莊國(guó)敏，鐘凰元

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福州 350108）

在不斷加快的生態(tài)文明建設(shè)中，關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)制度中公平與效率關(guān)系的研究具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值，而產(chǎn)權(quán)的公平與效率也是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度理論研究中的一個(gè)基本問題。對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)公平與效率關(guān)系的理論闡釋和合理安排，有利于化解公地悲劇［1］，引領(lǐng)我國(guó)未來自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革道路。從我國(guó)的具體實(shí)踐來看，近年來我國(guó)自然資源開發(fā)和保護(hù)領(lǐng)域中的公平與效率的矛盾已經(jīng)十分突出：一方面，自然資源被肆意濫用、資源供需矛盾沖突、環(huán)境加劇惡化等問題日益嚴(yán)重；另一方面，與自然資源利用相關(guān)的各種社會(huì)公平問題也層出不窮。因此，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，迫切需要對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)制度中公平與效率的內(nèi)在關(guān)系和作用機(jī)理進(jìn)行科學(xué)分析和正確揭示，從而為自然資源產(chǎn)權(quán)制度的完善提供理論基礎(chǔ)。

一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度中公平與效率的基本內(nèi)容

一個(gè)社會(huì)中的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排，通過界定不同資源中物的要素和人們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)成了對(duì)人們不同的激勵(lì)機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)公平與效率協(xié)調(diào)的關(guān)鍵因素。鑒于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的特殊性，以及長(zhǎng)期以來我國(guó)自然資源開發(fā)利用的制度實(shí)踐，可以將自然資源產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容劃分為：體現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的所有權(quán)、體現(xiàn)自然資源使用分配的使用權(quán)、體現(xiàn)自然資源實(shí)際運(yùn)作的經(jīng)營(yíng)權(quán)、體現(xiàn)自然資源生態(tài)價(jià)值的管理權(quán)。與之相應(yīng)，我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度中也存在著這四種權(quán)能的四重公平與效率的關(guān)系。

（1）自然資源所有權(quán)中的公平與效率 自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的公平是指資源地租的實(shí)現(xiàn)（包括合理界定、征收、分配和使用）能夠維護(hù)自然資源最終所有者的正當(dāng)合法收益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公平。自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的效率體現(xiàn)為資源地租作為國(guó)民收入分配的重要內(nèi)容，對(duì)全民利益的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)分配的優(yōu)化所起到的促進(jìn)作用。自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的公平與效率的關(guān)系，主要體現(xiàn)為自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)是一種排他性的所有權(quán)制度，排他性則暗含著自然資源交換規(guī)則的公平和權(quán)利的對(duì)等［2］。一旦交換規(guī)則不公平或者權(quán)利不對(duì)等，排他性所有權(quán)可能失效，產(chǎn)權(quán)制度也失去其激勵(lì)和約束功能，導(dǎo)致自然資源不能得到有效配置。如我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代，片面理解社會(huì)主義的分配原則，過分注重庸俗的平均主義，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率的低下。事實(shí)上，這樣的制度安排并不是建立在所有權(quán)排他性的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上，相反，它是一種缺乏排他性的自然資源所有權(quán)制度，人們?cè)谑褂眠@一所有權(quán)下的公有制生產(chǎn)資料時(shí)，既不需要付出成本，也無(wú)法獲得增值收益。既無(wú)成本約束，也無(wú)收益激勵(lì)，這明顯阻礙了人們有效配置生產(chǎn)資料的積極性，也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率不斷低下。

（2）自然資源使用權(quán)中的公平與效率 自然資源使用權(quán)公平是指自然資源使用權(quán)在分配過程中，應(yīng)當(dāng)平等分配不同地區(qū)、群體、個(gè)人之間所擁有和使用自然資源的機(jī)會(huì)和權(quán)利。自然資源使用權(quán)分配效率是指在自然資源初始分配和再分配過程中實(shí)現(xiàn)的自然資源分散使用狀況，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)和戰(zhàn)略的作用和影響［3］。自然資源使用權(quán)中公平與效率的關(guān)系，主要體現(xiàn)為國(guó)家依托于自然資源宏觀規(guī)劃，將自然資源由國(guó)家所有轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒗玫姆峙溥^程中。但事實(shí)上，目前我國(guó)自然資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制較差，自然生態(tài)環(huán)境要素資源的市場(chǎng)也存在著各種混亂現(xiàn)象，加之權(quán)利主體的模糊虛位，各種機(jī)會(huì)和權(quán)利的不平等狀況時(shí)有發(fā)生，不僅造成巨大的自然資源分配不公問題，而且影響了自然資源利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整速度，導(dǎo)致自然資源使用權(quán)配置長(zhǎng)期處于低效率狀態(tài)［4］。

