自然性兩大特點(diǎn)。以上?！?1·15”特大火災(zāi)為例，其主要是由于工作人員的違規(guī)操作行為及監(jiān)督、管理不到位引起的。這種社會(huì)性的突發(fā)事故雖是不可預(yù)見的，但是可以通過日常的操作規(guī)范和既定的科學(xué)救災(zāi)制度予以避免。另外，具有自然屬性的城市極端暴雨天氣雖難以避免，但其災(zāi)害損害是可以控制在一定的范圍之內(nèi)的，前提是有成熟的各方（政府、市場(chǎng)及公眾）參與機(jī)制。然而，考察我國(guó)的相關(guān)立法以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可知，我國(guó)的城市防災(zāi)減災(zāi)立法及相關(guān)活動(dòng)，基本上沒有設(shè)置公眾參與機(jī)制，也正是由于缺乏公眾參與機(jī)制，城市在面對(duì)日益多發(fā)的突發(fā)性自然災(zāi)害和事故災(zāi)難時(shí)，不僅無法發(fā)揮公眾有效抗災(zāi)的積極作用，而且還可能由于公眾的無序參與造成災(zāi)害損失的擴(kuò)大。

我國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)主要存在以下幾個(gè)方面的問題。

（一）城市防災(zāi)減災(zāi)立法缺位

自20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)雖然相繼頒布了一系列的有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的法律法規(guī)和部門規(guī)章，初步形成了“一案三制”①“一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案；“三制”是指建立健全應(yīng)急的體制、機(jī)制和法制。的突發(fā)性災(zāi)害應(yīng)對(duì)體制。但從總體看，由于我國(guó)缺乏專門的城市防災(zāi)減災(zāi)立法，盡管各類規(guī)劃中安排了城市綜合減災(zāi)體系建設(shè)的內(nèi)容，但具體落實(shí)或無人問津或流于形式；《城市規(guī)劃法》的主要條款基本上未涉及城市綜合減災(zāi)規(guī)劃及預(yù)案等內(nèi)容［1］（P65）。另外，我國(guó)雖然已經(jīng)頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》等多部應(yīng)急法律預(yù)案，但對(duì)一些突發(fā)事件的處置多為原則性規(guī)定，沒有關(guān)于城市防災(zāi)減災(zāi)具體處置辦法的規(guī)定，也沒有公眾事前參與政府防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案的制度設(shè)計(jì)；其中有關(guān)公眾參與的表述也多為原則性，如最新頒布的《環(huán)境保護(hù)法》第53條規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！睆闹锌梢钥闯觯退闶亲钚轮贫ǖ摹董h(huán)境保護(hù)法》也沒有涉及公眾參與具體制度的設(shè)計(jì)。

（二）已有防災(zāi)減災(zāi)法律制度并未實(shí)現(xiàn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)管理的常規(guī)化［2］（P43）

正如上文提到城市災(zāi)害具有社會(huì)性和自然性的特點(diǎn)，發(fā)生了突發(fā)性災(zāi)害不能總是以“臨時(shí)決定或方案”來倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)使城市災(zāi)害預(yù)防成為常態(tài)化的制度。國(guó)務(wù)院綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011—2015年）指出，“推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)體系建設(shè)，各地區(qū)要依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定或修訂防災(zāi)減災(zāi)的地方性規(guī)定。加強(qiáng)各級(jí)各類防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案的制（修）訂工作，完善防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)預(yù)案體系，不斷提高預(yù)案的科學(xué)性、可行性和操作性。加強(qiáng)災(zāi)害管理、救災(zāi)物資、救災(zāi)裝備、災(zāi)害信息產(chǎn)品等政策研究和標(biāo)準(zhǔn)制（修）訂工作，提高防災(zāi)減災(zāi)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平?！比绻幸粋€(gè)制度設(shè)計(jì)使得公眾能事前參與預(yù)案制定的過程，這對(duì)于提高城市防災(zāi)減災(zāi)預(yù)案的科學(xué)性、可行性和操作性具有十分重要的意義。

