●劉國永 夏和飛

預算績效管理與公權(quán)力制約

●劉國永 夏和飛

政府的權(quán)力來源于公民的委托。公民與政府之間這種委托——代理關(guān)系的前提是政府必須為公共利益而行使管理權(quán)力。同時，公民委托要求行使權(quán)力者必須因使用公共權(quán)力承擔相應的責任，更不允許隨意濫用公共權(quán)力?，F(xiàn)代政府預算制度作為政府內(nèi)部各職能主體之間分權(quán)的重要載體，為制約政府權(quán)力運作，提高政府效率發(fā)揮了重要作用；其關(guān)鍵是提高預算管理的效率。在這一背景下，預算績效管理應運而生。實行預算績效管理，必然要求政府通過周密的績效契約安排和權(quán)責對應的約束機制，強化支出機構(gòu)的責任和壓力，體現(xiàn)預算的約束力，是一種全新的權(quán)力制衡機制。本文將重點討論預算績效管理對公權(quán)力制約的意義，揭示在當前實踐工作中存在的問題及解決思路，并提出加強預算績效管理以制約公權(quán)力的建議與舉措。

一、預算績效管理對于公權(quán)力制約的意義

當前，大多數(shù)政府的權(quán)力制約通過分權(quán)來實現(xiàn)。我國的分權(quán)包含了政府向市場分權(quán)與政府內(nèi)部財政分權(quán)兩個過程，而且在理論和實踐層面，這兩個分權(quán)過程都是交織進行的。政府內(nèi)部的財政分權(quán)主要包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)?？v向分權(quán)即不同層級政府間財政分權(quán)，其程度較深，有關(guān)該領(lǐng)域的研究成果也較多。然而，對于橫向的財政分權(quán)，即同一層級政府不同權(quán)力機構(gòu)之間、內(nèi)部職能部門之間，其相關(guān)財政資源配置、權(quán)力劃分和與之相關(guān)的相互制衡關(guān)系等問題的研究較少，相關(guān)規(guī)定也停留在原則性層面。預算權(quán)力在同級政府內(nèi)部各權(quán)力主體之間的配置問題是橫向財政分權(quán)的核心，因此，預算權(quán)力如何合理配置，決定了財政分權(quán)，特別是橫向分權(quán)，是否能夠深入有效地推進。

此外，由于我國政治體制與其他國家不同，更需要探索一套適合我國國情的防治腐敗的制度與監(jiān)督機制。而財政預算制度內(nèi)在天然地蘊藏著防治腐敗的“基因”，主要表現(xiàn)在：政府的每一項職能活動都離不開收支，而政府又是非營利的，其收支均來自于社會。如果能將政府的每一項收支都納入預算績效管理，同時附上與之相對應的政府活動的理由和績效信息并進行公開，那么財政績效預算約束可以最大限度地監(jiān)督政府活動行為及過程，可以使不符合預算目標的政府活動完全“歇業(yè)”。

預算績效管理順應預算權(quán)力合理配置、防治腐敗的要求，在財政分權(quán)中重新梳理了同一層級財政權(quán)力劃分，在預算的編制、執(zhí)行、決算、評價環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個閉合的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的專業(yè)制衡框架。根據(jù)“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的頂層設計，預算管理的各個環(huán)節(jié)都形成了公權(quán)力制約的手段——決策的民主性、支出的公共性、監(jiān)督的公開性等對預算決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)提出了明確的要求。決策的民主性要求政府的財政收支等決策要經(jīng)過一定的政治程序和法律程序作出，要經(jīng)過代表民意的權(quán)力機關(guān)對政府預算和決算進行審查和批準。立法機關(guān)作為國家權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，審批政府預算是其重要職權(quán)（職責），應充分發(fā)揮立法機關(guān)的職能作用，切實行使好預算審批權(quán)。支出的公共性則要求在預算編制、執(zhí)行的過程中要用公共性理念來控制和約束財政支出的范圍。監(jiān)督的公開性則要求政府預算收支向社會公眾公開，在做好政府不同權(quán)力主體相互監(jiān)督制約的基礎(chǔ)上，進一步通過績效評價，為社會公眾行使預算的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等創(chuàng)造條件，誠心接受社會公眾的民主監(jiān)督。這一套專業(yè)化的制衡結(jié)構(gòu)有效防治了預算管理過程中的隨意性，消除了權(quán)力行使者利用職責權(quán)限尋租的空間。