（3）自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)中的公平與效率 自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)公平是指各自然資源經(jīng)營(yíng)主體之間平等的權(quán)利狀況。主要包括兩個(gè)方面：一是由國(guó)家對(duì)國(guó)有自然資源合理征收地租狀況等因素所決定的自然資源使用主體是否擁有相對(duì)公平的市場(chǎng)條件和權(quán)利；二是自然資源經(jīng)營(yíng)主體自覺服從國(guó)家對(duì)資源經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理時(shí)享有的相對(duì)公平的權(quán)利。自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)效率是指一定的自然資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)制度對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率的影響。在自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)公平與效率的關(guān)系研究中，國(guó)家對(duì)自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效監(jiān)管和調(diào)控是推進(jìn)其公平與效率關(guān)系協(xié)調(diào)的重要途徑。當(dāng)前，國(guó)家自然資源產(chǎn)權(quán)制度的“主體地位”得到法律強(qiáng)化，但由于未能同時(shí)明確全民所有、分享和參與機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)法控制環(huán)境退化的不利后果，實(shí)踐中在一定程度上影響了自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)主體之間平等的權(quán)利狀況，也制約了效率的提高［5］。

（4）自然資源管理權(quán)中的公平與效率 自然資源管理權(quán)公平是指在自然資源開發(fā)和保護(hù)中政府、資源企業(yè)、資源所在地居民等相關(guān)主體對(duì)自然資源利益的合理分配。自然資源管理權(quán)效率是指對(duì)于自然資源的管理，其在實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)過程中所發(fā)揮的作用大小。自然資源管理權(quán)中的公平與效率關(guān)系，主要體現(xiàn)在國(guó)家通過行使對(duì)自然資源的管理權(quán)，以保障全體社會(huì)成員對(duì)自然資源的利用權(quán)，維持自然資源的公益性，達(dá)到公平與效率的均衡，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的生態(tài)價(jià)值。協(xié)調(diào)自然資源國(guó)家公共產(chǎn)權(quán)管理中公平與效率的基本方式是宏觀規(guī)劃和利益平衡［6］。如凱恩斯主義主張運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以國(guó)家強(qiáng)制干預(yù)的方式實(shí)現(xiàn)均等化的結(jié)果收入公平，體現(xiàn)權(quán)利平等的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。但是凱恩斯主義依靠宏觀規(guī)劃和利益平衡所衍生出來的結(jié)果公平是在一方受益、另一方受損的前提下實(shí)現(xiàn)的，有悖于建立在所有權(quán)排他性基礎(chǔ)上的權(quán)利對(duì)等的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，難以調(diào)動(dòng)受損方的積極性和主動(dòng)性，不利于資源的有效配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的提高。

總而言之，產(chǎn)權(quán)制度中上述四個(gè)方面的公平與效率的關(guān)系，都是自然資源產(chǎn)權(quán)公平與效率關(guān)系中的應(yīng)有之義。用任何一種單一的公平與效率來代替這一整體性分析都是不完整的。

二、自然資源產(chǎn)權(quán)制度中四重公平與效率關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，自然資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行常常需要經(jīng)過不同的層面和環(huán)節(jié)，它們?cè)趪?guó)民經(jīng)濟(jì)整體中具有不同的功能和意義，因而存在不同含義的產(chǎn)權(quán)公平與效率及其相互制約和相互促進(jìn)關(guān)系，并且這些不同含義的產(chǎn)權(quán)公平與效率之間又存在著很強(qiáng)的層次性、相關(guān)性和系統(tǒng)性。自然資源產(chǎn)權(quán)制度中的公平與效率是多重具體且不同含義的公平與效率的辯證統(tǒng)一，它們共同構(gòu)成了自然資源產(chǎn)權(quán)制度中四重公平與效率關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)。