（三）缺乏公眾參與城市災(zāi)害立法的制度環(huán)境

我國(guó)目前是“一元兩極多層次”［3］（P211）的立法體制，在立法中過度強(qiáng)調(diào)的是立法機(jī)關(guān)和政府對(duì)立法的決定權(quán)，而忽視公眾對(duì)立法過程的參與權(quán)，城市災(zāi)害立法也不例外。雖然我國(guó)《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及最近頒布的《環(huán)境保護(hù)法》都有公眾參與立法過程的相關(guān)規(guī)定，但在目前“一元兩極多層次”的立法體制下，社會(huì)公眾往往被排除在城市災(zāi)害立法活動(dòng)之外；在現(xiàn)實(shí)中，公眾不但沒有參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，甚至對(duì)于新制定了哪些防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范都不清楚。正是由于政府和公眾缺少事前溝通，在突發(fā)性災(zāi)害來臨時(shí)，公眾往往驚慌失措、盲目應(yīng)對(duì)，以致將自己置于危險(xiǎn)之境。

二、公眾參與防災(zāi)減災(zāi)立法的必要性

公眾事前參與防災(zāi)減災(zāi)法律制度的設(shè)計(jì)是由城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度的特點(diǎn)、立法法及相關(guān)法律的要求和公眾參與的功能所決定的。

（一）城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度的特點(diǎn)

城市防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范是技術(shù)性和社會(huì)性的結(jié)合。所謂技術(shù)性是指防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范應(yīng)受到相關(guān)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制約，法律規(guī)范必須符合災(zāi)害預(yù)防管理的客觀規(guī)律。由于城市防災(zāi)減災(zāi)所面臨的情況很復(fù)雜，危險(xiǎn)源多、分布廣，而立法機(jī)關(guān)和決策者知識(shí)又具有局限性，不可能完全具備各行業(yè)的技術(shù)準(zhǔn)則和操作規(guī)范，所以更應(yīng)該吸收各行業(yè)的專業(yè)人員參與立法。這樣不僅能降低立法的成本，也能提高立法的科學(xué)性和實(shí)效性。我們這里說的社會(huì)性，主要是指城市防災(zāi)減災(zāi)立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公眾意志，防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有可介入性，讓公眾能參與災(zāi)害的預(yù)防、救助和災(zāi)后的恢復(fù)建設(shè)工作。為提高公眾參與城市防災(zāi)救災(zāi)工作的科學(xué)性與可行性，最有效的方式就是讓公眾提前參與到城市防災(zāi)減災(zāi)立法的過程中去。

（二）立法法及相關(guān)法律的要求

公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法是《立法法》的要求，《立法法》第5條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”；《立法法》第35條第1款規(guī)定，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”?！读⒎ǚā返倪@些規(guī)定從法律層面明確了公眾對(duì)相關(guān)立法的參與權(quán)，這也為公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法提供了有力的法律支撐。為配合《立法法》的實(shí)施，國(guó)務(wù)院相繼修訂了《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第12條規(guī)定，“起草行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”；《規(guī)章制定程序條例》第14條規(guī)定，“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式?！边@些規(guī)定為公眾對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)立法享有參與權(quán)提供了直接的法律依據(jù)，同時(shí)也是《立法法》及相關(guān)法律對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范制定程序提出的要求。