二、我國預算績效管理實踐過程中公權(quán)力制約機制建立現(xiàn)狀

隨著預算績效管理實踐的不斷深入開展，我國公權(quán)力制約機制的建設也初具成果。首先，公共部門績效用款意識顯著提高。例如，置于預算編制環(huán)節(jié)的績效前評價，圍繞合法性、合規(guī)性和合理性，通過對項目進行競爭性排序和梳理績效目標，強化結(jié)果導向在預算績效管理中的應用，從源頭上加強對公權(quán)力的管控。而績效跟蹤及績效評價更是逐漸成為政府及財政的常態(tài)化工作。績效跟蹤以對比發(fā)現(xiàn)項目目標偏差為路徑，以及時開展整改糾偏為目的，促進了預算管理、財務管理和項目管理的整合，在過程中有效控制公權(quán)力。而績效評價則是通過對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，厘清問題所在，以落實各相關(guān)主體績效責任，對有效揭示公權(quán)力失控原因起到積極的促進作用。更為重要的是，作為深化預算管理改革、完善公權(quán)力制約機制的關(guān)鍵，結(jié)果應用得到了進一步重視，將評價結(jié)果與預算安排、支出調(diào)整、政策完善相掛鉤，回應績效責任的同時也完善了公權(quán)力制約機制。

在意識提高、設計完善的基礎(chǔ)上，預算績效管理法規(guī)體系的建立則促進了公權(quán)力制約機制的進一步規(guī)范。從國家新《預算法》的頒布，到財政部、地方政府預算績效管理制度的廣泛出臺，并將公權(quán)力制約作為預算績效管理預期實現(xiàn)的重要內(nèi)容，多層次的規(guī)章制度形成了一套自上而下的內(nèi)在約束體系。

而在外部監(jiān)督方面，第三方評價機制的引入，提升了評價的公信力和客觀性，彌補了政府內(nèi)部評估的不足。人大、紀委等監(jiān)督部門通過聽證、社會公眾通過滿意度調(diào)查等方式參與到評價中，建立起“政府主導——全民參與”的多元主體模式，也使“以公眾需求為導向”落到了實處，對公權(quán)力形成了全方位、多角度的制約。

三、當前我國實施預算績效管理制約公權(quán)力面臨的主要挑戰(zhàn)

盡管我國的預算績效管理體系在不斷完善，但由于尚處于探索階段，實施預算績效管理制約公權(quán)力仍面臨不少挑戰(zhàn)：

其一，當前我國的預算編制受傳統(tǒng)管理模式的影響，仍存在人為因素影響大、編制粗放不夠準確、績效目標普遍缺失或目標編制不完整不全面、目標對預算編制缺乏約束力等問題，導致預算編制主觀性、隨意性較大。編制不科學，在源頭上給公權(quán)力濫用留下了空間。同時，我國預算透明度較低，社會公眾無法獲得詳細的財政預算及支出信息。無法做到預算公開透明，就無法真正把權(quán)力置于群眾的監(jiān)督之下，難以有效阻止腐敗的發(fā)生。

其二，預算績效管理缺少法律保障，地方規(guī)章約束力度不夠。雖然新《預算法》得以通過，績效作為預算編制的重要原則，對公共資金的績效評價，評價結(jié)果應用以及對項目的績效監(jiān)督都在新預算法中得以明確，但是預算績效管理仍有很多新預算法無法兼顧的內(nèi)容。由于沒有相應的預算績效管理法、或者預算法實施細則出臺，頂層制度設計上仍存在“權(quán)威真空”，不利于預算績效管理執(zhí)行的嚴肅性，對公權(quán)力制約的有效程度也較為有限。