（1）自然資源產(chǎn)權(quán)四重公平與效率關(guān)系的層次性和相關(guān)性 從產(chǎn)權(quán)涉及的社會(huì)權(quán)利關(guān)系來看，自然資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行中四重公平與效率關(guān)系是有層次的。具體而言，自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的公平與效率是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最基礎(chǔ)的利益關(guān)系，它決定了自然資源產(chǎn)權(quán)社會(huì)價(jià)值分配的公平和效率。自然資源使用權(quán)分配的公平與效率制約著自然資源的優(yōu)化配置，自然資源經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)作的公平與效率又對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用，它們共同促進(jìn)了自然資源產(chǎn)權(quán)初始分配和資源收益分配的公平，形成有競(jìng)爭(zhēng)性的資源產(chǎn)權(quán)和資源交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)配置。自然資源生態(tài)價(jià)值管理權(quán)公平與效率關(guān)系到國(guó)家所有權(quán)中局部利益和整體利益的協(xié)調(diào)以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，自然資源產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行中四重公平與效率關(guān)系具有明顯的相關(guān)性。首先，自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的合理界定和有效實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)的是自然資源所有者與使用者之間基本的權(quán)利關(guān)系，其權(quán)利的公平狀況以及效率情況，不僅對(duì)自然資源所有權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程具有重要影響，同時(shí)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)此后的使用權(quán)分配、經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)作中的公平與效率都具有重要影響。其次，自然資源使用權(quán)的分配也將對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的運(yùn)作產(chǎn)生一定的制約作用。自然資源使用權(quán)或資源權(quán)利的公平配置，制約著經(jīng)營(yíng)權(quán)下收入初次分配的公平。最后，由于社會(huì)公共利益高于私人利益，國(guó)家從社會(huì)整體利益出發(fā)，對(duì)自然資源生態(tài)管理過程中的權(quán)利公平以及效率狀況進(jìn)行一定的規(guī)范、干預(yù)、限制，制約著自然資源產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行。

（2）自然資源產(chǎn)權(quán)四重公平與效率關(guān)系的統(tǒng)一性和整體性 雖然自然資源產(chǎn)權(quán)的四重公平與效率關(guān)系的具體內(nèi)容并不相同，但又具有內(nèi)在的一致性、統(tǒng)一性。如，自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)有利于社會(huì)財(cái)富的公平合理分配，推進(jìn)社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)。再如，自然資源生態(tài)價(jià)值管理權(quán)的恰當(dāng)行使既有利于自然資源的合理開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)，也有利于社會(huì)不同經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系主體之間的協(xié)調(diào)。因此，自然資源產(chǎn)權(quán)的四重公平與效率關(guān)系對(duì)于實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)和功能，即實(shí)現(xiàn)全民的根本利益、整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，推進(jìn)社會(huì)主義國(guó)民經(jīng)濟(jì)在實(shí)物和價(jià)值層面的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展上是辯證統(tǒng)一的。在自然資源產(chǎn)權(quán)的公平與效率關(guān)系的理論研究和實(shí)證分析中，也應(yīng)當(dāng)從實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)制度的本質(zhì)和功能出發(fā)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行的實(shí)物和價(jià)值層面上，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)的公平與效率的具體內(nèi)容進(jìn)行正確界定、合理分析、系統(tǒng)考察和統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性與自然生態(tài)屬性全面統(tǒng)一的良性的契合形態(tài)［7］。

三、公平與效率的呼喚：我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)的改革之路

產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)，是由于資源的稀缺性所導(dǎo)致的利益不均衡，并在不同的利益主體之間進(jìn)行沖突協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的結(jié)果，資源產(chǎn)權(quán)制度的安排決定著資源配置的公平和效率。為了加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，較快地提高生產(chǎn)力，同時(shí)又能保持社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，中共十四大確立了效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，之后的九屆人大二次會(huì)議更是把這一原則載入憲法，使之法律化、制度化。進(jìn)入21世紀(jì)以來，可持續(xù)發(fā)展原則成為世界各國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建中的基本原則。可持續(xù)發(fā)展理念下的自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建需要堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一的價(jià)值取向，建立利益公平共享、自然資源高效利用原則，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人利益與后代人利益的統(tǒng)一［8］。