（三）公眾參與的功能

城市防災(zāi)減災(zāi)立法是一門專業(yè)性和綜合性很強(qiáng)的工作，政府部門不可能擁有立法所需要的所有專業(yè)知識(shí)和應(yīng)對(duì)災(zāi)害的技能以及防災(zāi)設(shè)施建造的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。而社會(huì)中有從事不同職業(yè)的個(gè)人，他們擁有不同的專業(yè)知識(shí)背景，充分調(diào)動(dòng)公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的積極性，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，能有效的提高政府決策和立法的科學(xué)性、民主性。城市防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范具有專業(yè)性和社會(huì)性的特征，如果僅僅是政府一方來自導(dǎo)自演，決策者和立法者不了解公眾的社會(huì)需求，也不了解實(shí)際情況，只是閉門造車，最后立法的科學(xué)性和法律的可執(zhí)行性將會(huì)大大折扣。公眾通過事前參與防災(zāi)減災(zāi)法律案的討論和審議，表達(dá)自己的利益訴求和實(shí)際需要，提出自己在面臨突發(fā)性災(zāi)害來臨時(shí)應(yīng)對(duì)的困惑以及一些建設(shè)性的意見，這樣能有效的提高政府決策和立法的科學(xué)性和民主性，使得民智競(jìng)相涌現(xiàn)。第二，有利于公眾配合政府的防災(zāi)救災(zāi)工作，以及政府各部門之間防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)工作的銜接。公眾在參與政策制定的過程中，能全面地了解管理者的政策意圖，在突發(fā)性災(zāi)害來臨時(shí)，公眾可以從自身做起，從自己的家庭出發(fā)，自覺自發(fā)地配合政府相關(guān)政策的實(shí)施，從而有效的避免了政府的防災(zāi)救災(zāi)政策的實(shí)施和公眾之間的配合不到位的情況，也有效的保障了公眾的參與權(quán)和知情權(quán)。

三、公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法原則和形式

有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)讓更多的人參與到與這個(gè)決定中國(guó)未來發(fā)展方向的決策中來，如果大部分認(rèn)為“我不能影響未來的發(fā)展，我何必參與，或者官員和商人決定未來，我只管自己的事情”，那么中國(guó)就很難看到一個(gè)有效的發(fā)展規(guī)劃和解決問題的一攬子措施，促進(jìn)更多的人民參與將是我國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的最有效的辦法［4］（P69）。社會(huì)治理需要公眾參與，城市災(zāi)害管理更是如此。本文認(rèn)為公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的原則和形式包括以下內(nèi)容：

（一）公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的原則

第一，公開化原則。城市防災(zāi)減災(zāi)立法信息的全過程要公開透明。具體來說有以下幾個(gè)方面：1.公開城市防災(zāi)減災(zāi)的立法計(jì)劃，讓公眾事前參與到立法工作中來，公眾可以提出立法項(xiàng)目建議，也可以對(duì)擬列入立法計(jì)劃的項(xiàng)目提出必要性、可行性意見。2.公開城市防災(zāi)減災(zāi)法律草案，包括起草說明、草案文本、制定依據(jù)等向公眾公開，聽取公眾的意見和建議。3.公開征求意見的結(jié)果和政府對(duì)公眾意見的反饋。4.公開采納意見情況和不予采納意見情況，特別是采納或不采納意見的理由要公開，對(duì)公眾要有所交待［5］（P74）。

第二，充分表達(dá)原則。法律是公眾意志的體現(xiàn)。由于城市災(zāi)害的受災(zāi)對(duì)象廣，其防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范又具有很強(qiáng)的技術(shù)性，政府和立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給公眾事前參與防災(zāi)減災(zāi)法律制度提供一個(gè)充分表達(dá)意見的平臺(tái)或設(shè)置一套公眾意見的表達(dá)機(jī)制，讓擁有不同專業(yè)技術(shù)背景的公民在這個(gè)平臺(tái)上充分表達(dá)自己的意見，并在充分討論交流的基礎(chǔ)上，將形成共識(shí)的建議寫進(jìn)有約束力的法律規(guī)范，鞏固公眾參與的成果，提高了公眾參與的積極性。

第三，有序參與原則。城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度的關(guān)系到每個(gè)公民的切身利益，公眾參與的熱情可能很大，其事前參與防災(zāi)減災(zāi)法律案的討論也會(huì)很激烈，但不能七嘴八舌，雜亂無章，應(yīng)當(dāng)遵循一定的秩序和規(guī)則，應(yīng)當(dāng)更加有序。公眾對(duì)防災(zāi)減災(zāi)法律案的意見應(yīng)當(dāng)理性、合理，不能濫用這個(gè)平臺(tái)發(fā)泄自己的私憤，公眾發(fā)表的意見也不能只局限于自己一人、一群人或某部門的私利。公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)的立法，應(yīng)當(dāng)有序參與、理性表達(dá)意見。這需要政府和立法機(jī)關(guān)提供一個(gè)有序的、規(guī)則的參與平臺(tái)和制度設(shè)計(jì)。