其三，各部門單位對預算績效重視程度不一，效果差異較大。目前，長期以來形成的“重分配、輕管理”，“重資金投入、輕支出效果”觀念還沒有徹底根除，各部門單位對預算績效管理重視程度不一。部分單位對績效管理的認識還存在“要錢容易、花錢隨意”的現(xiàn)象；有的部門領(lǐng)導認為只要資金使用合法合規(guī)就行，至于使用效果如何與己責任不大，因此對績效工作重視不夠，甚至有抵觸情緒。這就與開展預算績效管理工作較早且用心去做的那些部門單位形成了鮮明對比，資金使用效果差異較大。對預算績效管理工作的不重視，造成了資金低效率粗放式使用，不利于對公權(quán)力進行約束。

其四，第三方機構(gòu)評價質(zhì)量存在較大差異，影響了評價的公信力。雖然引入第三方評價機制，但由于一些第三方機構(gòu)缺少相關(guān)經(jīng)驗、人員團隊素質(zhì)整體不高、求捷徑圖省事、不深入、不鉆研等各種原因，第三方機構(gòu)的評價質(zhì)量存在較大差異。評價質(zhì)量不高，就無法真正反映資金的績效，也導致評價結(jié)果無法直接為預算安排和項目管理服務。部分第三方機構(gòu)的評價結(jié)果若直接應用于政府信息公開或支持政府行為決策，不但影響評價的公信力，還勢必影響到政府公信力。

其五，績效信息不對稱，結(jié)果和數(shù)據(jù)應用率低，公權(quán)力制約效果有限。隨著預算績效管理工作在全國范圍內(nèi)大面積推行，各地在業(yè)務實踐中遇到一系列挑戰(zhàn)，主要包括：評價缺乏統(tǒng)一標準，影響了評價的科學性；績效分析深度不夠，方法單一，難以支持科學的管理和決策；盡管目前預算績效管理也開展了結(jié)果公開、措施整改、預算調(diào)整等結(jié)果應用，但整體而言評價結(jié)果和數(shù)據(jù)的應用率低，對預算和項目管理的指導性不強，對績效提升促進作用不明顯。這一系列問題的根源，在于財政部門、監(jiān)督部門與預算部門等利益主體之間的博弈，導致預算績效管理過程中預算、財務、項目等相關(guān)信息極度分散，產(chǎn)生了嚴重的信息不對稱，管理部門無法掌握項目的實際情況，各種監(jiān)督流于形式。例如，部門預算調(diào)整常未經(jīng)人大事先審批，進行“部門申請、領(lǐng)導批條、追加預算”等隱性分配，由于缺乏實時數(shù)據(jù)監(jiān)控，人大對這一做法往往只能被動地進行事后“追認”，無法進行實質(zhì)性審核，對政府部門的制約效率低下。

四、進一步建立健全預算績效管理與公權(quán)力制約機制的建議及舉措

應對當前實施預算績效管理面臨的主要挑戰(zhàn)，真正有效地制約公權(quán)力，離不開政治推動、制度保障和技術(shù)支撐三方面的有效整合：

其一，樹立績效理念，以預算績效管理系統(tǒng)性實現(xiàn)政府績效管理、監(jiān)督的有效整合。預算績效管理不是財政部門的獨角戲，其基礎(chǔ)是各部門的績效管理。面對我國政府內(nèi)部權(quán)力相對分散，預算分配與職權(quán)力無法統(tǒng)一的問題，需要強化政治權(quán)力對預算績效管理改革的推動，促進預算績效目標與政府及部門工作戰(zhàn)略規(guī)劃、年度計劃、具體任務、項目相銜接。而政治推動的動力以及權(quán)力結(jié)構(gòu)根源于管理理念，因此實施預算績效管理必須先從重塑管理理念著手，根據(jù)理念來決策和進行頂層設計。政府在轉(zhuǎn)變職能的同時，應當對不同職能部門、不同利益代表的總體價值追求和管理工具進行整合，以公共服務作為構(gòu)建預算績效管理體系的基本點。只有樹立績效管理的理念，才能從根本上改變政府的管理主體、對象和責任方式，才能避免人大、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督制衡機制演變?yōu)橐豁棥盎ハ喾駴Q”的制度。