（1）建立利益公平共享原則 自然資源作為自然界賦予整個(gè)社會(huì)的共同財(cái)富資源，是每個(gè)社會(huì)成員、每個(gè)權(quán)利主體都有權(quán)公平享有的權(quán)利。從可持續(xù)發(fā)展的要求來看，自然資源產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)在兼顧代內(nèi)公平與代際公平的基礎(chǔ)上構(gòu)建相統(tǒng)一的公平效率觀，以保障整個(gè)社會(huì)共同體中的每一位成員都能夠平等地分享自然界所賦予人類的資源利益［9］。首先，代內(nèi)公平要求在自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要注意平衡不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，科學(xué)界定貧困地區(qū)對(duì)自然資源所享有的使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在財(cái)政、稅收、信貸、投資等方面做出鼓勵(lì)性與激勵(lì)性的制度安排，既保證地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民生活水平提高，同時(shí)又能不斷縮短與富?；虬l(fā)達(dá)地區(qū)的差距。代內(nèi)公平將會(huì)激勵(lì)社會(huì)大多數(shù)成員進(jìn)行有效勞動(dòng)，合理分配和調(diào)控自然資源的使用率，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。其次，代際公平要求自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排應(yīng)該堅(jiān)持資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)原則，限制富裕者或發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)自然資源的無(wú)止境消耗，激勵(lì)自然資源在制度安排中實(shí)現(xiàn)充分合理的利用，給世世代代以公平的發(fā)展權(quán)。

（2）促進(jìn)自然資源高效利用原則 根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的理論原則，可持續(xù)發(fā)展并不因?yàn)樽匀毁Y源的有限性，甚至稀缺性，而放棄或者停止發(fā)展，它所追求的是在有限的自然資源內(nèi)進(jìn)行高效率、高效益的利用，在確保經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，保證當(dāng)代人、后代人可持續(xù)發(fā)展的利益。雖然單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以提高經(jīng)濟(jì)效率，但不能直接觸及經(jīng)濟(jì)利益場(chǎng)域之外的環(huán)境利益，要實(shí)現(xiàn)既能保證當(dāng)代人的社會(huì)福利，又不會(huì)損害后代人發(fā)展利益的唯一途徑就是要提高自然資源開發(fā)和利用的效率。因此，在我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)體制下，進(jìn)行自然資源產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)要充分重視市場(chǎng)在自然資源配置中的積極作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，建成自由流轉(zhuǎn)的自然資源要素市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)效能的最優(yōu)配置。

（3）樹立公平效率相統(tǒng)一的價(jià)值觀 由于生態(tài)環(huán)境具有整體性和不可分割性，上述所謂的可持續(xù)發(fā)展，并不是一種簡(jiǎn)單的調(diào)和論（即調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)），而應(yīng)該是以環(huán)境保護(hù)為前提來考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新的自然資源法律價(jià)值理念，盡可能地從整體上對(duì)自然資源加以管理，樹立生態(tài)整體主義視角下的整體生態(tài)價(jià)值觀，在整體上實(shí)現(xiàn)自然資源產(chǎn)權(quán)的公平分配和高效流轉(zhuǎn)［10］。只有整個(gè)社會(huì)作為一個(gè)大集團(tuán)去行動(dòng)，才既能夠達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)，又能夠?qū)崿F(xiàn)按要素貢獻(xiàn)（要素使用的邊際收益）分配的公平。因此，構(gòu)建公平與效率相統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，需要在意思自治的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商一致和公平競(jìng)爭(zhēng)，以實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)運(yùn)作最大化為目標(biāo)，有效行使自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能，為公平又有效率地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)這一全社會(huì)共同目標(biāo)服務(wù)［14］。

總之，一定的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排有它相應(yīng)的公平效率觀，公平效率觀的轉(zhuǎn)變又會(huì)引起自然資源產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新。自然資源產(chǎn)權(quán)制度的安排，正是通過界定不同資源中物的要素和人們的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)成了對(duì)人們不同的激勵(lì)機(jī)制，成為協(xié)調(diào)公平與效率關(guān)系的關(guān)鍵性制度安排，并在動(dòng)態(tài)的博弈中實(shí)現(xiàn)均衡，為我國(guó)的自然資源產(chǎn)權(quán)改革拓寬道路。

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［8］張 峰，葉榅平．自然資源物權(quán)化的困境與出路［J］．上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（2）：35－42．

［9］陳泉生．環(huán)境法學(xué)基本理論［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2004：262．

［10］劉衛(wèi)先．環(huán)境保護(hù)視野下自然資源所有權(quán)的類型選擇［J］．中州學(xué)刊，2013，（12）：54－61．