第四，經(jīng)濟(jì)、效率原則。立法部門在征求公眾意見時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握資源投入和效能產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，不能高投入低產(chǎn)出，要防止只搭臺(tái)子不唱戲或者搭臺(tái)子唱假戲的事情發(fā)生。立法者在防災(zāi)減災(zāi)法律案的形成過程中應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)廣泛的征詢意見，這樣既方便快捷，也能以最小投入得到最大的產(chǎn)出，從而減少公眾事前參與防災(zāi)減災(zāi)法律案的成本，把節(jié)約的資金投入到城市防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去。

第五，互動(dòng)原則。有學(xué)者也把它稱作“公眾意見的回應(yīng)原則”［6］（P77）。城市防災(zāi)減災(zāi)法律制度設(shè)計(jì)和實(shí)施直接關(guān)系到公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全，政府應(yīng)當(dāng)給公眾提供一個(gè)暢所欲言的平臺(tái)，并對(duì)公眾的意見和一些防災(zāi)的技術(shù)設(shè)計(jì)方案進(jìn)行分類匯總、公開討論，然后就其中具有代表性的意見或建設(shè)性的方案進(jìn)行及時(shí)的回應(yīng)。對(duì)于合理的意見進(jìn)行解釋，并及時(shí)對(duì)提意見者進(jìn)行物質(zhì)上者精神上的肯定；對(duì)于不合理的意見闡述不予采納理由。

（二）公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法的形式

1.公眾聽證制度。

城市生活設(shè)施齊全，社會(huì)功能多樣，是人口和資源最為集中的地方，也是一個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心。城市災(zāi)害危險(xiǎn)源多，分布廣，具有連發(fā)性和損失巨大的特點(diǎn)。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公眾往往是最早的知悉者和受害者，讓公眾參與城市災(zāi)害預(yù)防和制度設(shè)計(jì)也是情理之中的事情。而公眾聽證制度是公眾參與城市防災(zāi)減災(zāi)立法最理想的模式。公眾聽證制度是一個(gè)很新的法律概念。2012年，國(guó)務(wù)院前總理溫家寶在《政府工作報(bào)告》中提出“聽證制度”概念后，實(shí)際上在我國(guó)行政法治中形成了一個(gè)新的有關(guān)聽證的概念和制度。關(guān)保英教授認(rèn)為，所謂公眾聽證制度是指政府行政系統(tǒng)在作出有關(guān)重大行政決定或者行政決策時(shí)舉行聽證會(huì)，而該聽證會(huì)是在社會(huì)公眾的廣泛參與下進(jìn)行的，并通過整個(gè)聽證活動(dòng)最終作出行政決定或者行政決策。公眾以聽證的形式參與政府和有關(guān)立法部門的防災(zāi)減災(zāi)法律案的前提是必須賦予公眾聽證結(jié)果對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)法律案最終的拘束力，即聽證的效力。所謂聽證的效力是指聽證所產(chǎn)生的相應(yīng)的法律后果，也就是聽證中已經(jīng)明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系究竟有多大的拘束力［7］（P73）。