其二，堅決貫徹落實新預算法，推進績效應用法制化，健全制度保障體系。新預算法將“講求績效”作為預算管理的六大原則之一，標志著在立法層面實現(xiàn)了突破。然而，落實到操作層面上，中央層面還需抓緊修訂實施條例，地方也還需制定有關(guān)預算績效管理的決定或者地方性法規(guī)。只有通過建立一整套自上而下、內(nèi)外一致并相互配合的預算績效管理法制體系，從責任主體、實施流程、方法選擇、指標設計、數(shù)據(jù)采集和信息共享等各個環(huán)節(jié)予以規(guī)范，才能真正保證績效管理持久深入且科學地開展下去，才能保障預算績效管理對公權(quán)力形成長期的制約機制。

其三，完善預算績效管理環(huán)節(jié)，從理論和技術(shù)層面強化建立公權(quán)力制約機制。進一步深化“建立‘預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用’的全過程績效管理機制，實現(xiàn)預算績效管理與預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有機結(jié)合”的指導思想，在實踐層面做到以下要點：（1）科學設置績效目標，提高預算的準確性和合理性；（2）深入開展績效跟蹤，整合預算、財務和項目管理信息，有效實施監(jiān)控；（3）圍繞績效目標，全面推進績效自評價；（4）財政部門組織重點評價，突出整體支出評價和財政政策評價；（5）以多樣化的結(jié)果應用手段促管理。

其四，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，進一步加強行業(yè)管理與行業(yè)自律。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的指示，上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會成為國內(nèi)首家政府績效管理領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會。作為獨立公正的社團法人組織，行業(yè)協(xié)會在服務于第三方中介機構(gòu)參與預算績效管理工作過程中至關(guān)重要。協(xié)會要充分發(fā)揮其平臺、橋梁和紐帶作用，規(guī)范財政績效評價的執(zhí)業(yè)行為，促進績效評價第三方機構(gòu)的隊伍和能力建設，進一步加強行業(yè)管理與行業(yè)自律，提高行業(yè)整體水平。作為新生事物，需要政府各層面給予協(xié)會更大的支持。因此，協(xié)會也是預算績效管理的重要參與力量，是構(gòu)成對預算績效監(jiān)督的公權(quán)力之一。

其五，推進政府績效大數(shù)據(jù)建設，提高預算績效管理科學性。各部門的數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)信息是制定績效目標和開展績效評價的基礎(chǔ)和核心。因此，為保證內(nèi)外評價的一致性，全面促進績效評價的深入開展，可以建立績效管理數(shù)據(jù)庫：首先，以部門預算為基礎(chǔ)，以績效管理要素為核心，貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的全過程，全面建設預算績效管理信息系統(tǒng)。其次，以指標體系為核心，建立分類的績效評價指標庫；依托指標庫實現(xiàn)財政和業(yè)務部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換，從而建立以績效信息為基礎(chǔ)的行業(yè)部門數(shù)據(jù)庫；通過數(shù)據(jù)積累，進一步制訂面向不同地區(qū)、各種類型指標的評價標準，建立評價標準庫，有助于準確地制定績效目標和編制預算。再次，配套建設績效管理輔助數(shù)據(jù)庫，如專家?guī)?、中介庫、文獻庫、績效分析、案例庫等與績效評價信息有機結(jié)合，充分利用各種數(shù)據(jù)資源輔助科學管理及決策，全面服務于預算績效管理。提高預算績效管理效力，提升公權(quán)力制約效果?！?/p>

（作者單位：上海財經(jīng)大學、上海聞政管理咨詢有限公司）