關(guān)于公眾聽證制度的模式，關(guān)保英教授認(rèn)為，有以下幾種：第一，“行政主體主導(dǎo)主義”，即公眾聽證的程序進(jìn)行由行政主體進(jìn)行主導(dǎo)，甚至如何做出最后選擇也由行政主體來主導(dǎo)。第二，“行政相對(duì)人主導(dǎo)主義”，即在公眾聽證中起主導(dǎo)作用的應(yīng)當(dāng)是行政相對(duì)人而不是行政主體。第三，“多方博弈模式”，即在公眾聽證中不以各方當(dāng)事人的人數(shù)多寡和其他方面的實(shí)力為判定標(biāo)準(zhǔn)，而是以各方當(dāng)事人所提供的素材和相關(guān)的論證技術(shù)和論證結(jié)果為主導(dǎo)。關(guān)保英教授認(rèn)為，當(dāng)某一公共決策涉及較大的技術(shù)含量時(shí)，就應(yīng)當(dāng)選擇第三種模式；而當(dāng)某一決策不涉及技術(shù)含量、但與社會(huì)公眾的權(quán)益較為密切時(shí)，就可以選擇第二種模式。但如前文說述，防災(zāi)減災(zāi)法律制度的構(gòu)建不但具有綜合性、專業(yè)性和技術(shù)性的特點(diǎn)，而且又與公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全密切相關(guān)，這種情況下該選用何種公眾聽證制度的模式？本文認(rèn)為可以進(jìn)行分類討論：第一，對(duì)于城市防災(zāi)減災(zāi)法律案中的技術(shù)性規(guī)范可以采用第三種模式，即由各行業(yè)的專業(yè)技術(shù)人員對(duì)自己發(fā)表的意見并提出相關(guān)的佐證材料，給予相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員充分的辯論的機(jī)會(huì)，最終讓專家來對(duì)以上意見進(jìn)行總結(jié)，形成幾種具有代表性的方案并對(duì)此進(jìn)行評(píng)析；對(duì)城市防災(zāi)減災(zāi)法律案中的與公眾人身財(cái)產(chǎn)安全利益密切相關(guān)的法律規(guī)范，可以采用第二種模式，即社會(huì)公眾在政府提供的平臺(tái)上充分發(fā)表自己的利益訴求，讓專家來對(duì)以上意見進(jìn)行分類，形成幾種具有代表性的意見，最后由公眾對(duì)這幾種代表性的意見進(jìn)行投票。以上兩種模式的運(yùn)行都必須在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行全程的公開，才能達(dá)到預(yù)期的目的。

2.專家意見制度。

防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范包含很多的標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，這些標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，政府和立法部門不可能完全掌握所有領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，這就需要一些領(lǐng)域的專家參與到法律案的討論中，對(duì)某些技術(shù)性的法律規(guī)范發(fā)表專業(yè)意見，對(duì)一些防災(zāi)減災(zāi)規(guī)范和方案以專業(yè)的視角作出評(píng)價(jià)。

專家意見制度是對(duì)公眾聽證制度的補(bǔ)充和延伸，這是由城市防災(zāi)減災(zāi)法律規(guī)范的技術(shù)性決定的。公眾通過聽證機(jī)制對(duì)防災(zāi)減災(zāi)法律案發(fā)表意見，面對(duì)林林總總的意見，怎樣去分類，怎樣取舍，哪些是合法合理的，哪些可以采納，怎樣把這些合理的意見形成法律條文，最終的法律文本怎樣體現(xiàn)公眾的意志，怎樣體現(xiàn)人民群眾利益等等，這些問題都需要的解決，意見的分類取舍以及最終形成法律草案的過程都需要專家的參與，相關(guān)領(lǐng)域的專家通過自己的研究和專業(yè)知識(shí)對(duì)有關(guān)問題發(fā)表意見，事前參與到防災(zāi)減災(zāi)法律案中來，并將相關(guān)的意見遞交立法者和決策者，供其立法和行政決策參考。

專家意見的效力，即對(duì)立法者和決策者的拘束力，是一個(gè)很關(guān)鍵的問題。如果一個(gè)方案或法律案僅僅只寫明“經(jīng)過專家論證”或者“經(jīng)征求專家意見”等類似的形式語言，那么專家意見制度將僅停留在紙面，最終將導(dǎo)致“專家意見”這個(gè)本來的壓軸把關(guān)的制度形同虛設(shè)。我們認(rèn)為，專家意見制度的具體操作應(yīng)當(dāng)分為以下幾個(gè)步驟：（1）在專業(yè)技術(shù)人員對(duì)有關(guān)的城市防災(zāi)設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)發(fā)表意見并提供佐證材料后（即選用上文提到的第三種模式），公開選聘相關(guān)領(lǐng)域的專家。（2）專家審閱公眾參與城市防災(zāi)設(shè)施的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和防災(zāi)減災(zāi)法律制度設(shè)計(jì)的意見，并進(jìn)行分類匯總，對(duì)相關(guān)的意見進(jìn)行專業(yè)的評(píng)析。（3）將專家在（2）階段的意見在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公開，并要求專家署名，允許公眾對(duì)專家評(píng)析再發(fā)表意見，使得專家意見接受公眾監(jiān)督。（4）將公眾的監(jiān)督意見和專家意見反饋給立法者或決策者，讓立法者或決策者通過投票方式表決。（5）將最終的法律案進(jìn)行公布。以上五個(gè)步驟從專家的選聘到確保專家公正的發(fā)表專業(yè)意見，再到公眾監(jiān)督專家，確保專家不違心的、不諂媚的發(fā)表意見以及立法者或決策者最終的決策都進(jìn)行了程序上的設(shè)計(jì)。這樣做有兩點(diǎn)好處：第一，專家意見實(shí)名制。在互聯(lián)網(wǎng)上公開，確保專家意見體現(xiàn)了公眾的意志和專業(yè)水平，接受社會(huì)監(jiān)督；第二，保證了專家意見具有實(shí)質(zhì)的拘束力。專家意見和法律案均在互聯(lián)網(wǎng)上公開，確保了決策者或立法者能真正的依據(jù)專家意見來決策或立法。

總的來說，將公眾參與制度引入城市防災(zāi)減災(zāi)立法就是讓關(guān)系到公眾切身利益的城市防災(zāi)減災(zāi)決策方案和法律制度設(shè)計(jì)過程從幕后走到臺(tái)前，讓公眾參與，接受公眾監(jiān)督，防止拍拍腦袋或拍拍巴掌就決策或立法的事情發(fā)生。

［1］尚春明、翟寶輝.城市綜合防災(zāi)理論與實(shí)踐［M］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2006.

［2］栗燕杰.我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)問題與發(fā)展方向探討［J］.中國(guó)減災(zāi)，2013，（7）.

［3］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：法律出版社，2007.

［4］丁元竹.中國(guó)2010年：風(fēng)險(xiǎn)與規(guī)避［M］.北京：中國(guó)大百科出版社，2005.

［5］朱海文、金成波.論我國(guó)公眾參與立法［J］.文山學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）.

［6］付宇程.論行政決策中的公眾參與形式［J］.法治研究，2011，（10）.

［7］關(guān)保英.論公眾聽證制度的程序構(gòu)建［J］.學(xué)習(xí)與探索，2013，（9）.

Legislative Thoughts on Public Participation in Urban Disaster Prevention and Mitigation

Zhao Jun
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghao 201701）

In recent years，the urban sudden disasters in our country have been on the rise.When facing with the sudden disaster，the public’s personal and property safety confront with a huge threat.This dissertation is based on the existing problems in legal system of urban disaster prevention and mitigation.Furthermore，the author analyzed the necessity of public participation in public participation in urban disaster prevention legislation.The characteristics of urban disaster prevention and mitigation legal system，legislation law，the requirements of the relevant laws and functions of public participation is taken as a starting point in this dissertation. Accordingly，the author designed the specific principles and forms of public participation in urban disaster prevention and mitigation legislation.

urban disaster prevention and mitigation；public participation；principles and forms of legislation participation

D923.9

A

2095-3275（2015）03-0123-06

2015-01-17

本文系上海市教委創(chuàng)新課題（重點(diǎn)項(xiàng)目）“城市防災(zāi)減災(zāi)法律問題研究——以上海為范例的研究”的階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：13ZS143）。

趙?。?973— ），女，湖南邵東人，上海政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事環(huán)境法基礎(chǔ)理論、污染防治法、環(huán)境執(zhí)法研究。